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政治其它相关论文探索第四域中国在社会领域中的改革实践已经走在了理论的前面,迫切需要理论来总结来概括。如何富有成效地思想,观察、总结、提炼这些正在发生着的社会事实,形成关于认识这些社会事实的概念、原则和系统框架,并且尽量完整地把它们表达出来,是对社会科学界的一大挑战。它首先要有弃旧图新的意识和愿望。思想是让人感到有同感、痛感的那一种东西。在它的一头,紧紧连着现实,而另一头,则连着丰富广阔的前人和今人的思想成果。既是批判性的又是建设性的思想,才能承载这个变动不拘的世界。本文试图提出一个探索性概念第四域,将笔者对社会公益事业改革出路的思考作一初步的概括和分析。一、为什么提出第四域这个概念我所称的第四域是相对独立于市场(第一域)、政府(第二域)和志愿域(第三域)的由社会公共服务机构组成的领域。所谓域,是指有组织行动的不同方面①,我之所以不用部门而用域这个词,主要是为了论证的方便。下文将混用这两个词。笔者提出第四域这个概念,是为了适应中国社会发展现实的迫切需要。中国社会发展现实的迫切需要是什么是经济与社会统筹发展。我们必须承认,经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴,各有其独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。国际经验与我国实践都证明,社会发展与经济水平之间没有必然的联系,经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。改革20多年来,我国的经济增长的确取得了举世瞩目的成就,持续保持较高的经济增长率,人均GDP上升至1090美元,但是社会问题十分突出,目前各类不稳定因素却在大幅度增加,例如过去五年受理的劳动争议案件年平均增长30以上,几乎每3年翻一番②.又如,1996年底我国传统民政三无人员只有50万人,到1997年底我国最低生活保障人员(简称低保对象)达到89.2万人据民政部最新统计,到2002年1月底,全国享受我国低保人数达到1235万人,比2000年年底增加了2倍,其中90%以上是困难职工和失业家庭成员。全国没有纳入低保范畴的仍有约500万人。③2002年1月我国城镇低保人数是1997年底的近14倍。这些社会指标增长率都大大超过经济增长率。④显然,社会发展落后于经济发展是中国目前的主要问题。社会发展诸领域⑤中,矛盾最突出的方面,在于城乡弱势群体利益未受到应有的保护,弱势群体的规模和受损程度有扩大趋势。中国的弱势群体不仅包括农村的几亿农民,进了城的9800万农民工,还增加了城市里几千万下岗、失业职工,以及脱离国有企业国有机构自谋生路但是日子过得不好的人。这些人再加上他们的家属,可以想见是一个非常庞大的数字显然,中国的大多数人口处于艰难挣扎的社会底层,这样的社会结构类型是畸型化的,是危险性很大的。搞得不好,这个社会底层就会发生断裂,从整体社会中分裂出去。中国社会发展的严峻现实决定着社会政策的基本走向必须向着弱势群体倾斜,综合性的社会救助和广覆盖的社会福利政策当推首位。以这个政策方向检验一下20多年来的政策实践,最突出的问题是社会公益事业尤其是教育、卫生、社会福利事业,由于经营过分市场化,损害了公众利益特别是穷人的利益。自20世纪80年代中期始,中国的事业单位改革基本上以减员和筹款为目标,走上市场化、企业化道路,同期实行的政府体制改革也提出了社会化、市场化、产业化的口号,想发动社会办公益、企业办公益。而这场改革竞从社区服务机构出租、个人承包发展到教育、卫生、体育、文化诸领域统统可以包、租、卖却始未料及。江苏、四川的一些地市甚至将中小学、幼儿园卖掉,公共财产大量流失,职工与公共财产掠夺者之间发生对抗性矛盾,演成白热化冲突,后果严重。市场体制下如何通过公共品的提供与管理保障公共利益尤其是穷人的利益,成为维护社会公正,推动社会发展的严峻课题。我国的现行模式有二一是沿袭计划体制政事不分的传统,由政府统揽决策和执行,持续行政事业一体化和事业单位行政化的管理体制二是实施政事分离,即行政部门决策,将执行部门即事业机构尽可能地丢给市场。从政事不分到政事完全分离,可以说20余年间政府体制与社会体制改革的轨迹只在纯粹的政府和纯粹的市场这两个极端环绕,没能走出一条路来。至于两端之间有没有中间道路可走却没有过认真探索。笔者提出探索第四域,就是试图走一条中间道路,从我国国情和社会文化渊源出发,学习发达国家的经验,将计划体制下政府的公共执行部门事业部门,重构为市场体制下的第四域。二、什么是第四域笔者认为,在中国,第四域是由社会公共服务运营机构亦可称新事业单位组成的领域,它相对独立于市场域即第一域、政府域即第二域和志愿域即第三域。第四域也可称为事业域。事业这个词,来自中国文化的赠予。它表达了极为丰富的内容。例如中国历史上从来将文化、教育、出版称为事业而不是企业,是因为这些领域的产品和运作既包含公共性的内涵又具有经营性的内涵。公共性的内涵指的共用性或称只能共同消费不能个别消费的特性。经营性的内涵指的是生产者可以运用市场规则进行排他性生产的特性。只具经营性内涵的产品是纯粹的市场产品或者企业产品。而只具公共性内涵、不可能通过市场方式实现其内涵的产品属于政府产品例如国防。只有位居两者之间的产品才是事业产品亦可称公共服务产品。所有的事业产品都具有公共性和经营性这两重性。但是并非所有的事业产品的生产都需要事业组织的外壳。只有当事业产品的公共性内涵不能被经营性的内涵所反映,才需要保持事业的外壳即事业组织形态。反之,则不必保持事业组织的形态,可改为企业形态。当然,这类企业的社会公共责任要高于其他制造业企业。例如,改革以来,我国将应用型科研单位划为自负盈亏类,称为企业化管理的事业单位,而将市场中新诞生的这类机构称为企业。最近,已将前者改制为企业,两者统一起来了。再如,教育和新闻出版业的公共性内涵显然不能被经营性的内涵所反映,因此这类行业的组织形态以事业态为宜。要特别强调的是,事业态组织的经营性很强,不像慈善类或志愿类组织那样一般不涉足市场,所以不宜强调不以营利为目的,而是要明确不以营利为唯一目的和首要目的,必须同时满足社会公益的目的。至于第四域能否与国际接轨首先,这类组织因各国的法律的规范不同而称呼不同,因此不必强求统一。在美国,与基金会和社团组织一起被统称为非营利组织在英国,被称为执行机构,民间办的被称为志愿机构在日本,政府办的被称为独立行政法人,民间办的被称为特定公益法人(学校法人、社会福利法人等)。第二,由谁举办这类机构并不那么重要。在欧美国家大都由志愿组织兴办,在中国,大都由政府兴办,这与国家的文化传统有关。在社会经济发展和全球一体化的背景下,只要处理好政府与这类机构在规划、融资等公共功能方面的关系,确立提供公共服务的基本运营秩序和规则以及绩效评估方式,中国的这类机构完全可能逐步地由民间承担。个人、企业、志愿组织都可以办。所以,真问题并不在于事业单位由谁办,而是办事业不能像办企业那样,需要找到办公共服务的规则,来解决兼顾公共性和经营性的难题。构建第四域即市场体制下的事业部门,在观念明确之后最紧要的工作是法律建设。笔者以为,为了将事业法人与政府法人、企业法人、社团法人并列为中国四类独立的法人组织形态,首先需要赋予事业法人以新的法律含义。事业法人是兼有公共性与经营性的组织形态。它与政府的区别在于不仅有公共性而且有经营性,是公共服务的操作机构,它可以营利,不应简单地将事业法人机构划做非营利机构它与企业的区别在于不仅有经营性而且有公共性,不以营利为唯一目的和首要目的,所以不宜作为企业机构它与社团的区别在于不是个人的简单集合而是专业化、服务类的实业态组织。它的产出不是活动而是可清晰划分的某类公共服务。二是统一考虑事业法人和社团法人的税收减免问题。原则上将税收减免与法人的组织形态相对分开,根据组织活动行为的社会成本与收益的相关计算予以决定。三是将目前政府办的事业法人与民办非企业单位法人合并为统一的事业法人。三、第四域能否独立存在人们总是在区别中认识事物。关于第四域是否具有独立性的问题,需要在与其他域的区别中加以辨认。辨认的主要原则,是第四域是否具有不同于其他域的独立的关系权力构型和独立的行动逻辑。这一原则来自笔者将社会学家布迪厄(PierreBourdieu19302002)的场域理论⑥、培尔隆(MichelPeillon)的社会福利场域理论⑦与桑德(Saunder.H.H)关系权力理论⑧的整合。域即为具有相对独立性的社会小世界,它是由一定的关系体系构成的。关系体系是由行动者的身份、利益、权力、感知与误解、交互作用(包括对抗与合作)等5个方面的关系构型形成的网络。在社会福利的世界中,权力与利益的关系构型往往决定着整个关系体系的特征。所以,从社会政策的视角,既可用权力与利益的关系构型是否不同来观察政府域、市场域和志愿域,同时,又可用这个概念来验别第四域的存在。如果我们可以证明,社会公共服务运营机构及其运营事业具有不同于政府、企业以及志愿部门的权力与利益的关系构型,而且这种构型能够被不断地再生产出来,那我们就可以说,第四域的确可以独立存在。如何鉴别社会福利世界中权力与利益的关系构型呢笔者根据两位英国学者大卫。比尔斯,霍华德。格伦内斯特的研究成果提出以下的变量1、利益相关者即机构由谁以及由什么来驱动2、正式的组织结构3、核心的财政及资金来源4、资源配置原则5、工作人员类型。⑨其中,变量1、2、3、5是两位英国学者提出的,资源配置原则变量和第四域的各对比项是笔者提出的。我试图通过这个简明的列表证明第四域属于一个具有独立关系构型和行动逻辑的独立的领域。第一个变量利益相关者即机构由谁以及由什么来驱动。在动力机制和价值观方面,第四域与市场域和志愿域的区别很明显,而与政府域的定位接近。如果说,政府的驱动力来自选民尤其是中间选民的选择倾向,那么,第四域即社会公共服务运营领域的驱动力就来自执政的政府的社会政策选择。国际国内的经验都可以证明这一点。例如西方发达国家近20余年的发动公共治理改革,将政府直接管理的许多公共服务项目交由各类社会服务机构运营,服务的权力下放结果造就了公共服务供方的准市场。需要解释的,是志愿域的动力准则被概括为多种利益相关。这一条正是两位英国学者的新观点。即志愿域的最大特点,是利益相关者的模糊性(stakeholderambiguity)。⑩所谓模糊,指的是传统意义上的利益相关者,包括所有者、取薪职员、消费者或用户的角色不同于人们的常识。在市场组织或者政府机构中,雇主与雇员、雇员与非雇员、提供者与接受者、领导与下属、董事会成员与职员之间都有明晰的分界线,但是志愿机构里,所有这些类别的人的工作都可能发生重叠。而在志愿机构里,这些都不是特异的、暂时的背离常规,而是带有根本性的结构特点。例如志愿组织里没有政府部门或市场部门的所有者,决定事情的动力来自董事、职员、会员、志愿者、用户,还有资金的提供者多个利益相关者的整合它的取薪职员经常和不取薪的志愿者一道工作,模糊了按钟点拿工资的概念它的消费者或者用户大都属于弱势群体,在接受资助的同时也对提供者产生了良好的回馈和精神籍慰,这使得接受者和提供者之间的鸿沟能够被缩小,使得后者能产生更强的动机来满足接受者的需求。等等这些机制都是第四域并不具备的。换言之,第四域行动者的权力和利益构型与志愿域并不相同。由于市场域的动力准则是股东和与利润相关的目标,即经济利益至上,不用说,这与第四域的规则毫不相同。如果将第四域的动力准则混同于市场域,以营利而不是以满足人的基本需要为目的,就会导致将公共服务经营效果与机构及职工自身直接得好处挂钩,就会破坏公共服务的基本准则和本身的价值。教育、医疗机构滥收费就是动力准则被混同的例子。第二个变量是正式的组织结构。上表中除了志愿域的特征是模糊的,其它都是官僚的,也就是组织机构遵循等级制和制度权威而运作。志愿域的结构是非正规与正规组织并存、非正规活动与正规活动并存,个人魅力、个人权威在运营中起着重要作用。第三个变量是核心的财政及资金来源。第四域与其他三域有着显著区别,既不是来自税收,也不是来自包含相当利润部分的销售收入,还不是捐赠收入,而是收费。在这里。收费的概念是指经由社会基于成本与收益的计算之后提出的合理价格,它不属于完全的市场价格。市场机制对稀缺的服务要用价格调控方式,物以稀为贵,购买稀缺的物品和服务,价格就要上涨。但是在第四域即公共服务运营领域中,稀缺资源要依照政府的政策进行定额配置或者依据成本收益原则制定成本价,不足部分由政府补贴。例如对于中国农村的公共卫生和基本医疗,政府有责任用定额配置加成本价再加补贴的方式配置资源。可见,第四域的财政及资金来源主要贴近政府域而不是市场域或者志愿域。
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21ask上传于2013-12-15

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