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政治哲学论文有效的政府与民主【内容提要】为什么有如此多的第三次浪潮中的过渡国家陷入了困境之中呢或者更一般地说,民主制度在什么样的条件下才能坚持下来并发挥作用呢这一问题答案在于,这些国家目前迫切需要一个紧凑而有效的政府。本文第一部分旨在重新阐述民主的概念第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府作出定义之外,力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做,无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架第三部分致力于回答本文的核心问题为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够发挥作用并持续下去基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件这一科学论证,第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利情况的假设最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是如果不能建立在政府机构的坚实基础之上,民主就不可能得到发展。对于那些民主改革者来说,无论是有意还是无意地在民主化的进程中破坏或削弱政府机构的作用都无异于自杀,尤其是在那些政府根本不存在或极端脆弱以至于无法实行民主化的国家中更是如此。当然,在民主过渡期间,行使政府权力的方式必须改变,但政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力,而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构,在原来薄弱的部门进一步加强政府能力。引言20世纪80年代末和90年代初,当第三次民主化浪潮(Huntington1991)开始从欧洲南部和拉丁美洲向东亚、东欧、苏联、撒哈拉以南以及其他地区蔓延时,许多人曾一度对涌动着的世界性民主革命浪潮的前景感到非常乐观。现在,十年过去了,这种乐观主义已经有点明日黄花的味道。尽管美国政府一直在宣称民主政治赢得了最后的胜利1,但那些曾努力估价第三次浪潮作用的人却认为,现实并不像人们曾经期望的那般美好。在20世纪90年代初似乎日益摆脱了集权统治的近100个国家中,目前只有不到20个国家明显地有望实现日渐成熟、运转良好的民主制度(Carothers2002)。除十数个国家遭受了民主崩溃或民主倒退(如巴基斯坦、肯尼亚、黎巴嫩、莱索托、尼日尔、秘鲁、塞拉利昂、赞比亚以及几个后苏联国家)之外,大多数的过渡政府似乎都处于戴蒙德所称的过渡区(Diamond1999b)或卡罗瑟斯所说的灰区(Carothers2000)。由于介于完全的独裁专制与稳固的民主制度之间,这一类的政治体制近来贴上了各种各样的新标签,如准民主、形式民主、选举民主、表面民主、假民主、弱民主、部分民主、虚拟民主(CollierLevitsky1997),非自由民主(Zakaria1997)以及不稳定民主(RoseShin2001)等等。然而,无论加上什么样的限制性形容词来强调这些体制的特点,都只会造成误导,因为它们大多数根本就算不上是什么民主。为什么有如此多的第三次浪潮中的过渡国家陷入了困境之中呢或者更一般地说,民主制度在什么样的条件下才能坚持下来并发挥作用呢这一问题的标准答案通常指的是作为成功地迈入稳定的民主道路的前提的三个关键参数,即相当高的经济发展水平(与之相联系的是诸如高生活水准、高文化程度和庞大而稳定的中产阶级等调整参数)(Lipset1959Fukuyama1993,Barro1999Przeworskietal.2000)、充满活力的国民社会(Putnam1993LinzStepan1996)2和强烈雄厚的国民文化(AlmondVerba1963Inglehart1997Diamond1999)。毫无疑问,这些参数实际上表征了旧式、稳定的民主制度的特点,但一般而言也正是大多数过渡国家所缺乏的。当然,第三次浪潮所波及的绝大多数国家所缺乏的并不仅仅是这些东西。这些国家目前迫切需要的另一样东西似乎是一个紧凑而有效的政府。在曾经属于前苏联和前南斯拉夫的大多数国家中,在开始过渡之前根本就没有国家的政府机构。因而它们在获得独立之后,必须要从头开始,首先克服组建政府方面的困难。目前,这些国家正在艰难地前进。对于非洲撒哈拉以南的广大地区来说,虽然那里的国家都有现成的政府,但却往往是松散的、无用的和不稳定的。拉丁美洲国家的状况也好不了多少。它们大多数虽然名义上已经进入了既定的民主过渡阶段,但政府机构却依旧深深地刻着长期履职不力的糟糕印迹(Carothers2002)。在第三世界的其他各国,摆脱集权统治的过渡运动往往表现为一种极端脆弱的政府结构,不可能解决社会所面临的从控制犯罪和腐败到提供基础公共设施(如健康、教育和社会保障)等一系列主要问题。几乎所有政府不谋其政的国家都陷入了灰区之中,正在经历着无效的多元化或一元化权力政治(Carothers2002)综合征。有意思的是,在第三次浪潮波及的国家中,正是那些似乎并未将其政府建设视为一项主要迫切任务的国家,其民主进程反而取得了很大的进展。它们主要是南欧和中欧以及波罗的海地区的一些国家,当然还有南美和东亚的几个国家。这些国家是西班牙、葡萄牙、希腊、波兰、匈牙利、捷克共和国、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、乌拉圭、智利和韩国等(LinzStepan1996Carothers2002)。这一研究成果与对于20世纪80年代末和90年代初风行全世界的民主过渡浪潮产生的错觉形成了强烈的反差。在当时,人们普遍认为,民主意味着小政府,所以民主与政府是互相对立的两个方面。既然政府被视为政治开明的障碍,那么所谓民主化必然导致非政府化。为了提高民主继续存在的可能性,人们广泛地认为应该削弱而不是加强政府的能力。所以,在世界上的许多地方,在国内改革家与国际倡导者两股力量的推动下,民主化的发端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制结构和降低政府干预经济和社会的程度。只是在经过了十年的缩小政府实验之后,越来越多的改革家才逐渐认识到拥有一个精干的政府的极端重要性。如果想要使民主有效地发挥作用并使这种作用得到巩固,仅仅有一个最小的政府是远远不够的(Grindle1997)。同样地,过渡理论在重新认识政府之前也走过了一段弯路。在一开始,对第三次民主化的研究几乎完全忽视了政府的作用。当时研究的焦点主要集中在如下一些方面,如怎样才能培育出一个强大的国民社会,怎样让竞选制度化,何种形式的立法行政关系更为理想,等等。而对于建立一个有效的政府,则或者看成是顺理成章之事,或者认为是毫无意义之举。然而,随着时间的推移,具有民主意识的学者越来越认识到,在第三次浪潮波及的许多国家里,有某些东西被丢掉了。到底是什么东西呢简而言之,就是现代政府的基本机构。(丁学良2000RoseShin2001)ODonnell1992第一个提醒我们,民主化的进程取决于政府机构的活力和有效性。后来在20世纪90年代中期,Przeworski(1995)以及LinzStepan(1996)都得出了同样的结论没有一个有效的政府,就不可能有民主。如今,有越来越多的学者赞成拥有一个有效的政府是民主的前提条件这样一种观点(RoseShin2001Carothers2002)。对于那些研究非洲duToit1995MengisterabDaddieh1999和前苏联各加盟共和国Holmes1997Kuzio,KravchukDAnieri1999Sperling2000KopeckyMudde2000的学者来说,就更坚持这种说法。尽管就有效的政府机构对于成功的民主过渡与强化的必要性已经开始形成新的理论,但对两者之间的确切联系尚未进行系统的研究,所以许多关键性的问题仍然没有明确的答案。开展本课题研究的目的就是要填补这一空白。本文的具体内容如下第一部分旨在重新阐述民主的概念。鉴于大多数人将民主定义为一种政治体制,所以这一部分主要强调它也是一种公共权力的形式。这样一来,它就需要拥有MichaelMann所称的基本权力(Mann19935961)。第二部分主要论述政府有效性的概念。除对政府作出定义之外,力求阐明一个有效的现代政府的方方面面。之所以这样做,无非是为了对各个国家的政府有效性进行比较提供一个框架。第三部分致力于回答本文的核心问题为什么民主在没有一个有效政府的情况下仍然能够发挥作用并持续下去。基于一个有效政府是高质量、可持续民主的前提条件这一科学论证,第四部分推出了六条关于民主过渡与强化过程中有利和不利情况的假设。最后部分是一个简短的小结。本文所述论据的要点是如果不能建立在政府机构的坚实基础之上,民主就不可能得到发展。3一.民主1.作为一种政治体制的民主民主是一种政治体制。区别民主与其他各种形式的非民主政治体制的关键在于,民主使得人民能够安排权力关系并因此而控制着统治者,而其他体制却做不到这一点(Shapiro2001)。420世纪最具影响力的研究权力关系的民主管理的方法是由Schumpeter1942开创的。根据Schumpeter的观点,民主是一种为作出政治决策而进行的机构管理,在这个过程中,个体获得了通过为人民参加选举而竞争作出决定的权力(1942269)。在这样一种政治体制下,统治者受到公民的制约而必须为他们在公共领域的行为负责,但这种制约并非靠直接介入决策过程,而是间接地通过与他们当选代表的竞争与合作完成的(SchmitterKarl1993)。作为一种安排权力关系的手段,最低限度的民主必须同时满足两个条件,即Dahl所称的广泛参与和公开竞争。前者指的是参与程度,或者更准确地说,实际上是指所有成人参加选举和竞争职位的权利。后者则指的是反对的权利,即为那些受到政府政策不利影响的人发表合理的反对意见提供一种制度化的渠道。如果一种政治体制不能同时具有参与的广泛性与政治竞争性,就不能称之为民主。例如,到18世纪末,英国虽然早已拥有一个高度发达的公开竞争机制,但却只允许人口中的极少数人参与政治竞争。因此,尽管出现了竞争多元化,却仍然不能称19世纪的英国为民主社会,因为当时被普遍视为民主制度不可争辩的前提的一人一票制并未能实现。在20世纪开始之前,即所有成年公民被赋予选举权并有权在同一个基本平等的平台上参与控制和评判政府行为(Dahl19714)之前,英国还算不上是一个现代的政治民主国家。几乎所有的西方民主国家都重复了这条先公开竞争而后公众参与的民主之路。反过来说,在某些政治体制下,虽然也允许甚至有时还要求人民参与政治,但却剥夺了他们反对政府政策的权利。这样的体制同样是不民主的,因为如果没有合理的反对意见,人民就不可能控制和评判政府的行为。只有当竞争和参与两方面结合起来时,人民才能真正地摆脱统治。那么,这样的体制才称得上民主。2.作为一种管理形式的民主大多数学者将民主仅仅定义为一种政治体制。我们认为有必要强调的是,民主也是一种政府管理的形式。民主之所以不同于其他的体制形式,就在于其独特的管理方式,但是正如Bagehot194934所指出的那样,每一种政治体制必须获得权力,然后运用权力。换句话说,必须先有权力,然后才谈得上对它进行限制(Huntington19688)。如果一个政府不能履行基本的政府职能,那么不论它采取何种形式,这个国家的人民都不可能从中受益。从这种意义上说,与政府有关的问题在逻辑上要优先于政治体制方面的问题(Przeworski199513)。没有一个有效的政府,任何民主都是毫无意义的LinzStepan199617。政治体制与政府的分离使我们能够将民主的概念阐述为一种民主制度和政府机构的混合物(RoseShin2001)。前者指的是与民主表现形式的四个阶段即投票前、投票、投票后和选举过程(Shapiro2001)有关的制度。更详细地说,民主制度包括与公民权相联系的一系列权利与义务、利害关系的组织方法、选举制度、权力分配和监管的安排,等等。民主制度独特的核心任务就是限制权力(Przeworski1995)。至于政府机构,我们将在下文中讨论。在这里先说明一点,即政府机构的主要目的就是赋予政府以权威,并因此而使政府能够进行统治。在文学作品中,民主化往往被描述为政治体制演化的过程,主要谈论的是制度化竞争的产生,以及如何将竞争的参与范围扩大到曾经被排挤在政治生活之外的群体。将民主同时概念化为一种政治体制和一种管理形式更加清楚地凸显出所谓民主化的真正含义。从这个角度来讲,民主化包含了两个独立的过程从一个非民主的政治体制向相对民主的政治体制的过渡过程和政府建设或重建的过程(Rose,333)。同样地,民主强化的概念也需要重新予以考虑。除了常规性的民主做法和内在化的民主价值LinzStepan19965之外,一种强化的民主制度还必须能够有效地统治自身要求拥有主权的全部领土。因此,政府建设(重建)应该是整个民主化和民主强化过程中的一项必不可少的任务。对于第三次浪潮波及的国家而言,在过渡期间破坏或削弱基本的政府权力决非明智之举。无论何时何地,一旦政府的效力受到怀疑,一场管理危机便在所难免而如果不能得到及时解决,这种管理危机可能最终演变为民主危机。二.政府的有效性由于政府的有效性对民主的过渡与强化至关重要,所以我们专门在这一部分中详细讨论这一问题。何谓政府按照Weber的理论,政府可以定义为对力量的合法使用实施垄断并在一定的领土内制定规则的一套机构。对物质力量的垄断无疑是政府赖以存在的真正基础,从而赋予政府作出权威的约束性规定以及履行其他职能的权力。5如果没有权力,任何政府都不可能是有效的。当然,权力具有许多表现形式。如果追随Mann1993的观点,我们认为有必要区分两种类型的政府权力专制权力和基本权力。前者指的是政府精英无须同国民社会群体进行正常的协商(Mann199359)就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。这种权力非常宽泛,并且在非民主环境下有时难以节制,但是在民主制度下,它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面,基本权力则以其有效性来衡量。根据Mann的定义,基本权力指的是政府实际上能够深入于国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力(Mann1986114)。在今天西方的民主国家中,我们可以看到这种基本权力最为强大的政府,其深入日常生活的能力远远超过了历史上任何国家和当代第三世界国家的政府。其他时代和其他地区的政府相比之下或许更专制和无情一些,但它们也往往在深入人民的社会和经济生活方面遇到巨大的困难。不过,在西方民主国家中,政府的基本权力几乎无处不在,以至于那里的公民甚至难以找到一块现代政府的基本权力未曾触及的隐匿之地(Mann1986114)。就分析而言,专制权力与基本权力分属于两个独立的政府权力范畴。前者规定了政府的性质(政治体制),而后者则制约着政府的能力和有效性。根据定义,民主化势必削弱政府的专制权力,但在这个过程中,同时间接地破坏政府的基本权力却是不明智的。一个缺少强制的政府并不等于就是一个缺少效力的政府。甚至也可以这样来论证民主政府或许需要比其他政府形式更多的基本权力,以保证有效地、高能地和持续地发挥作用。凡基本权力明显缺乏的政府,必须着力于建设其基本政府机构并强化其运作能力。文学作品中谈到政府时,政府建设往往被模糊地描述为一个政府积累权力的过程。按照我们的理解,所谓政府建设,应该仅仅指的是积累基本权力,而不是专制权力。如上所述引出了本文的两个根本问题一个政府必须具有哪些特定的基本权力才是有效的为什么一个有效的政府是可持续民主的前提条件尽管越来越多的证据表明,政府的有效性是民主的基础,但就我们所知,这些问题并没有得
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