超越“精英主义”范式和“政府本位”理念 .doc

超越“精英主义”范式和“政府本位”理念摘要：走出“黄宗羲定律”的怪圈是社会各界关注较多的一个“热点”话题。而现时的诸种求解方案，在很大程度上是一种“精英主义”思维范式，即视政府及代理人为扭转农民负担过重的原动力，由此使问题的解决陷入到“政府本位”的困境当中，从而无法谋求根本性的解决。因此，走出困境的思路在于政府与农民社会关系机制的重构，确立农民的主体性地位，组建基层乡民社会的“中间组织”，使之成为凝聚与表达农民自己利益的实体资源，让其自己说话；同时也借此实现“以社会制约权力”，改变民众在于国家基层代理人博弈过程中的弱势地位，并对政府在经济活动中的“非规范性行为”进行抑制。关键词：黄宗羲定律精英主义政府本位观软政权化农民组织化“三农问题”和“黄宗羲定律”是当前学界、政府及社会人士关注较多的一个话语。所谓“黄宗羲定律”，是明末清初思想家黄宗羲对农村税赋系统研究后得出的结论：历史上每搞一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮，即农民负担在下降一段时间后涨到一个比改革前更高的水平。用现在的话说，就是改一次，负担就反弹一次、加重一次。事实也多是如此，“减负”年年讲，“负担”逐年增，已成为我国经济繁荣中抢眼的暗点之一。如2004年7月农业部出台的关于切实加强监督管理制止向农民乱收税费的紧急通知中就指出，一些地方出现在农村乱收税费、乱罚款和强行集资，挤占、挪用各种政策补贴款，特别是少数地方仍组织小分队强制向农民收缴税、费等现象，有的甚至造成了严重后果1。正因为此，为使治理的思路及政策由头痛医头、脚痛医脚的“治标”阶段而投向“治本”的高度，我们极有必要站在反思哲学的层面上对先前的求解理念从决策学或方法论上做出一定的检视。一、求解理念上的精英主义思维范式与“政府本位观”的困境无须置疑，“三农”问题和走出“黄宗羲定律”的怪圈，可以说是政府及学界目前关注较多的一个“热点”话题。而对于这一议题的求解，可谓是众说纷纭，莫衷一是。不同的论者会从不同的角度提出自己的求解方案。中央政府提出了城乡统筹、解决农民进城就业和五年内取消农业税的政策。学界就当前来看，总括起来有两种路径：一种强调“改革”，明确地把减轻农民负担作为基本出发点，农民负担在减轻的基础上，进行规范并保持长期稳定，以调动农民的生产积极性，进一步解放和发展农村生产力。另一种则从传统农业经济与现代工业经济的区别入手，提出要走出“黄宗羲定律”的怪圈，“最重要的是发展经济，实现经济的现代化，使每个人都能在经济增长的蛋糕中分得更大的一份”的结论。当然，与此相关的，还有论者不断呼吁进行户籍和土地制度改革，解放农民的身份；强调农村应当建立与完善农业税费制度以公平税赋，以及建立规范的公共财政体系，优化财税支持结构和提高政府财政效率等论旨。汇总上述的诸种方略和求解理念，若作仔细思考，实际上不难发现，其共通之心路都是一种精英主义的思维范式。直接地说，就是问题的解决最终是要依赖政府及其代理人来进行，强调它们是扭转农民负担过重的力源，而理应是初级行为主体基层社会的广大农民则无缘参与税费改革运动中，反而是居于被动、坐享其成的位置。这显然是一种官本位，或者说是国家本位的理念。由于体制与观念上的原因，中国人的习惯是任何地方一出问题，就寻求依赖政府来解决。农民问题也是如此，许多人一提到农民问题，就把希望寄托于政府的作用，寄托于政府的力量。这种思路，不仅是与现代化的精神相违背的，而且也是将税费改革成功与否之关键转化成为对政府及其对代理人的“违规行为”的抑制上来。这样，问题也就在于，政府的管制能力，究竟还有多大。客观言之，现在的各级政府，根本不可能保持上个世纪50年代的政纪政风，因为现时的向市场经济转型背景下政权机构，其扮演的角色已经不在是改革开放前的一个对国家意志的贯彻及对上级指令、政策的服从与执行的“代理型政权经营者”；而是一个已经转化成为既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者等多重角色于一身的“谋利型政权经营者”2。正如诺贝尔经济学奖获得者冈纳•；缪尔达尔在世界贫困的挑战一书中所说的，不发达国家的政府都存在着程度不等的“软政权化”，社会普遍缺乏对法规和政令的敬畏，各级政府机构人员往往根据自己的需要去随意释解政府颁布的法规与政令，“常利用各自掌握的资源，在违法和抵制法规的基础上，为一己私利进行交换”，同时也是依据自己的私利来决定政府法规和政令的执行与否3。转型时期的中国社会自然也不例外。而且，值得指出的是，税费改革所要革去的也正是这些政策执行者的既得利益。所以，在此约束和政府的“要求”之下，指望已经患上“寻租”饥渴症的“政策工具”来抑制税费的增加，减轻农民负担，不能说是与虎谋皮，至少也可以说是苍白无力！其结果，一方面是基层的乡镇政权在中央政策的驱迫下采取了“强有力措施”以制止农民负担反弹，另一方面又不断增加寻租机会。弄来弄去，最后的受害者，还是弱势集团农民和低收入阶层。这样的事例，可以说在中央政府的“强令”之下仍是屡见不鲜、俯拾皆是：如农村税费改革后，农业税及其附加的征取不易乱开口子，一些地方便在农民的“发展费用”上变换花样、“巧”做文章，在中小学乱收费便是如此，据粗略统计，2002年底至2004年2月底，安徽省价格举报中心接到投诉电话1355个，其中927个反映农村中小学收费混乱。收费名目繁杂，如补收杂费、搭伙费、班费、讲义费、考务费、桌椅费等，有的学校强迫学生缴纳保险费、以“给教师发钱”为名明目张胆地要钱。再如税费征取中的违规操作现象。有的地方把应当“缘事而设、协商收取”的收费项目固定化，且违规多收；有的地方乱立名目、新开口子、加重负担。安徽凤阳县一些乡镇在农民建房办证的5元“工本费”上叠套新费，强制性地累加到了数百元。有的地方仍在继续收取早被废征了屠宰税等税种。有的地方搞了一张看似中规中矩的“负担卡”遮人耳目，卡内卡外两本帐、两张脸。4凡此种种，都是以“多收的钱取之于农、用之于农”为由，替违规违法之举找借口、逃脱责任的变相增加农民负担的“寻租”行为。而且也说明了在向市场经济转轨过程中，随着乡镇政权经济实力的增长和主体意识的觉醒（与改革开放前比）,它是以更“积极的态度”来扩充自己的政策和制度空间，同时也以一种“实用主义”的态度来对待国家和上级政府的政令。这也就是国家凭借“政策工具”或者说是“制度规范”自上而下地要求将税费改革落到实处的困境之所在。经济学已经充分证明：经济制度和政治制度的变革，绝对不能没有经济利益主体的自主参加，并发挥作用。否则，制度变革的绩效会大打折扣5。也就是说，以“官本位”、“政府本位观”等理念为支撑的自上而下的精英式路径，是税费改革难以彻底走出“黄宗羲定律”怪圈的一个束缚。因此，要想解决“三农”问题，必须改变传统的依赖政府与依赖“干部”思路。也就是说，谁也当不了农民的救星，只有农民放在制度交易的公平地位上才能使其自主地去解放、拯救自己。“救星”、“父母官”的思路是精英主义的，其只在特定的历史阶段起着某些作用。而且现代化的实质是个人的自主与自由的发展5，所以，要从农民个人、从社会的角度出发，寻找解决问题的钥匙。二、彻底走出“黄宗羲定律”的关键所在政府与农民社会关系机制的重构如前所言，“黄宗羲定律”的核心是每次税费改革后，农民负担在经历一段时日下降后的“反弹”，即涨到一个比改革前更高的水平，终而走向改革目的之反面。从这一点来上看，要使税费改革走出“黄宗羲定律”的怪圈，避免所谓的“积累莫返之害”，其关键应是找出税费改革后农民负担再次“反弹”的根源所在。只有这样，才有可能从根本上避免重蹈历史上之覆辙。众所周知，在传统小农经济时代，拘囿于生产力之水平和有限的土地资源，尽管说经济收益基本上是固定的，但农业和土地仍是历朝统治者最主要的收入来源，因而，统治者的唯一选择就是“以农养政”，由此围绕着税收问题，统治者与农民之间在一定程度上形成了一种博弈关系，即所谓的“零和博弈”，统治者之所得即为农民之所失，统治者得到的越多，农民就失去的越多。然而造成此种格局的根源，简单地说，笔者认为就在于博弈双方处在权力绝对“非对等”的位置上。统治者特别基层的统治者作为国家政权的“代理人”，手中握着权力，处于“强势地位”，形成了“强势阶层”而且往往也是吃税费的既得利益者；而广大农民则如一盘散沙，居于“弱势地位”和被动状态，没有凝聚和表达自己利益的媒介来与统治者打交道，因而无缘、也不可能参与到改革当中去，只好是任其宰割，或是乞求于能体察民情的“清官”来为他们做主。通常在负担可以忍受的时候，他们往往是“忍”了，但一旦达到忍无可忍的程度，其反抗便会以“极端的方式”突发出来。由此看来，“黄宗羲定律”能够长期生效的主因：一方面是统治者与民众之间缺少一种权势均衡以对基层统治者的“问题行为”加以有效制约所致；另一方面也是改革造成的“困境”所致，因为变革的推动者、执行者往往也是“吃税费”的既得利益者，变革等于是自己“革”自己的“命”。从这一点上来看，单纯地强调改革、发展经济和实现经济的现代化，就可以使“黄宗羲定律”失效，似乎有点将农民问题简单化了。这其中的道理很浅显，因为经济发展了，并不能从根本上保证“社会权利”相对贫困的农民的负担就可以减轻，更不能保证国家的基层代理人从民众身上所得就可以减少，两者之间没有一种内在必然的联系。应该说，改革开放以来，农民自一开始就是受益者。但是，随着土地联产承包制释放出来“能量”的殆尽和农民比较利益的不断下降，农民负担问题的严重性也就凸显出来。其中造成农民负担奇重的一个重要原因，就是县、乡基层政府机构和行政人员普遍过于庞大，形成农村管理体制的高成本运行，故为解决地方财政困难，县乡政府自然将财政支出的缺口转嫁到农民身上。虽然中央制定了有关政策和规定行政事业性收费标准，三令五申地限制地方和基层政府的“乱收费”、“乱摊派”与“乱集资”等“非规范性行为”，但在实际运作中，各级政府为了自身需要，往往还是通过“搭便车”的方式来增加农民应缴的税额和增加收费项目。结果中央的有关农业税负政策并未改变，而农民的负担不但未减，反而逐年增加。农民也只好在“中央政策很好，基层政策好狠”的哀怨中去继续重复昨天的“故事”。可见，造成当今造成农民负担过重的起因已多少有别历史，但究其实质至少有一点是类似的，就是农民依然是一个“弱势群体”。处于“弱势地位”而又原子化的个体农民（无组织的多数），是一个社会权利相对贫困（包括与社会权利相关的政治权利、文化权利和经济权利的贫困等原因所造成的）的阶层，故无力与控制着话语权的乡镇政府或更上级的政府权力抗衡，更无法与基层国家代理人进行有效的利益博弈，因而也就不可能对被基层国家代理人视为“国家行为”的谋利行为及其它不合法行为进行有效监督，终使他们可以比较便利地逃脱国家的监控而恣意胡为，而农民不能合法有效地维护自身的利益。因此，现行的税费改革要想走出“黄宗羲定律”的怪圈，当务之急就是要由目前的中央制定政策、依靠干部、通过行政权力完成减负的“精英主义”思维范式（领导习惯讲的一句话：“我来解决问题就行了”，及政府无所不在、无所不包的“全能主义”），向政府供给制度、面向民众、依靠社会力量使“农民自己保护自己、自己发展自己”的施政理念过渡，改善政府与公民社会力量的不对称状态（有组织的少数与无组织的多数），克服基层的“软政权化”现象。具体地说，就是要确立乃至于发挥农民的主体性，允许和帮助农民组建自己的“中间组织”（如农会、社区性组织等），使之成为凝聚与表达自己利益的媒介，让农民自己能够直接发出与他们人口比例相称的声音；同时也可借这些组织“以社会制约权力”的方式，改变农民的“弱势地位”，扭转他们在变革中的被动、“坐享其成”的状态，实现对基层政权的充分监督与制约，让其在制度允许的范围中活动，避免部分权力在追求租金最大化的动机下被滥用。惟有这些既能实现农民经济行为的组织化，而且又具有合法性的“实体资源”的大量存在，方有可能使税费改革从其自身所造成的“悖论”（即：先前“吃费税”的既得利益者县乡干部，作为基层国家代理人，既是被“革”的对象，又是革自身“命”的变革制度的执行者、推动者）中走出7。就此而言，走出“黄宗羲定律”的怪圈，从本质上来说并不是一个孤立的经济问题，更不是一个单纯的机构裁并、规章制定的技术性操作问题，而是一个国家与社会关系机制的重构问题。因此，税费改革的前途在质上是依赖于这一机制的进展，在现行的“强政府弱社会”（也可称之为“大政府弱社会”）政治体制尚未有真正突破性的变革举措的情况下，税费改革要想彻底地走出“黄宗羲”定律的怪圈，至少可以说是距人们所希望的是比较远的。总之，“世界上从来就没有什么救世主”，农民的利益只有农民自己能代表，也只有农民自己才能实现，除此而外，谁也不能真正体现和代表农民的利益。因此，使“农民自己发展自己、自己保护自己”之意识应该成为中央制定各项农村政策、制度和施政路径的一个出发点、着眼点。只有上（中央及各级政权机构）下（基层农民组织、社会力量）协作、互动，才可能克服基层政权的“问题行为”，使国家权威及合法性及时有效地深入到乡村中去，并由此推动乡村社会的治理和经济的进化。为此，必须寻求一种“恰当制度”，以改变基层农民的社会权利的贫困，强化社会权利的平等和保障社会权利的公正，正如西方发展经济学家鲍威尔森所言：“在长期的经济发展和社会发展中，恰当制度的一个中心作用是在不同社会集团之间，如在贵族和农民之间，建立权势平衡，并确保下层次的集团拥