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分类号密级UDC编号河北工业大学工商管理硕士（MBA）学位论文TS世园会项目财政可承受能力评估研究论文作者李苗苗学生类别全日制专业学位类别工商管理硕士领域名称MBA指导教师吴晓丹职称教授DISSERTATIONSUBMITTEDTOHEBEIUNIVERSITYOFTECHNOLOGYFORTHEMASTERDEGREEOFBUSINESSADMINISTRATIONSTUDYONBEARINGCAPACITYEVALUATIONOFFINANCIALTSPRLJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONBYLIMIAOMIAOSUPERVISORPROFWUXIAODANJUNE2017原创性声明本人郑重声明所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文不包含任何他人或集体已经发表的作品内容，也不包含本人为获得其他学位而使用过的材料。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。学位论文作者签名日期关于学位论文版权使用授权的说明本人完全了解河北工业大学关于收集、保存、使用学位论文的以下规定学校有权采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供本学位论文全文或者部分内容的阅览服务；学校有权将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流；学校有权向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版。（保密的学位论文在解密后适用本授权说明）学位论文作者签名日期导师签名日期摘要目前，在中国经济新常态下，政府希望通过PPP模式解决经济运行中出现的各类现实问题。但并非所有社会投资都能够采取公私合作方式，要先经过财政承受能力论证完成筛选。财政部在2015年发布的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引明确提出，对部分政府付费或政府补贴的项目，只有通过了责任识别、支出预期、能力评估等环节的财政承受能力论证，才能采用PPP模式实施，没有通过论证的，不宜采用PPP模式实施。我国对财政可承受力论证研究刚刚起步，没有形成一套完备实用的理论体系。TS世园会是国内采用政府和社会资本合作模式建设和举办的最高级别的专业性国际博览会。同时，作为国内第一批按PPP标准模式建设和运营的项目之一，项目前期财政可承受力论证是按照国家最新政策要求操作，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等在内的PPP项目全生命周期过程的财政支出责任识别，并进行定性和定量测算，科学评估该项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。通过对TS世园会项目的具体分析，明确了财政承受力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，为今后PPP项目前期评估工作提供参考。本文首先简要介绍PPP模式财政可承受力论证研究背景及理论基础；其次对财政承受力定义及内容进行详细论述；再次重点结合TS世园会项目，主要通过基础评估和项目评估两方面内容及定量分析与定性分析相结合的方法，来考量项目是否通过财政承受力评估。最后总结了TS世园会项目财政可承受力论证的借鉴意义。关键词PPP，财政可承受力，论证评估ABSTRACTATPRESENT,THECHINESEECONOMYINTHENEWNORMAL,THEGOVERNMENTHOPESTOSOLVETHEVARIOUSPROBLEMSENCOUNTEREDINTHEECONOMICOPERATIONOFTHEPPPMODELBUTNOTALLSOCIALINVESTMENTCANTAKEPUBLICANDPRIVATECOOPERATION,TOBECOMPLETEDBYTHEFINANCIALVIABILITYOFTHEARGUMENTSCREENINGTHEMINISTRYOFFINANCERELEASEDIN2015,“THEGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALCOOPERATIONPROJECTFINANCIALCAPACITYPROOFGUIDELINES“CLEARLYPUTFORWARD,ONTHEPARTOFGOVERNMENTPAYORGOVERNMENTSUBSIDIES,ONLYTHROUGHTHEFINANCIALCAPACITYOFRESPONSIBILITYIDENTIFICATION,EXPECTEDEXPENDITURE,ABILITYASSESSMENTANDOTHERASPECTSOFARGUMENTATION,TOADOPTPPPMODEOFIMPLEMENTATION,NOTBYARGUMENT,NOTBYTHEIMPLEMENTATIONOFPPPMODELTHERESEARCHONTHEFINANCIALAFFORDABILITYOFOURCOUNTRYHASJUSTSTARTED,ANDHASNOTFORMEDACOMPLETEANDPRACTICALTHEORETICALSYSTEMTSWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONISTHEHIGHESTLEVELOFDOMESTICCONSTRUCTIONCOOPERATIONMODEOFGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALANDHELDTHEPROFESSIONALINTERNATIONALEXPOATTHESAMETIME,ASONEOFTHEFIRSTBATCHOFCONSTRUCTIONACCORDINGTOPPPSTANDARDMODELANDDOMESTICPROJECTOPERATIONS,FINANCIALPROJECTAFFORDABILITYISOPERATINGINACCORDANCEWITHNATIONALREQUIREMENTSTHATTHENEWPOLICY,IDENTIFICATIONOFFISCALEXPENDITURERESPONSIBILITYOFTHEWHOLELIFECYCLEPROCESSINCLUDESEQUITYINVESTMENT,OPERATINGSUBSIDIES,RISKTAKING,MATCHINGINVESTMENT,PPPPROJECT,ANDQUALITATIVEQUANTITATIVECALCULATION,SCIENTIFICASSESSMENTOFTHEIMPLEMENTATIONOFTHEPROJECTFORTHECURRENTANDFUTUREFISCALEXPENDITUREEFFECTTHROUGHTHESPECIFICANALYSISOFTHETSPROJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITION,THEFINANCIALAFFORDABILITYARGUMENTISCONDUCIVETOSTANDARDIZINGTHEPPPPROJECTEXPENDITUREMANAGEMENT,EFFECTIVEPREVENTIONANDCONTROLOFFINANCIALRISKS,ANDPROVIDEAREFERENCEFORFUTUREPPPPROJECTEVALUATIONWORKTHISPAPERBRIEFLYINTRODUCESTHEMODELOFPPPCANWITHSTANDFINANCIALBACKGROUNDANDTHEORETICALBASISOFFORCEDEMONSTRATIONSECONDLYTHEDEFINITIONANDCONTENTOFFINANCIALCAPACITYINDETAILONCEAGAINFOCUSONTHECOMBINATIONOFTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECT,TWOEVALUATIONMETHODSOFANALYSISANDQUANTITATIVEANALYSISANDQUALITATIVEANALYSISMAINLYTHROUGHBASICEVALUATIONANDPROJECT,TOCONSIDERWHETHERTHEPROJECTTHROUGHFINANCEBEARCAPACITYEVALUATIONFINALLYSUMMEDUPTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECTFINANCIALAFFORDABILITYDEMONSTRATIONSIGNIFICANCEKEYWORDSPPP,FINANCIALAFFORDABILITY,DEMONSTRATIONEVALUATION目录第一章绪论111研究背景及意义112研究方法及技术路线1121研究方法1122技术路线213理论概述3第二章财政可承受力评估基本框架521财政可承受力概念及流程5211财政可承受力概念5212财政可承受力认证流程522财政可承受力重点内容8221项目评估8222基础评估923PPP项目风险10231项目风险定义10232项目风险特点10233项目风险分类1124地方政府财政可承受能力影响因素14241国内外经济金融环境14242财政内部因素14第三章世园会项目财政可承受力论证评估研究1631世园会项目简要介绍16311项目选址16312项目建设规模17313项目投资规模17314项目还款计划1732项目支出识别18321股权投资支出识别18322运营补贴支出识别18323风险承担支出识别19324配套投入支出1933项目支出测算20331股权投资支出测算20332运营补贴支出测算21333风险承担支出测算26334配套投入支出测算2834基本评估29341TS市财政支出概况29342TS市本级公共财政收支状况30343地方政府财力评估30344项目支出承载力3235世园会PPP项目财政可承受力评估35351正常运营情况下财政可承受力测算35352非正常运营情况下财政可承受力测算3536行业和领域均衡性评估3737评估结论38第四章PPP项目财政可承受力评估建议4041提前做好财政可承受力评估前期工作4042财政可承受力评估增加项目融资前分析4043保证定性分析与定量分析的均衡化4044组建专业PPP管理机构4145财政可承受力天花板不可逾越4146健全信息公开制度41参考文献42致谢44第一章绪论11研究背景及意义TS世界园艺博览会主题为“都市与自然凤凰涅槃”，参展国家和地区达到数十个，参观观众达到500万人次。展览会结束后，各类展馆、公园设施会成为每年接待游客的旅游区、展示中心和会议中心，世园会不仅会带来即期的经济效益，而且还会产生深远的社会影响。TS世界园艺博览会基础设施及配套项目建设是一项投资巨大、运行复杂的系统工程，对专业技术、资金保障等方面要求很高。引入有实力的社会力量负责项目的融资、设计、建设和运营管理，让“专业的人做专业的事”，是解决政府资金短缺和专业技术力量不足问题的关键1。目前，在中国经济新常态下，各级政府希望通过PPP模式解决经济运行中出现的各类现实问题。但并非所有社会投资都能够采取公私合作方式，要先经过财政承受能力论证完成筛选2。财政部在2015年发布的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引明确提出，对部分政府付费或政府补贴的项目，只有通过了责任识别、支出预期、能力评估等环节的财政承受能力论证，才能采用PPP模式实施，没有通过论证的，不宜采用PPP模式实施。TS世园会是国内采用政府和社会资本合作模式建设和举办的最高级别的专业性国际博览会。同时，作为国内第一批按PPP标准模式建设和运营的项目之一，项目前期财政可承受力论证是按照国家最新政策要求操作，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等在内的PPP项目全生命周期过程的财政支出责任识别，并进行定性和定量测算，科学评估该项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。我国对财政可承受力评估研究刚刚起步，没有形成一套完备实用的理论体系3。本文通过对TS世园会项目财政可承受力评估具体内容的详细分析，明确了财政承受力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，明确各参与的权利及义务，在同类PPP项目财政可承受力评估方面具有极大的示范作用，为今后PPP项目前期财政可承受力评估工作提供参考。12研究方法及技术路线121研究方法一是实地调查。确定调查对象为TS世园会项目前期评估决策情况，以实地调研、电话访谈及现场座谈的方式了解TS世园会项目基本情况、项目前期三种评估方式及各自主要内容及方法，重点了解有关财政承受能力评估的有关内容，点面结合。二是文献调研。从公共物品理论、成本交易理论及PPP模式相关知识等方面进行学习研究，通过理论学拓展思路。三是国家及地方性政策研究。通过对我国地方上出台的各种关于PPP前期评估决策方面的政策、文件进行学习研究，以掌握我国PPP项目前期评估决策体系的有关政策，运用到分析解决TS世园会项目前期评估决策有关难题。四是实证分析。本文在介绍物有所值理论、风险分配理论的基础上，对财政可承受能力理论进行了详细阐述，并选择TS世园会项目在财政可承受能力方面进行实证分析。通过理论与实际案例有机结合，进一步总结PPP项目前期评估决策体系需要研究的项目及内容。122技术路线实地调查文献调研政策研究掌握国内外PPP项目政策及经验TS世园会项目基本情况财政可承受力相关内容PPP项目风险理论分析TS世园会项目财政可承受力评估TS世园会基础评估TS世园会项目评估主要结论及建议13理论概述国内研究PPP模式起步较晚，我国早期大部分学者主要研究PPP定义、特点及融资模式。李秀辉（2002）认为，PPP是对融资模式的一种新的改进，其组织形式也较为复杂。王丽娅（2003）将PPP视为项目融资的全过程，并认为在这期间政府和私人部门要共同承担起责任和风险。财政承受力此概念在学术界未广泛研究使用，有关理论基础较少4。高建初、马巾英（1993）指出，财政承受力就是财政对经济和社会发展所提供的财力负担。这一概念延伸到PPP项目是指对PPP项目财政支出所需承担的支出情况。梁尚敏（1997）也认为量力而行是在考量财政的承受能力，使之未突破防线，任何财政支出都要把持财政承受力的计划和关口。宗禾（2015）解读称，财政承受能力评估是依据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施会对当前和今后各年度财政支出的影响。杨志勇（2015）指出，对财政承受力的论证相当于是为项目装上安全阀，是给民营资本吃了定心丸，而且有利于规范PPP项目财政支出管理。财政部在2015年发布了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引，这是对财政承受力论证最具权威性的解读。指引顺应现代财政制度要求，通过规范化、法制化的管理，建立契约化、风险分担的原则，从程序上、结果上规避财政风险，为PPP项目提供导向性指引5。此次发布的指引针对如何分析PPP项目风险提出了具体的措施，如可采取比例法、情景分析法及概率法，对可能出现的事件和变量进行假设和测算，从而提前揭示和管控风险。指引在支出测算环节，对股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入4大支出给出了各自的计算公式。杨志勇认为，这只是原则性的公式，具体衡量数值还需要根据项目自身情况，在实施环节由政府和出资方谈判决定。指引明确规定，通过认证项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。罗建钢表示，这项规定是PPP项目管理的核心，可以杜绝“体外循环”，确保财政资金全部纳入预算。此举也给PPP项目投资者吃了一颗“定心丸”。“之前会有投资者担心PPP项目的回款风险，现在就不需要担心了，还款直接由财政预算安排。将PPP项目支出纳入年度预算，还意味着其接受各级人大的监督，从而提升了PPP项目运营过程的透明度。”6指引要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例。杨志勇认为，此举是指引中最大的亮点之一。有了额度限制，将有效防止PPP项目投资过热，同时可以倒逼地方政府有效利用财政资金，让地方政府淘汰一些低效项目，优先发展较为紧迫、质量较高的项目，减少业界一直担心的无效投资，防范可能出现的财政风险7。根据指引，财政承受能力论证一方面要评估财政支出能力如何，即根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；另一方面，要平衡不同行业和领域的PPP项目，防止过于集中于某一行业和领域。罗建钢则认为，此举还可以促使地方政府在投资时将眼光放得更长远，不能只考虑眼前需要，还要考虑未来负担，从而避免背上越来越沉重的包袱。同时，指引强调了区域内行业发展的均衡性问题，将防止因某一领域或行业投资过热而导致产能过剩8。综上所述，政府在确定PPP项目时需要考虑到每个项目会给政府带来财政支出责任，并按量入为出的标准，充分考虑到政府所能承受的最为合理的财政支出责任，为PPP项目设置天花板。财政承受能力的研究虽然仍处于概念界定阶段，但是有理由相信，政府所能承受的最为合理的财政支出责任这个天花板即为财政承受能力9。第二章财政可承受力评估基本框架21财政可承受力概念及流程211财政可承受力概念随着改革开放的不断深入和经济的快速发展，社会资金需求迅速增大，地方财政支出的矛盾日益凸现，财政作为综合经济的反映，直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展，关系到社会稳定。防范和化解地方财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，具有重要的现实意义。我国实施的PPP项目范围主要是基础设施和公用事业的所有行业，包括城市供水、生态造林、现代农业、水利工程、道路交通、社会事业等，但并非所有社会投资都可以进行公私合作，要经过财政可承受力论证筛选后才能实施。财政承受能力是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，为PPP项目财政预算管理提供依据10。212财政可承受力认证流程财政可承受力论证流程包括责任识别、支出测算、能力评估和信息披露四个方面11。责任识别是财政支出责任的四个方面，即股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。1、股权投资支出责任，指在政府与社会资本共同组织项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。2、运营补贴支出责任，指在项目运营期间，政府承担直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。对于可行性缺口补助类项目，政府应承担部分运营补贴支出责任。3、风险承担支出责任，指项目实施方案中，政府承担风险所带来的财政或有支出责任。一般由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府原因导致的项目合作终止等情况而产出的财政或有支出责任。4、配套投入支出责任，指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助和贷款贴息等。支出测算是项目评估的主要内容，包括股权支出测算、运营补贴支出测算、风险承担支出测算和配套支出测算四个方面。通过对项目的具体支出进行测算，并以该测算数据为基础，计算出财政可承受力的评估值。以此测评地方财政持续为项目动作提供资金支撑的能力。基础评估考核的是地方政府综合实力状况，包括环境因素指标、区域发展指标、区域财政指标和项目支出承载力指标等，在此基础上进行综合测评，得出地方财政状况的一般性结论。信息披露要求各级财政部门应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括PPP项目的财政支出责任数额及年度预算资金安排情况、财政承受力论证考虑的主要因素和指标等12。项目实施后，各级财政部门要跟踪了项目运营状况，包括项目成本费用、使用量和考核指标等，定期对外发布。表21PPP项目财政可承受能力流程图22财政可承受力重点内容PPP项目的财政承受能力是指在特定的预期目标下，财政能够持续提供资金支持，以确保项目达到预期目标的能力。目前，国内关于财政承受能力评价研究很少。本文对财政可承受力评估内容拟从两个层面进行一是PPP项目财政可承受能力评估（简称为项目评估），二是地方财政可承受能力基础评估（简称为基础评估）。221项目评估项目评估重点考核的是特定项目的股权支出、运营补贴支出、风险承担支出、配套支出等四个方面，通过对项目的具体支出进行测算，并以该测算数据为基础，计算出财政可承受能力的评估值13。以此测评地方财政持续地为项目运作提供资金支撑的能力。一是股权投资支出。应按照项目资本金要求及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中土地等实物投入或无形资金投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例二是运营补贴支出。应按照项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按不同付费模式分别测算。（1）对政府付费模式的项目在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润。计算公式（2）对可行性缺口补助模式的项目在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式三是风险承担支出，应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益者为政府，同风险承担支出应为扣除该风险赔款金额的净额。（1）比例法在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可按照项目全部建设成本和一定时期里的运营成本一定比例来确定风险承担支出。（2）情景分析法在各类风险支出数额可以进行测算，但出现概率难以确定的情况下，针对可影响风险的各类事件和变量进行“不利”、“最坏”等情景假设，测算各类风险发性带来的风险支出金额。计算公式（3）概率法在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，依据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。四是配套投入支出责任，应该综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或者无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式222基础评估基础评估考核的是地方财政的综合实力状况，该项评估虽然也部分地考虑进了项目的因素，但其侧重点在于地方财政的整体实力，分别从环境因素指标、区域发展指标、区域财政指标和项目支出承载力指标等四个方面进行测评，并在此基础上进行综合测评，得出地方财政状况的一般性结论14。财政承受能力基础评估指标体系包括地方政府财力评估和项目承载力评估。其中，地方政府财力评估包括三部分内容环境因素评估、区域发展评估，以及区域财政评估。表22地方财政承受能力基础评估指标体系一级指标B指标分类与说明二级指标U区域行政级别U1环境因素指标B1项目所处城市的环境因素区位U2区域经济总量区位U3目标层A财政承受区域发展指标B2区域经济发展状况区域经济增速U4区域人均GDPU5本级财政一般预算总收入U6本级财政可支配收入U7财政收入支出比U8公共财政预算收入/全部财政收入U9公共财政预算收入增长率U10专项转移收入比例U11建设性支出比例U12区域财政指标B3区域财政状况本级财政负债率U13股权投资支出U14运营补贴支出U15风险承担支出U16配套投入支出U17能力评估项目支出承载力指标B4政府对项目提供持续支持的状况政府重视程度U1823PPP项目风险231项目风险定义风险一般是指活动或事件消极的、人们不希望的后果发生的潜在可能性。它具有几个方面的含义风险是一种不确定性；风险是损失或损害；风险是预期和后果之间的差异。风险要具备两方面条件不确定性和损失。风险存在于一切经济活动中，根据风险的定义及其理论，PPP项目风险定义为在PPP模式下，贯穿于项目整个寿命周期，对项目建设程序的各阶段，如项目融资、工程建设和项目运营等的成功完成产生差异的不确定性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失或损害，甚至导致项目失败。232项目风险特点PPP模式的运作模式、组织架构及其他特殊性和基础设施项目自身的特性，决定了PPP项目风险不仅具有一般项目风险特征，同时又呈现出它本身自有的特殊性。（1）风险的多样性PPP项目参与方众多，涉及政府部门，私人部门还有相关的其他建设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利与义务关系复杂，决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了PPP项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目的利益相关者众多，其的对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也具有多样性。（2）风险的偶然性虽然人们通过长期实践及统计分析，发现了部分事物的发生规律，能够做到部分风险的事前控制，但是由于风险因素的多样性，不能准确预期风险的发生。因此，项目风险具有随机性，这一特性导致PPP模式融资风险存在着很大的偶然性。（3）风险的阶段性PPP项目风险的阶段性是指，项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。阶段性特点表现为项目在不同运作阶段具有不同的主要风险集。1）PPP项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈现明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料、工程设备，支付施工费用，贷款利息的同时，资金成本也随着资金的不断投入，项目的风险也随之增加。项目建设中后期，贷款能否偿还，质量是否达标，工程能否顺利完工，工程费用是否超支等问题使得项目风险达到很高的程度。2）PPP项目所面临的主要风险的种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质量风险，完工风险主要发生在项目建设阶段，经济风险、市场风险主要发生在项目运营阶段。（4）风险的渐进性绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的，是随着外界环境、实施条件和自身规律一步一步逐渐发展起来的。项目的外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。233项目风险分类采用PPP模式融资的项目参与方众多，工程技术复杂，规模巨大，风险因素众多15。因此对这些风险因素进行分类是很有必要的，国内外很多学者在这方面做了深入的研究研究。对风险进行分类出于以下两个目的一是帮助项目管理者和各参与方更有效的识别风险；二是对这些已经识别出的风险归纳总结，以便于进一步的风险估计、评价，并采取相应的应对措施。出于第一种目的，本论文参考了多种分类方法及多种风险核对表，依据风险的来源及人们的思维习惯，对PPP项目融资的风险因素做出如下分类1、政治风险政治风险是指由于政治状况发生变化而给项目带来的风险，以及政府对项目的一些干预而产生的风险。就世园会项目来讲，政治风险主要包括如下方面1）现有税收、关税、海关程序、产权、外汇法律和环境保护等方面的管制政策可能发生变化，从而对项目产生不利的影响；2）政府的许可、批准或其他同意事项不能及时落实、不能得到或持续；3）对利润返还和利息支付的限制2、法律风险法律风险指法律不能保护合同的实施，或出现争议、矛盾时不能寻求法律解决的风险。本项目可能涉及的主要法律风险包括1）不能执行担保安排；2）对知识产权缺乏足够的保护；3）缺乏适用的法律选择；3、金融风险指项目控制能力以外的金融因素的不确定性对项目的潜在影响，这些会直接影响到项目的财务成本、偿债能力和股东利益。本项目的主要金融风险包括1）利率波动2）通货膨胀3）国际市场商品价格的变化反过来影响能源供应和原材料；4、非政治不可抗力不可抗力事件指的是合同一方无法控制的，在签订合同前该方无法合理防范的，情况发生时，该方又无法合理回避或克服的以及主要不是由另一方造成的事件或情况。不可抗力事件有三种类型1）法律变更2）其他不可抗力5、完工风险完工风险也叫施工竣工风险，是指由于各种原因（如资金不到位、承包商能力不足等）造成的项目无法按时、按量完成。主要表现为1）根本不能完成项目；2）工期拖延，成本超支；3）隐藏的缺陷；4）预期的资源（储备）不足；5）找不到合格的人员、管理者和可靠的承包商。6、市场与操作风险市场与操作风险指项目在市场化运作过程中产生的风险。就本项目来讲，主要的市场与操作风险包括1）原材料和燃料价格上涨，或供应不能保证；2）对服务的实际使用或需求低于预期值；3）项目成本增加；7、合作者信用风险合作者信用风险，相对与PPP项目的成功而言，项目参与者都存在一个信用风险问题。项目参与者（包括项目投资者、建筑承包商、产品购买者、原材料的供应者、合作的东道国政府等）的资信状况、技术和资金能力、以往的表现和管理水平等都是评价项目信用风险程度的重要指标。8、项目管理者风险项目管理者风险指由于项目发起人和项目管理者缺乏经验、工作估计不充分、操作错误引起的沟通不畅、混乱、工作延误、成本增加等等。项目管理者风险与管理者的技术、经验有关，也与工作的难度和复杂程度有关。对于这些风险，项目发起人可以通过聘用经验丰富的管理者和员工（有经验的运营者）、使用强有力的运营和管理规划来降低这种风险。9、合同风险PPP项目实体与各参与方之间都是通过一种双边协议关系（即合同）来明确各自的权利和义务。合同风险指合作关系中的责任与风险分配不当，合作者的工作方式与方法不同等引起的低效率。也包括合同条款遗漏，表达有误，合同类型选择不当，索赔管理不利，合同纠纷等。10、环境和社会风险环境和社会风险指由于项目没有遵循政府部门指定的环境和拆迁标准或规则，导致公众的抗议，项目延误，诉讼，或受到罚款或刑罚，从而增加项目的成本支出，生产运营效率的降低。随着公众越来越关注自然环境，人类健康和个人权利的保护，许多国家颁布了日益严厉的法令来保护环境和拆迁者的个人利益。环保问题直接关系到项目的成功与否。尤其是堤坝水库、大型工厂、矿产、河流开发、港湾建设、杀虫剂或其他危险有毒物资的生产等等，有可能造成不可逆转的和多样性的重大不利影响的项目，环保问题尤其重要。11、政府承担项目风险在世园项目的筹备、建设及运营过程中，政府作为项目的发起人，承担着相应的与项目直接相关的风险。具体包括1）项目可行性论证风险2）招投标风险3）政府干预或相关审批延迟风险4）政府违约风险5）PPP资产剩余价值风险6）重新谈判风险7）最低收入担保8）销售价格担保12、政府担保风险政府担保可以用于政府逃避外部或自身的财政规制，对财政政策造成隐性危害。具体包括1）原材料攻击和价格担保2）汇率担保3）利率担保4）通胀担保5）信用担保13、政府或有隐形负债PPP模式中政府还可能面临或有隐性负债，出于公众压力和道义承担支出责任。1）环境污染风险2）私营部门破产风险24地方政府财政可承受能力影响因素241国内外经济金融环境区域经济状况在很大程度上取决于国内外经济金融状况，国内外的金融环境变化不容忽视。在本项评估报告中，尽管考虑了国内外经济金融环境的影响，但是在计算评价指标时，暂时没有将这一因素计算进来。近几年，国内外经济环境复杂多变，经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大，各级政府实行积极的财政政策，适当扩大财政赤字规模和债券发行规模，进一步落实和完善减税降费政策，积极推进财税体制改革，为有效化解地方政府债务风险，各级政府积极推行PPP项目实施16。242财政内部因素1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素地方财源结构性矛盾比较突出。财源分布主要集中在传统产业中，高新技术产业、新兴产业成长不足，后续财源相对匾乏。地方经济结构中很大部分没有形成真正的财源，这种结构格局对地方财政收入构成制约，并带来风险。其次，由于我国由传统的计划经济向市场经济转型的时间较短，适应市场经济的一系列政治经济体系尚未建立或很不完善，造成了当前财政体制缺陷很大，地方收支矛盾极为突出，形成了各种各样的财政风险。最后，财政收支规模增长过快，具有不可持续性。这几年来，地方财政收入与整个财政收入一样连续高速增长，地方财政支出以更大的幅度持续增长，对于超常增长取得的财政收入，地方不仅没有作较长时期的平衡预算安排，以丰补欠。那么，财政风险是必然会出现的。2、不合理的财税体制是地方财政风险形成的体制因素具体问题有以下两个方面，一是地方财政收入风险。分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。中央财政会经常对税种划分进行调整，将原属于地方财政的收入变为中央财政收入；而地方政府没有税权，这样地方政府的财政收入的规模受到限制。二是地方财政支出风险。地方财政支出结构不合理，财政支出呈刚性增长，资金供给不足，上级对下级的转移支付的力度还待提高。预算编制不够细致，财政支出的效益不高等都会导致财政支出效益不高，加大了地方财政支出风险。3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素由于对政府债务缺乏统一规范的管理，地方政府债务负担己成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题1。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺、担保而形成的债务，国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助等。还包括政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，表现为一种政府道义上的责任，需要地方政府财政“兜底”。从财政收支平衡来说是给以后的政府留下了沉重的包袱，给以后的财政平衡留下了隐患。4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险近年来在强调积极财政政策对推动经济增长的作用时，实施过度扩张的地方财政支出政策所带来的后果也是惨痛的17。一是理论误识风险。地方财政在贯彻中央的积极的财政方针时，以为地方政府与中央政府一样负有实施积极财政政策的职责，因而理论误识可以说是地方扩张性财政行为的一种无形的诱因。二是权力失衡、失控风险。在现行的地方权力机构关系和地方政府财政运行方式下，地方权力机关不能全面对地方政府的财政收支活动实行审批监督，使得地方政府的财政收支活动处于失控状态。三是地方干部考核制度误导风险。由于考核机制的原因造成地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见。地方政府投资需求的过热，实际透视着地方财政风险的现状。第三章世园会项目财政可承受力论证评估研究31世园会项目简要介绍根据TS市人民政府相关决议，TS市将于2016年举办世界园艺博览会，世园会项目建设将通过政府和社会资本合作模式进行。根据PPP模式的实施原理，政府和社会资本共同出资组建项目公司（SPV），负责世园会项目的建设及后期运营管理。311项目选址2016年TS世界园艺博览会基础设施及配套项目位于TS南湖生态城中北部，以南湖中央公园为核心向东、南、西三个方向分别延伸至唐柏路、205国道、规划卫国路，北起城南道。图312016年TS世界园艺博览会基础设施及配套项目区位置图2016TS世界园艺博览会基础设施及配套项目用地面积22040523公顷约合3306079亩，其中核心区占地5440013公顷约合816002亩，体验区16600510公顷约合2490077亩。用地性质为公共建设用地。312项目建设规模2016TS世界园艺博览会建设期拟定为24个月。2014年05月开始立项，2016年04月竣工。总体建设内容为景观绿化、道路及配套设施等。1、核心区建设规模（1）景观绿化工程景观工程建筑面积2487万平方米，景观绿化工程864万平方米，地被244万平方米，铺装及景观道路723万平方米，湿地景观建设32万平方米，景观绿化改造336万平方米。世园会期间的花箱、灯箱临时摆放等。（2）市政道路及辅助工程路网建设及改造（新建道路3条，全长5公里；改扩建道路4条，全长6公里，新建桥梁5座），给水设施200万平方米，出入口建设及改造6个，世园会周边围档16公里、亮化工程54万平方米，停车场建设及改造53万平方米。（3）综合展示中心综合展示中心总建筑面积58665平方米，建筑层数最高4层，建筑高度最高21米，内容包括展示中心、城市规划展示馆及配套。2、体验区建设规模综合区域地质条件、现有项目布局等因素，结合生态产业、旅游服务等需求，将体验区划分为湿地体验区、农业观光区、森林游憩区、运动休闲区等四大分区。项目体验区主要建设1号路、2号路、3号路、4号路等4条路的建设及路网绿化。项目体验区新建路网全长9006公里，其中1号路全长1478公里，2号路全长382公里，3号路全长158公里，4号路全长2128公里，路面宽均为9米。313项目投资规模一是项目投资情况。本项目总投资336298亿元，其中固定资产投资322998亿元，建设期利息133亿元。固定资产投资322998亿元，其中工程费253081亿元，工程其他费45991亿元，工程预备费23926亿元。二是资金筹措情况。本项目资金筹措方式为政府及社会资本投入和债务性融资。政府及社会资本投入101298亿元，占工程总投资的30；债务性融资235亿元，占工程总投资的70。314项目还款计划一是项目融资期限及利率情况。建设投资融资期为12个月，即2015年5月至2016年4月。融资利率为649。二是项目还款计划情况。还款期为15年，即2015年至2029年。本项目还款采用等额还本、利息照付的方式。即在建设期每年偿还融资利息，不还本金，估算建设期利息133亿元；从第2016年开始等额偿还本金付息。本项目估算本息合计365亿元，其中本金235亿元，估算利息13亿元（建设期利息133亿元，运营期利息1167亿元）。在PPP项目可行性缺口补助模式中，政府财政补贴可用于偿还融资本金和利息。32项目支出识别就本项目而言，在项目建设前期，政府负责与社会资本进行股权投资，设立项目公司，研究确定设计规模和项目需要实现的目标；负责立项、获取相关部门的批复；履行有关手续，确定社会资本投资方；作为股东按约定股比成立项目公司，并履行出资人义务；为项目公司建设提供政策支持和必要保障机制；为保证社会资本方的投资收益、偿还债务性融资本息，落实有关资金补贴方案。在项目实施阶段，当出现突发事件，政府要在权限范围内分担风险，并为保证项目的继续进行采取必要措施。在项目竣工阶段，政府对项目的经济性、效率性和效果性进行审计；在项目运营期限内，政府有义务为项目运营提供政策保证和法律保证，政府有权对运营方的经营行为进行规制和监督，维护社会公众的利益。此外，在项目不同阶段，政府承担的风险责任以及需要支付的风险对价都不尽相同，需要综合考虑，分别研究。321股权投资支出识别股权投资是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担股权投资责任18。亦指企业（社会资本）购买的其他企业（TS市政府）的股票或以货币资金、无形资产和其他实物资产直接投资于其他单位，最终目的是为了获得较大的经济利益，这种经济利益可以通过分得利润或股利获取，也可以通过其他方式取得。本次项目是由TS市政府与社会资本共同出资组建项目公司，由项目公司承担运营管理责任。就本PPP项目而言，政府财政股权投资支出主要是项目公司注册资本中的政府按比例出资部分。暂时不考虑政府在项目建设期间及以后运营期间的相关增资问题。322运营补贴支出识别运营补贴支出责任是指项目运营期间，政府承担的直接付费责任19。这里主要考虑的是PPP项目设计的交易结构及其运行模式。一般而言，PPP项目的付费模式主要分为三类政府付费模式、可行性缺口补助模式、使用者付费模式。政府在这三类的付费模式中所承担的运营补贴支出责任是逐渐递减的，第一种是政府承担全部责任，第二种是政府承担部分责任，第三种是政府不承担责任。根据TS世界园艺博览会项目建议书及PPP模式实施框架协议，本次项目采取的付费模式是可行性缺口模式。由项目运营收入覆盖项目运行成本，政府承担部分财政补贴支出责任（暂定为固定支出），计算期间为自项目建设日起至2030年。323风险承担支出识别PPP项目的风险分配和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。根据项目初步实施方案的设计要求，分配权责利及风险时，应遵从如下两个原则一是风险与承担能力匹配，二是风险与获得收益匹配20。不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则；另外，为平衡政府和社会资本的权利、义务，还应关注调整条款，对项目发生的变化进行对称性风险分配。从政治风险和法律风险来看，TS世界园艺博览会是河北政府重点支持项目，TS市政府的相关工作人员会极尽全力做好此项目，基本属于法律和政治零风险的项目。从金融风险、非政治不可抗力风险、环境和社会风险来看，均属于应当由政府和社会资本共同承担的风险。社会经济生活影响因素很多，不排除发生这些风险的可能性，如非政治不可抗力中的地震、洪灾、火山喷发等外力作用有可能导致致使项目瘫痪的情况，但从TS市的地质、水文等地理条件来说，在可预见的项目运营期内（预计30年）此类情况发生的概率微乎其微，同时也是限于本报告的评估能力范围，暂且将这些风险不纳入本项目考察之列。完工风险、市场与操作风险、合作者信用风险、项目管理者风险、合同风险属于应当由社会资本承担的风险，而且本项目已经开始建设，前期许多工作已经完成，项目已经通过相关部门的环评等审批手续，取得相关部门的批复文件，项目相关各方按批复文件严格执行，上述这些风险实际发生的概率很低。政府承担项目风险、政府担保风险、政府或有隐形负债等风险是应当由政府承担的风险，这些风险发生的可能性，直接取决于地方政府的财政状况21。在本报告财务承受能力评估中，有相关的测算，鉴于TS市总体财政状况良好，有着很强的财政支出能力，所以此类风险发生的可能性也很低。324配套投入支出配套投入支出责任是指政府承诺将提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目于现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等22。基于以上政府财政支出责任的识别与分析，综合考虑各类财政支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对于项目全生命周期内的政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四类支付责任需要分别进行测算，以便定量分析。33项目支出测算331股权投资支出测算根据项目可研报告，项目投资合计336298亿元，资金筹措主要通过两个渠道项目资本金和债务资金。其中，项目资本金通过政府及社会资本以股权投资的方式进行投入，总投入金额为101298亿元，占工程总投资的30。表31资金筹措表序号项目合计（亿元）1投资计划33629811固定资产投资32299812建设期利息1330013流动资金2资金筹措33629821项目资本金101298211用于建设投资87998212用于建设期利息13300213用于流动资金22债务资金2350221用于建设投资2350222用于建设期利息223用于流动资金项目资本金部分政府投入和社会资本投入的比例初步定为4060，计算世界园艺博览会中政府的财政支出数额计算公式股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例假设由市政府授权的世园投资有限公司与社会资本按4060共同出资构建项目公司，负责2016年TS世界园艺博览会基础设施及配套项目的建设和后期的运营管理。根据项目可行性研究报告，政府和社会资本就本项目的初步出资额约为101298亿元。按