政治其它相关论文-社会转型期推进我国行政区划现代化的设想.doc

政治其它相关论文-社会转型期推进我国行政区划现代化的设想内容提要：当前社会转型期我国经济、技术、文化与行政区域规划的协调发展方面存在诸多问题，对这些问题进行分析可以得出有必要进行行政区域规划方面的改革的结论。通过对市、乡两级行政建制存在问题的研究，能够看出市、乡两级行政建制的存在对国民经济的发展、人民生活的提高已是弊远大于利。因此，只有修改相关的法律条文，撤消市、乡两级行政建制才是当前我国行政体制改革的最佳出路。关键词：社会转型期行政区划现代化一、当前社会转型期的基本特点与行政区域规划当前我国正处于由传统型社会向现代化社会、由计划经济体制向市场经济体制、由重视法制的社会向法治社会、由科技文明不甚发达向科技文明获得较大发展、由“关系本位”文化向“法律本位”文化、政治体制逐步走向现代化的社会转型期。在这一社会转型期中，经济、政治、文化、科学技术相互之间的耦合问题成为决定社会能否顺利转型并获得健康、平稳、可持续发展的一个关键问题。就当前的形势而言，经济体制改革轰轰烈烈的展开，科技发展日新月异，文化价值取向渐趋多元，各种思想百家争鸣，唯独公共行政领域仍然存在体制改革相对滞后、行政效率低下、行政人员财政支出庞大、干群关系紧张、各项监督不力、法治建设举步维艰等诸多问题。因此，笔者认为，在这四大因素相互之间的耦合问题上，目前最为突出的是政治因素的发展与其它三大因素的发展不匹配的问题。有鉴于此，笔者将从政治因素中的行政区域规划领域这一侧面入手，谈谈有关我国行政区域规划方面的问题。1、关于经济发展与行政区域规划不相匹配的问题贾康和白景明指出，自1994年财政体制改革后，中国地方财政收入快速增长，但与此同时，许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日益膨胀，如此等等。贾、白二人还进一步指出：这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。并得出基本判断：中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。（1）实际情况是，不但县乡两级财政吃紧，国家的财政也存在的税源不足、偷税漏税严重、国债规模偏大、财政风险日益突出的问题。不仅如此，更为危险的问题出在位于基层的村级债务问题上面。根据贺雪峰、王习明2001年向湖北J市近50名乡镇党委书记的调查问卷显示，当前农村存在的最大问题是村级债务。（2）所谓“欲求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源；”，“根不固而欲木之长，源不浚而欲流之远”，对执政者而言，实是险而又险之事。更何况，当前“三农”、“四矿”问题日渐突出，解决农民与城乡弱势群体的收入增加问题已是刻不容缓。“吃饭财政”一日不解决，基层政权与民争利的状况一日不加以彻底清理，民心不稳、干群关系紧张的状态继续存在，则国民经济持续、稳定、健康、快速的发展就无从谈起。而造成目前这一状态的原因之一就是我国行政区域划分过细，行政层次过多，干部人员臃肿，公共人员财政支出过大。事实上，经济发展与行政发展不匹配问题的复杂性还不仅在于财政困难这一方面。就行政区域规划而言，五级政府管理体制造成地方政府的“割据”局面，至今难以缓解，全国统一的资源自由流通配置的市场一直无法形成。加入世贸组织之后，这一弊端对我国国民经济的发展、政治民主现代化进程造成的的危害将日益凸显。贾、白二人指出：考察一下市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。（3）他们认为我国宪法明确规定是五级政府，事实上，这种说法并不准确。地市一级只是实存，并无其名，宪法并未规定地市一级的存在，只是指出直辖市和较大的市可分为区、县。从某种意义上讲，很多情况下都存在着某一级行政机关对于国民经济、区域经济的健康稳定发展实际上根本就不起什么作用甚至是负面作用的状态。例如，乡镇一级政权。随着乡镇企业的破产，乡镇政府机构人员由于“帕金森”定律的作用的恶性膨胀，乡镇政权越来越关心的是把钱收上来，而不是如何更好的“为人民服务”。2、文化发展与行政区域规划的不匹配当前我国文化价值取向渐趋多元，客观上要求各地区的文化市场敞开窗口，积极的吸收外来的先进的思想文化，求同存异，相互交融，共同发展。而行政区域规划的过度细化导致地方保护主义盛行，势必会对外来的文化采取抵制状态，从而阻碍中华民族文化的大融合、大发展。长此以往，将对整个民族文化的重构与创新产生不利的影响。行政区域的过分细化，对于打破与市场经济发展要求相违背的“关系本位”的文化体系也十分不利。行政区域规划的过分细分所塑造的基层社会，必然是以小农经济或是小商品经济为基础，以家庭和自然村落为基本社会结构的“关系本位”社会。这对于打破“超稳定性的封建社会”所遗留的“封建残余”极度不利。不容忽视的是，这些“封建残余”对于我国民主政权建设起了极为不利的影响，部分学者严肃指出：当前中国共产党与社会主义政权的制度建设更应防范的封建主义残余的危害。此外，行政区域规划的过分细化，对于本地域的文化建设也十分不利。仅以文化保护为例，当某一地域存在着文化拯救问题时，往往存在着该地域由于财力不足、专家不足等问题而不能实时实施文化拯救工作。3、科技发展与行政区域规划的不匹配当前我国的科技发展日新月异，一日千里，尤其是电子化、信息化、网络化通信工具的发展，这为我国电子政务的发展提供了十分有利的时机与雄厚的科技支撑。交通工具的发展与城乡公路基础建设的顺利实施，也为公共行政部门扩大有效的行政管辖范围提供了强有力的物质基础与环境保障。现代科学技术的发展极大的促进了公共行政科学的发展与公共行政实践的发展。自然科学技术的发展尤其是复杂性科学与非线性科学的发展为公共行政科学的发展提供了坚实的数理理论基础与系统哲学指导。而社会科学尤其是社会学与经济学的繁荣对于公共行政的发展所起到的作用更是不可估量。此外，行政区域规划的过分细化对与我国科学技术的发展存在一定程度的负面作用。由于行政区域的过分细化分割，各个行政区域内部的科学技术研究部门相互独立，各行其是，难以促成合作，资源共享，取长补短，形成优势。就现在的行政区域划分来看，部分县、乡规模过小确是事实，确实已不需要再作为一级政府存在。根据现代科学技术的发展与公共行政实践的发展，“小政府，大社会”乃是行政区划改革的必然趋势。现代政府的“廉政高效”，即指“廉洁、廉价、勤政、高效”。管理层次繁多，必然会存在中间层对政策进行“过滤”的行为，从而产生“信息弃失”与“政策扭曲”，不利于执政水平的提高。4、公共行政理论和实践与行政区域规划不匹配在当前的公共行政理论与实践中，行政区域规划的过于细分对提高政府的服务质量，减轻基层人民负担方面所起的负作用甚大。以财政为例，我国实行分税制，其主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。然而，现在存在的问题是这种倾向被盲目的推广和延伸。在省、市形成了上级政府都应集中资金的逻辑。1994年以来，中央的资金集中度一直在下降，而省级政府的集中程度则在不断扩大，县、乡两级财政的赤字却在不断增加。与此相对应的是，省以下政府层层向上集中资金，而基本事权却在逐步下移。由于缺乏资金，县、乡两级政府对于村级政权组织最重要的要求就是把钱收上来，唯有如此，基层政府的日子才会过得“像样”。如此以来，收取税费的手段逐渐强硬，收取的税额也越来越高，进而导致基层干群关系紧张，乡村政权逐步向“谋利型政权经营者”转变，从而群众议论纷纷，众口喧腾，“不仅会指责这些不称职的人，而且进一步也必批评授权给这些人的整体”。（4）二为什么要进行关于地（市）、乡两级行政区域规划的改革按照当前的我国的宪法规定，我国的行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（自治乡、镇）三级。然而我国行政区划现状是还存在着无名实存的地市（自治州、盟）一级。宫桂芝认为：“在我国，市和镇均属于城市建制，考虑到宪法已经明确规定了直辖市不同于一般市，属于省级建制，加上低于县的镇的建制，事实上我国的城市已经分为三大级，在此基础上再将一般市细分等级，只能是越分越乱，也无必要。”宫桂芝进一步提出政策建议：实行市县脱钩、彻底取消所有地级行政建制、实行无治所的派出专员制、虚化自治州的行政建制、弱化市辖区的行政建制。（5）就这种意义上讲，取消地级行政公署，实行市、县同级，是达到机构精简提高公共行政效率的目的、实现宪法所规定的省县乡三级建制的行政规划基本体系目标的根本途径。从某种意义上讲，地市级行政建制是从原来的地区行政公署演化而来，而市管县的做法亦是由此而生。以目前的情况而言，县的数量太多而省级政府不便管理实是不争的事实，因此是否取消地级行政建制一直是一个行政区划难题。然而问题的复杂性还远远不止于此。有关县级以下乡村基层民主政权组织的问题已如火烧眉毛般的凸显出来。从目前乡村政权的的内部运行来说，我国乡村政权政治效能低下，乡镇政府与村自治组织基本上处于一种低效率的被动施政状态。乡村政权干部素质低下、干群关系紧张已成普遍的现象。就当前的乡村政权行政实践来看，乡村干部在行使权力的过程存在过多的非制度因素，随意性行为太多。这主要是由于基层政权组织人员臃肿，且权力监督机制最不完善，因此乡村干部利用政策谋求私利的欲望无止境的恶性膨胀，造成农民认为乡村干部只会“要钱、要粮、要命”。贺雪峰、王习明和徐勇指出，要解决目前农民负担过重、缓解乡村级债务规模过大问题，必须实行“县政、乡派、村治”的行政体制，及撤销乡镇一级政府，建立派出机构，精简人员，才能切实减轻农民负担，提高公共行政效率。取消农业税虽然能够从一定程度上封住了乡镇政府“增收”的搭乘渠道，但是其有可能转向对非农业税进行搭乘实现“增收”的手段却更需要预防。更为重要的是，当前我国正处于由传统农业社会向现代化社会的转型期，各项改革必须慎之又慎却又迫在眉睫，必须展开。而公共行政领域的改革属于国家政府机关的自我手术，其实施的难度可想而知。1998年发起的政府机构精简，由于减少的仅是“条条”“块块”，而每一级政府组织均对减少本级公共组织机构内部的人员有决定权，政策执行到省以下的政府机关，由于“政策推迟势”的作用，机构与人员的精简工作在基层贯彻地几成虎头蛇尾。笔者以为，与其删“条条”，不如痛下决心删“层”，唯有如此，方能有效缓解当前的干群矛盾，扫清经济发展的政治性障碍，提高公共行政的效率，实现依法治国的方略，使广大老百姓休养生息，安居乐业，固本浚源，最终促进国民经济持续、健康、稳定、快速的发展。有鉴于此，本文将从政治经济发展与技术进步的角度论述地、乡两级政府改革的必要性入手，提出改革的政策主张，以供理论界与决策界参考。1、关于撤消地（市）级行政建制的思考（1）、地（市）级行政机构设置的目的与政策执行偏差原来的地级行政公署在机构设置上，已经与省县之间上下对口，达到了一级政府的规模，其人员编制也已接近地级市政府。除不设相应的人民代表大会和人民政治协商会议外，省、县有什么机构，地区行政公署几乎就有什么机构。在行政权力和职责上，行政公署对下辖的县（市）所承担的责任和任务与行使的行政权力，与地级市几乎相同。如在布置工作时，省（区）几乎总是把其与地级市、自治州等同对待、同样使用，各项任务均布置到地区，通过地区行政公署组织落实。地区行政公署的这种虚实之间的矛盾，造成我国行政区划体系在法律上的三级制与现实上的四级制之间的矛盾，产生了一些法律问题。地区行政公署本来是作为督导县的机构，但由于地区不设人大和政协，对其本身的监督就成为很大问题。例如，行政公署不向人大报告工作；其国民经济和社会发展计划、财政预算不经过人大审查和批准，下级（县）人大却要在其划定的框框内运作；行政公署受上级人大监督较弱，下级人大则受其制约；行政公署组成人员多由省（区）政府委任，不经人大选举或决定，是否实行了任期制也成为问题。设置地区行政公署的目的是方便省对县的管理，对所属地区的市县作出发展规划，促进区域经济的发展。当然设置地区行政公署与全国省级建制的数量偏少、各省（区）辖县级建制的数量太多亦是极大相关，但是，设置地级机构使省和地两级机构管辖的下级单位数量都过少。按1997年3月的资料统计,全国334个地级建制除不辖县（市）的11个地级市外,共辖县（市）2105个，平均每个地级建制仅辖6.5个县（市），平均每个省仅辖11.9个地级建制。除海南省因辖县级建制少而实行三级区划体制外，宁夏、青海和吉林等省（区）辖