行政管理论文-对中国农村社会救助政策的框架性思考.doc

行政管理论文-对中国农村社会救助政策的框架性思考农村贫困救助问题的凸显，来自两方面原因：一是中国经济体制改革形成了趋于统一的国内大市场，在市场的作用下，城乡之间、农村内部的贫富差距都越拉越大，农村社会的贫困问题也越来越突出，陷于绝对贫困的人口群体在扩大。当前，我国农村社会的贫困不仅表现在绝对贫困人口的生活状况难以有效改善，还表现在略高于绝对贫困人口的低收入人口生活状况的不稳定。根据2002年农村居民生活消费价格指数，农村绝对贫困标准为年收入627元，低收入人口标准年收入869元，该年底全国农村绝对贫困人口为2820万，贫困发生率为3%.初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万，低收入人口占农村人口的比重为6.2%1.2003年，我国未解决温饱的贫困人口不仅没有减少，反而增加了80万人，贫困人口自实施八七扶贫攻坚计划以来首次出现反弹2.二是农村社会的贫困救助资源一贯来自集体经济，例如始于20世纪50年代即农业合作化时期建立的农村五保供养制度，一直是政府规定政策，乡村集体供给，属村社集体保障制度。农村实行分田到户的生产责任制以来，集体经济瓦解了，主要依靠农村自身产出和提供救助资源的途径行不通了。研究农村社会救助政策，其意义不仅在于解决农村贫困救济问题，更深远的意义是冲击城乡二元结构的基本制度矛盾，推动中国社会走向以公平求发展的可持续道路。本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。一、中国农村社会救助领域中的主要措施在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。1、五保供养制度对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。1953年，中央人民政府内务部制定了农村灾荒救济粮款发放使用办法，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的高级农业生产合作社示范章程规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院发布农村五保供养工作条例，民政部发布了敬老院管理暂行办法，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费3.2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。2、特困户定期定量救济政策如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究4，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。3、临时救济措施临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。4、灾害救助制度灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到人民公社时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台国家自然灾害救助应急预案，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。5、最低生活保障制度1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。6、扶贫政策我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。7、其他救助性政策首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。二、现行农村社会救助领域的主要问题1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几5.三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养据江西调查6，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可