对食品卫生监管体制调整的思考.pdf

中国卫生事业管理2005年第1期(总第199期)对食品卫生监管体制调整的思考李建华(利川市卫生监督大队，湖北利川445400)中图分类号R155.5文献标识码A文章编号1004-4663(2005)01-0025-03进入21世纪以后，世界各国对食品安全的重视程度已达到了空前水平。我国政府亦不例外，多年来一直非常重视食品安全工作。尤其是今年的“阜阳奶粉事件”后，已经把这项工作摆上了非常重要的议事日程，国务院多次召开会议研究食品安全工作，并于9月初下发了关于进一步加强食品安全工作的决定(以下简称决定)，将对食品安全监管体制进行重大调整。食品安全监管体制的调整是一项极其复杂的系统工程，并非一墩而就，需要群策群智才能达到预期的目的。本文笔者结合多年从事食品卫生监督工作的体会就国务院对食品监管体制的调整谈几点思考意见，供参考。1从法律的角度看调整方案出台的程序有待商榷党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这一方略要求我们的一切行政行为都必须在法律的框架内行事，食品的安全监管已制订了食品卫生法等法律法规，那么再制订一系列食品监管的具体操作措施应在食品卫生法等法律法规的规定范围内进行，法律中没有规定的也必须按照立法法的有关规定按程度进行。食品卫生法已对食品卫生的监管部门作出明确的规定，那就是国务院卫生行政主管部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，国务院最近作出由质监、工商、卫生等部门对食品安全进行分段管理的决定已经改变了食品卫生法的规定，超出了在法律规定的授权范畴，有悖于立法法和行政许可法的有关规定。当然国务院认为原监督管理模式已不适合与时俱进的要求，需要对法律进行修改，也只能按程序向全国人大报告工作提出修改建议，这是一种上行文，或者向法制办等部门提出做好修订的前期工作，将成熟的意见提交人大讨论通过后由国家主席签署命令公布实施，直接下发了具有普遍约束力的规范性文件，改变了原法律有关条文的立法本意，并要求有关部门作好法律的修订工作，这样我们就可以理解为，作先出了怎么办的决定再由有关部门按照其要求作出法律的修订，然后再送人大通过。那么人大的通过也只是一种形式了。假若说人大在对修订意见进行审查时认为没有必要进行调整通不过又怎么办?显然在程序上是不太恰当的，按法律的层级原则，下位法必须服从上位法，那么这个决定的法律效力就值得商榷了，这样就会带来很多麻烦，必将会导致乱作为和不作为的现象发生，因为在现阶段我们的法律教育还存在一定的差距，有相当一部分官员们法律意识和法制观念都还不是很强，只认红头文件不认法律规定的现象时有发生。如我们在一个乡镇进行职业病防治法执法时，向一位乡领导宣传了职业病防治法，要求配合执行，这位乡领导说:“中国的法律有100多个，我不知道执行哪个，你把市政府的文件拿来了我就执行”。又如前不久楚天都市报刊载的一篇文章介绍，某省在安排今年中秋和国庆两个节食品安全监督检查时，一位食品药品监督局负责人说:国务院已经作出了由质监部门负责食品生产企业的监管，工商部门负责流通领域的监管，卫生部门负责餐饮和学校食堂的监管，如果消费者发现生产企业食品质量问题直接向质监局投诉，由质监局负责查处，发现流通领域的质量问题由工商部门查处，消费环节由卫生部门查处。这就充分说明这位负责人缺乏一些基本法律常识，决定的效力姑且不谈，就是从时效上看也是不符合，决定也只是提出力争在年底完成有关法律法规的修订，确保20)5年1月1日实施，试想真有投诉食品生产企业的，质监部门是按食品卫生法进行查处还是按产品质量法进行查处，若查处了，生产企业起诉质监部门乱作为，法庭又将如何判决，同时卫生部门放弃了对食品生产企业的监督权，发生了食品安全事故，又将如何追究责任。笔者认为，在没有进行相关法律法规修订之前下发了具有普遍约束力的规范性文件显得随便，不严谨，从法律的角度看，程序上不恰当，缺乏效力，时效性模糊，不能真正体现依法行政。2从现行食品监管体制的运作看调整不具有必要性食品卫生法是我国法律体系中的一部经过实践检证的符合我国实际情况的一部重要的法律，我国早在1982年就已制订了这部法律，经过12年的试行后，又于1995年进行了修订。食品卫生法的制订，修改始终遵循保障人民身体健康，增强人民体质的立法宗旨，紧紧围绕让人民吃上放心食品这一目的。食品卫生法确立了食品卫生的监管体制，食品卫生监管体制是国家对食品卫生实施监督管理采取的组织形式和基本制度，它是国家有关食品卫生的法律、法规和方针，政策得以贯彻落实的组织保障和制度保障，食品卫生法规定:“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生的管理工作”，其目的在于明确我国的食品卫生监管体制，分清了国务院卫生行政部门与国务院其他有关部门的职责，卫生部作为国务院综合管理全国卫生工作的职能部门，依法对全国的食品卫生实施国家卫生监督，除法律授权铁路、交通和军队行政的职责外，卫生部单独或领导各级卫生行政部门统一进行。多年来，各级政府，各级卫生行政部门认真贯彻这部法律，为确保食品安全，促进广大人民群众身体健康，保护人民生命安全发挥了巨大的作用，法律的各项规定总的来讲都是非常科学的，也是便于操作的，食品卫生法涵盖了食品除种养殖业以外生产、加工、流通、消费等环节，也涵盖了食品的质量监管。在实际操作中为什么出现了多头执法，交叉重叠执法这一说呢?原因不在法律的规定，完全是人为造成的，在产品质量法颁布后，少数领导不认真研究法律的内在关系，认为只要是产品都由质量技术监管部门负责监管，一但发生食品安全事故后乱点鸳鸯谱，导致多个部门都去插一杆子。本应由卫生行政部门查处的案件，卫生行政部门反倒无所适从，另外就是目前我国的财政体制尚未完全建立，许多地方执法部门还是靠执法收人来养活职工和开展工作，这样就难免出现利益驱动的问题。一些执法部门看到有利可图25万方数据的地方就违法越位乱作为，有些无利可图的地方可能都不去作为。久而久之好象质监、工商对食品质量的监管就明正言顺了，以致于现在还要将其合法化。再加之对执法越位错位的问题追究不严，多年来就形成了这种怪现象。阜阳的奶粉事件就充分暴露了这些问题，为了一些部门利益多个部门去监管了，但谁都没负到责，当然从失职这个角度笔者认为依法应该是卫生部门负完全责任，其他部门只应该追究其他违法责任。我国的立法法明确规定了法律适用的一些规则，在适用规则上立法法首先明确了法律、行政法规地方法规和规章的效力等级，明确规定了一切法律法规不得同宪法相抵触，法律的效力高于行政法规，同一机关制订的法律、法规特别规定与一般规定不一致的适用特别规定，也就是特别法优于一般法。我国的产品质量法是调整产品质量的一般法律，产品质量法中产品是指经过加工制作，用于销售的产品，那么产品质量法在调整产品质量方面就是具有一般意义的一般法律规定，而食品卫生法规定，一切从事食品生产经营的都适用本法，食品也是一种产品，只是一种更为具体的特定的产品，相对于产品质量法的一般规定而言，食品卫生法是对食品这种产品的特殊规定，依照立法法确定的原则，在食品卫生管理方面的管理中应当适用食品卫生法，产品质量法在立法时也作出了明确的规定，“对产品质量的监督部门另有规定，依照有关法律规定执行”。食品卫生法对食品这一概念也作出了规定，即各种供人食用或饮用的成品和原料，及按照传统既是食品又是药品的物品，食品卫生法不论是在监管过程或是监管结果上的规定已经完全涵盖了质量监管的内容，比如食品应当无毒无害，符合应有的营养标准等等，明确了卫生部门负责对食品生产、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等环节的监管，权利和责任都是非常明确的，怎么监管，管些什么已经规定得非常清楚，是不存在交叉和重叠的。质监工商部门对食品质量进行监管缺乏法律依据，超越了职权，是一种越位和错位行为。同时，食品卫生法也已贯彻实施20多年，卫生部门也积累了很多的经验，壮大了一支卫生监督队伍，培养了一大批专业技术人才，建立了一个初具规模的技术支撑体系，也构筑了一套较为完善的法律体系，通过克服当前存在的一些突出问题，再加之政府和各界的高度重视是完全能够胜任除种养殖业以外食品安全监管工作的。3从调整的内容上看调整不具有可操作性将食品的监管分为种养殖、生产、流通、消费四个环节存在很多弊端，不便于实施。第一，在整个食品的生产流通、消费环节是相互交织互相渗透的，难以将其分开，食品卫生法调整的是食品生产经营活动，食品生产经营活动是指一切从事食品的生产(不包括种植养殖业)、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动，人为的将其分为三个孤立的阶段，有闭门造车、脱离实际之嫌。好象从理论上看是各负其职，增强了责任感，实际操作起来将有扯不尽的皮，将会出现种种新的交叉重叠和监管真空。在目前这种财政体制下，甚至可能出现有利可图的地方交叉重叠多家争着干，对无利可图的交叉地方将会成为“金三角”谁也不去管，出了问题谁的责任也不好追究，完全可能出现职责不清。因为既使将食品卫生法进行修订，同时还制订若干个配套法规也难以穷尽一些复杂的监管问题。女汀学校食堂加工蛋糕供应给学生，是按生产环节进行监督还是流通环节或是消费环节进行监管，又如前不久楚天都市报的一篇文章中，某省技术监督局答一位消费者提问:“如在超市购买一包副食，回去后发现其中有老鼠屎，应找哪个部门?”答:“应该找当地技术监督部门。”试想，如果说这个消费者问工商部门的发言人，可能回答的是找卫生监督部门。那么这个问题究竟归谁管，在我看来是都可以管，谁都可以不管。又如一家大型超市既有从外购进的食品、副食品销售，又有熟肉制品加工，同时还加工蛋糕和配制冷饮供顾客饮用，那么对这家超市质监、工商、卫生三个部门都必须要去进行监管，甚至在一天之内都去了，有的东西可能都会去抽样检测，这个超市将会花很多的精力来应付。一旦发生了食物中毒事故也是一个很难处理的事，比如一家酒店在这家超市购进了一批无定型包装的食品顾客食用后发生了食物中毒，在调查原因时就很难办了，这种食品可能是在酒店污染的，也可能是在超市污染的，也可能是产品在生产时本身质量有问题，卫生部门要对流通环节和生产企业进行调查就很难了，没有监督检查权限，这样又得麻烦质监、工商部门帮忙共同进行调查，有时可能是一果多因，责任由谁承担也很难划分。第二，实行分段的多部门监管不利于各项卫生监督和管理资源的整合。食品卫生安全监管工作是一项专业性非常强的工作，不同于一般意义的产品监管，对食品污染和中毒事故的调查处理需要有流行病学和临床医学专业人员来进行，多部门监管多个部门都得配备相应的专业人才，卫生专业人才的管理又归行政部门，会带来很多新的麻烦，同时各单位还得配备食品的检测检验设备和人员，尤其工商部门还要重新建立实验室。检验资源共享的问题很难落到实处。这样必然导致人才物的浪费，卫生部门将会有很多的人才闲置，其他部门又奇缺。卫生部门的专业人员是走了又不行，不走又事情不多，不能充分发挥其作用。多部门的分段监管还会增加政府的管理难度，多个部门监管一个方面的事需要政府协调，这样又提高了政府的管理成本，降低了管理效率，食品药品监管部门作为一个部门来协调多个平级部门缺乏权威性，在精简机构的同时又还需要政府增加一个管理机构。4从目前食品卫生监管工作上看也确实存在很多的问题需要解决应当承认当前的食品卫生监管还存在不少的问题，需要改进和加强，也正是因为不少的问题导致食品污染和食品中毒事件的时有发生，主要有以下几个方面。4.1卫生执法监督机构还不是很健全和完善。过去食品卫生监督执法工作一直是委托卫生防疫站负责，不是一个专门的执法机构，虽然卫生部已作出决定，建立独立的卫生监督体系，但各级卫生行政部门对这个问题的认识还有相当的差距，卫生部要求在2001年底前各县(市)必须设立独立的卫生监督执法机构，直到现在还有不少的地(市)一级都还未从卫生防疫机构中独立出来，没有独立的机构工作上必然受到极大的影响。4.2财政体制不健全，对卫生监督方面投入有限，制约了卫生监督工作的开展。目前很多地方卫生监督工作还是靠执法收人来养活执法人员，利益驱动的问题非常突出，很难保证公正执法、严格执法。投人的不足使监督机构办案设备，交流工具，严重缺乏，许多的卫生监督执法工作难以开展，样品的检验靠收费来维持，收不到费就无法进行检验。4.3经济不发达，地方保护主义依然存在。我们整个国家还处在社会主义初级阶段，经济还不发达，尤其是一些贫困地区，没有什么经济来源，仅有的几家食品26万方数据关于基层卫生监督工作管理机制探讨与研究韩力，张东发(天津市东丽区卫生防病站，天津300300)【中图分类号R194文献标识码A文章编号1004-4663(2005)01-0027-03从上世纪八十年代起，卫生防病机构肩负起卫生监督工作，经过近二十年的工作实践，摸索出丰富的经验，培养出许多爱岗敬业、专业精通的卫生监督员，使卫生监督工作取得了显著成效。随着我国的经济体制改革和市场经济体制的成立，我国的经济建设飞速发展，以及我国在加人WTO后，卫生监督工作出现了许多新情况与新问题，这些新的困难的出现，充分说明了以往卫生监督工作管理模式已经滞后于经济的发展和时代的需求。1目前卫生监督工作存在问题1.1卫生监督工作发展不平衡，监管水平不一由于我国疆土范围广大，各地区经济发展水平差异较大，卫生监督工作中受当地经济水平的制约较大，对于卫生法律法规的理解和执行程度存在差异，特别是经济不发达的地区，为了迅速脱贫而重引资、轻监管，在许多食品厂、工厂企业、集贸市场等建成运行后，没有进行相应的监督管理，部分执法工作尚处于空白状态。1.2卫生法律、法规存在缺陷，修订不及时部分现行卫生法律、法规为多年前制定，而且修订的周期过长，有部分条款已经滞后于社会经济与文化的发展速度，有的处罚条款自由裁量权过大，处罚尺度不容易掌握，如食品卫生法中对无证经营的处罚为500至30000元；有的条款制定过于简略，如公共场所管理条例及相应细则中未提及对查封无证经营户的条款，对于一些新兴行业(网吧、足浴)的管理也没有明文规定，又如食品卫生法中对于拒绝监测的单位处罚也未有明确规定。由于相应的法律、法规得不到及时修订，也使卫生执法者缺乏有力的法律依据，甚至一些实际中正在执行的监督工作内容，不在法律规定范围内。对于一些经营者的明显违法行为，由于得不到法律法规的明确支持，只能束手无策。1.3监督执法与有偿服务并存，影响执法公正在实际工作中，基层单位的卫生监督经费绝大部分是通过有偿服务收费获得的，而有偿服务的对象几乎全部为管理相对人，监督人员一边执法、一边收费，很难体现法律公正性、公平性和“执法必严、违法必究”的原则，使卫生监督机构的权威性、执法力度都受到了严重影响。由于对基层卫生监督部门的资金投人很有限，为了维持卫生监督与防病工作的运转，为保证自身的生存和发展，绝大多数的基层卫生监督部门都将收费做为首要任务，所以一线的监督人员对于管理相对人的执法内容主要是与收费有关的体检、办证，监生产企业和食品经营企业便成了当地政府的支柱产业，成了主要的税收来源，而当地的老百姓的购买力也很有限，只能购买一些廉价的劣质食品，要对这些企业按照食品卫生法的规定去查处，势必会导致这些企业破产，当地政府就会出面干涉，监督的措施很难进行到位。4.4责任追究不力，失职现象突出。目前还尚无一套完整的食品安全监管责任追究制度，缺乏一些可操作性的东西，即使出现了食品安全事故，对监管部门的追究也是很不力的，尤其是在“非典”以前更为突出，这样就导致了部分监督人员，没有责任感和紧迫感，思想上没有压力，不作为的现象表现得非常突出，使食品监管出现了不少的盲点、盲区。再加之对一些违法现象打击不力，使少数制假售劣的不法分子有了立足之地，胆大妄为。4.5对食品卫生法等法律法规的宣传教育不力，执法氛围有待加强。在整个食品卫生法的宣传教育中只注重了对从业单位和从业人员的宣传，对领导和普通老百姓的宣传教育还存在很大的差距，有不少的领导对食品卫生法知之甚少，重视不够。个别领导老是说外行话，瞎指挥。普通老百姓对食品卫生法的了解就更少了，缺乏自我保护意识。5几点建议第一，维持食品卫生监管现状，按照食品卫生法的规定继续由卫生行政主管部门对食品的