公共危机管理概论完整版ppt整本书教学教程最全电子教案最新

1、第一章 绪论序言 2018年，习近平总书记在关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明中指出：“我国是灾害多发频发的国家，必须把防范化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。”2019年，他在主持中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”在新时代中国特色社会主义事业发展的全局中，应急管理或曰公

2、共危机管理占有非常重要的地位。目录CONTENTS公共危机的界定 1公共危机的特征与分类 2相关概念辨析与公共危机的演变 3公共危机管理的阶段与原则 4公共危机管理的实践与研究 51.1 公共危机的界定看似平常最奇绝。在一个学科中,最基本的概念往往也最复杂。“概念引导我们进行探索。”作为危机管理问题研究的逻辑起点,我们必须对“危机”的概念进行探索。01PART ONE1.1.1 何谓危机01“危机”一词最早出现于希腊语中，最初主要被应用于医学领域,其含义是病情变化的转折点。在国外,20世纪5060年代,灾害研究蓬勃发展,极大地提升了人们对于危机现象的认识。自20世纪七八十年代起,真正意义上的危

3、机学才得以发展,主要有以下见解：(1)危机是重要的系统性威胁。(2)危机具有极强的意外性,是不可预测、不可规划、前所未有的,甚至是不可管理的。(3)危机具有独特的时间压力。(4)危机具有极强的不确定性,人们不会具备确切的专业知识,也缺乏决策的路线图。(5)危机呼唤决策,人们没有时间延宕,不能等待研究结果或共识形成,必须在摸索中快速决策。(6)危机具有断裂性,突发断层线出现,情况会走向极端。(7)危机让我们不知所措,固守旧有的模式是致命的。荷兰著名学者罗森塔尔认为,危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”,“由于受到时间压力和处于高度不确定状态,这种威胁要求人们做出关键性的

4、决策”。危机转化为机遇并不是自然而然或随机的过程,这主要取决于危机管理 者是否具有高超的决策水平、社会是否表现出强大的应对能力。 危机不一定导致转机在英文中,“危机”的形容词形式是 “critical”,意思是“紧要的、关键性的或危急的”。由此,我们可以判断,危机是事物发生过程中的一个“分水岭”由于情势危急,它需要人们做出关键性的决断。 危机意味着更多威胁危机的发生、演进有一个过程。它们难以预测,以出人意 料的方式快速演进,并有可能造成严重的破坏。 危机是“过程”,而非“事件” 1.1.2 关于危机的三个判断021.1.3 何谓公共危机03“所谓的公共危机,是指那些突然发生的、攸关公共利益的、

5、对于组织的生存与发展具有重大影响的、亟须管理者快速应对的事件。”我国学者之所以使用“公共危机”的概念,主要是从研究上强调其与国际危机、企业危机的区别,即突出公共性。公共危机不同于国际危机,其关注的焦点是一国内部发生的危及社会公众生命、健康与财产安全的危机,而不是国家间关系的危机。同时,公共危机也不同于企业危机,二者关注的侧重点有所不同。在经济全球化时代,国际危机、公共危机与企业危机之间的界限与区分是相对的。一国内部的公共危机有可能演化为国际危机,国际危机也可能会引致一国内部的危机。大型的危机都是国际化的危机。国际媒体在危机全球化过程中发挥着越来越大的主导作用。1.2 公共危机的特征与分类危机与

6、常态的区别在于,危机所体现出的威胁、不确定性与时间约束的急剧叠加,已经超越了常规控制能力。尽管没有完全相同的两次危机,但我们还是要研究公共危机的基本特征,以把握其中的规律。 02PART TWO公共危机挑战着正常的社会运行秩序,对公共利益、公共安全构成威胁,是一种非均衡状态。 公共威胁性危机发生后,危机管理人员必须在巨大的时间和心理压力之下,迅速调动可以掌控 的一切人力、物力和财力,进行有效应对,控制事态发展,消除不利的后果与影响。 紧急性公共危机考验着政府驾驭复杂局势的能力,关系着社会的稳定、政权的兴衰。 政治化在危机状态下,决策者获取所需信息的能力受到很大的限制。 不确定性危机跨界性的含义

7、是指其具有的扩散性超越各种边界 。未来社会的危机多为跨界危机 跨界性危机包含着人们主观评判的因素,而媒体左右着公众的情感。故而,危机与媒体之间的关系非常密切。 媒体化1.2.1 公 共 危 机 的 特 征 010102030405按“性质”划分一般性与冲突性危机按“可控性”划分结构良好型与结构不良型按“演进”划分速燃型、导泻型、慢燃型与长投影型危机按“可预测性”与“影响可能性”划分突发式、潜行式、慢性危机按“演进”划分常规型、不可预料型、难以驾驭型、基本型危机1.2.2 公 共 危 机 的 类 型 021.3 相关概念辨析与公共危机的演变03PART Three在学术界,究竟使用哪一种术语,这

8、与学者的学术背景及使用偏好存在一定的关系。在我国,许多学者与实践部门使用“突发事件”这一术语,不少人错误地将其翻译成emergency,认为它对应着国外的“紧急事件”。厘清这些概念,有助于我们弄清楚危机生成、演进的机理。 1.3.1 公共危机的源头风险（1）01风险的公式：风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果：风险=致灾因子脆弱性风险是事件发生的可能性与影响程度共同作用的结果：风险=可能性严重性致灾因子的定义：致灾因子是指一种危险的现象、物质、人的活动或局面,它们可能造成人员伤亡或对健康产生影响,造成财产损失、生计或服务设施的丧失、社会和经济的混乱、环境的破坏。致灾因子的分类：自然致灾因子。它

9、们存在于自然环境之中,并对人类构成威胁,包括洪水、地震、飓风、海啸、龙卷风、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。技术致灾因子。它们主要产生于技术背景或工业背景之下,如事故、危险程序、基础设施崩溃或人类的某些活动,如核辐射、工业污染、有害物质泄漏、工厂爆炸、交通事故等。生物致灾因子。它们主要起源于有机体或通过生物媒介传递,包括暴露于微病原体、毒素和生物活性的物质。人为致灾因子。它们主要导源于人的故意行为,包括恐怖袭击、破坏、动乱等。1.3.1 公共危机的源头风险（2）02脆弱性的定义脆弱性,主要是指人或事物相对于致灾因子的易损性。脆弱性包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性和环境脆弱性。具体而言：物

10、理脆弱性主要衡量在既有物理空间环境中人与物相对于致灾因子的易损性；社会脆弱性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性；经济脆弱性指一个国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性；环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。致灾因子是影响社会的外部因素,而脆弱性则是社会相对于特定致灾因子的易损性。相比较而言,脆弱性是内部因素,将致灾因子转变为公共危机或灾害。也就是说,脆弱性决定了致灾因子对社会的影响,风险取决于致灾因子与脆弱性的共同作用。1.3.1 公共危机的源头风险（3）03脆弱性的分类物理脆弱性主要衡量在既有物理空间环境中人与

11、物相对于致灾因子的易损性；社会脆弱性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性；经济脆弱性指一个国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性；环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。致灾因子是影响社会的外部因素,而脆弱性则是社会相对于特定致灾因子的易损性。脆弱性决定了致灾因子对社会的影响,风险取决于致灾因子与脆弱性的共同作用。致灾因子与脆弱性作用的形式致灾因子与脆弱性作用的形式很复杂。上述四类致灾因子中任何一类都可能与四类脆弱性中的任何一类发生关系,共同产生风险。通常,一种致灾因子发生作用、产生负面影响后,社会系统会更加脆弱。此

12、时,其他致灾因子再发生作用,就会产生复合型风险。主要包括:铁路、公路、民航、水运等交通运输事故,工矿商贸等企业的安全生产事故,城市水、电、气、热等公共设施、设备事故,核与辐射事故,环境污染与生态破坏事件等。事故灾难主要包括:恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。社会安全事件主要包括:干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害,地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害,风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害,森林草原火灾,农作物病虫害等生物灾害,共五小类。自然灾害主要包括:传染病疫情,群体性不明原因疾病,食物与职业中毒,动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件

13、。公共卫生事件041.3.2公共危机的触发媒介突发事件（1）在我国,突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同而被分为四大类:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这与构成风险必要条件的四类致灾因子是大体吻合的,具体如下:051.3.2公共危机的触发媒介突发事件（2）突发事件与国外所说的“紧急事件”不是同一概念。有时,一场危机中可能会包括多起突发事件。它们使危机情势跌宕起伏、错综复杂。我们往往以典型的突发事件,特别是原初的突发事件来指称复杂的危机。如果常规突发事件管理不当,也有可能会使事件升级为危机事件,进而引发公共危机。危机事件不是复杂的紧急事件,因为复杂的紧急事件也属于

14、常规问题。二者区别的关键在于是否具有常规性。我国的突发事件可以包括两种类型常规突发事件和危机型突发事件。按照我国的界定,突发事件既包括事件公共卫生事件和社会安全事件,也包括危机的负面结果自然灾害、事故灾难。1.3.3 公共危机管理的负面结果灾害06“灾害”与“危机”在口语中是可互相替换的术语,然而在国外学术界,二者之间的关系引发了激烈的辩论。面对公共危机,高超的管理者可以采取有效的手段妥善处置,消除威胁,化危机为转机。但是,如果危机管理不当,就会引发灾害。所谓灾害(disaster),就是对社区生活的严重扰动,它对人们的生命与财产安全构成威胁或造成损失,超越地方应对能力,必须动员、组织额外的外

15、部资源来应对。巨灾(catastrophe)一词则指非常严重的灾害,通常为前所未有的灾害,往往会造成巨大的人员伤亡、财产损失、社会系统运行的长时间中断。“灾害”一词包含着人们对危机结果的评判,即危机管理失当变为灾害。灾害是危机,但危机未必是灾害。而“巨灾”则是造成空前损失的危机,导致巨大的人员伤亡、财产损失,社会系统的重要功能也因此而出现停顿。1.3.4 公共危机演进的过程07共危机不仅包括一致性危机,也包括冲突性危机。自然灾害型事件、安全事故事件及公共卫生事件所引发的公共危机多为一致性危机,而社会安全事件所引发的公共危机则多为冲突性危机。二者生成、演进的机理是不同的。从学理上看,我们可以对以

16、下过程进行区分:紧急事件升级为危机事件、危机事件诱发公共危机、公共危机引发灾害。但是,实际上,这个过程可能非常短暂,甚至难以为人们所察觉。突发事件、危机及灾害等术语通常是被人们不加区分地混用的。就前三类危机而言,其演进过程为:致灾因子与脆弱性风险突发事件一致性危机灾害,管理活动对应为:风险管理突发事件控制管理危机响应管理灾害管理。社会安全危机的演进是非线性的,有着特殊的规律。在实践中,我国对社会安全事件的管理主要由政法部门专门负责。对于社会安全危机而言,其演进过程为:社会矛盾与纠纷涉稳风险社会冲突社会安全危机社会安全灾难。与此相应,社会安全危机的管理活动包括:风险管理冲突管理危机响应管理灾难管

17、理。1.4 公共危机管理的阶段与原则04PART Four1.4.1 危机管理的阶段及其挑战(1)01公共危机管理就是为了预防与应对各种公共危机,以政府为主导,将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应与恢复活动。也就是说,危机管理包括四个阶段,即减缓(mitigation)、准备(preparedness)、响应(response)、恢复(recovery),分别代表危机管理中的四个阶段、四种活动(见表15)。1.4.1 危机管理的阶段及其挑战(2)01在国外,有的学者认为危机管理应分为三个阶段。阿金伯恩认为,这三个阶段是:(1)准备,组织或社会如何为应对未知情况而进行

18、准备?危机管理者如何获得资源与支持?(2)应对危机,危机管理者如何在不确定性、时间压力及极端威胁的情形下做出正确的决策,并确保快速、有效地实施决策?(3)恢复正常,危机管理者如何使受到影响的系统复原?如何进行学习,并将教训应用到实践中以避免同类危机再度发生?米特罗夫等人认为,危机管理的三个阶段是:事前(before)、事中(during)和事后(after)。上述观点强调 了危机的极端不确定性和难以防范性。但是,在其对准备或事先内容的描述中,也包括了减缓的含义。毕竟,许多危机不可预测。但是,如果我们能够通过减缓措施以降低社会脆弱性,则危机发生的可能性有可能会被降低。所以,我们坚持“四分法”,因

19、为它涵盖了风险管理、临界管理、危机响应管理和后果管理。1.4.1 危机管理的阶段及其挑战(3)03预防与减缓危机是政府的职责。但是,政府很难对危机进行防范,因为危机给政治提出了不可能应对的挑战。危机情境是模糊不清的,也是动荡多变的。公共资源的供需之间存在着巨大的缺口。人们没有时间进行思考、开展咨询、获得决策支持。危机决策需要进行艰难的价值衡量,承受重要的政治风险。有效的响应需要机构间以及政府间的协调。每个决策都需要多个组织的合作。但是,这对于官僚组织而言存在问题。有效的危机响应是一个自然演进的过程,而不能以单一的危机中心为出发点,渐进式的线性管理妨碍重要决策在现场的执行。许多危机都是长投影型的

20、。当危机处理结束后,管理者回复到常态管理工作之中,但仍必须以问责及学习为核心,处理后危机事务。1.4.2 公共危机管理的原则04危机难以管理,但并不意味着不可管理。危机管理者应该遵循以下原则:预防性原则。危机管理者要遵循风险管理的理念,进行致灾因子识别、风险分析和影响分析,体现以预防为主的原则。动态性原则。危机管理者要动态地审视危机发展的进程与趋势,时刻着眼未来的危机,有效采取预防、准备措施。系统性原则。危机管理者要站在系统的高度认识公共危机,要统筹考虑所有的致灾因子、所有的危机管理阶段、所有的利益相关者以及与危机相关的所有影响。协调性原则。危机管理者要在一个共同目标下将所有的利益相关者组织起

21、来,在人与组织之间建立广泛而真诚的联系,鼓励彼此之间的信任,弘扬团队氛围,建立共识,促进沟通。灵活性原则。危机管理者要用创造性或创新性的方法迎接灾害的挑战。专业性原则。危机管理者要重视以科学知识为基础的方法,包括教育、培训、演练、道德操守、公共服务精神以及持续性改进。1.5 公共危机管理的实践与研究05PART Five理论是实践的总结与提升，同时理论又对实践产生重要的指导与牵引作用。危机管理理论与实践之间的关系也是如此。公共危机管理是一门注重实操的学问，离开理论的指导，其解决问题必然是行而不远的。1.5.1 公共危机管理实践：从灾害管理到公共危机管理:以日本为例01在日本,“天灾”与“地灾”

22、频繁发生,其公共危机管理起源于灾害管理。日本的危机管理也经历了一个以应对单项自然灾害为主到综合性地构建国家危机管理体制的过程。灾害给日本带来了巨大的损失,但也推动了日本防灾体制的不断进步：日本危机管理的综合性还体现出平战结合、军民结合的特征。1.5.1 公共危机管理实践：从民防到公共危机管理:以英国为例02英国的应急管理起源于民防。为了防范苏联的核打击,1948年英国政府出台了民防法。冷战结束后,外敌入侵的威胁消失,但各种灾害频繁发生。这迫使英国政府对危机管理制度进行反思,但并没有进行根本性的变革。2001年7月,内阁办公室设立国民紧急事务秘书处(Civil Contingencies Sec

23、retariat, CCS),主要履行公共危机管理的职能。2004年,英国颁布了国民紧急事务法(Civil Contingencies Act,CCA)。这部法律为公民防护构建了一个框架。进入21世纪后,全球气候变化影响下频繁发生的自然灾害、恐怖主义袭击、毒品泛滥、新技术、社会问题等都对英国构建可持续性社会提出了严峻的挑战。因而,为了确保公共安全,英国对公民防护与应急响应管理体系进行了重大的改革,变革的核心是及时、有效地对公共危机进行响应。1.5.1 公共危机管理实践：中国公共危机管理起源的独特性03中国与世界绝大多数国家不一样，公共危机管理并非脱胎于民防。1950年，面对美国、国民党空军对东

24、南沿海的袭扰，我国政府发布了关于建立人民防空工作的决定，新中国防空事业从此起航。1953年1月，中央人民防空委员会成立，确立了“长期准备，重点建设”的方针。1972年，我国面对日益严峻的外部环境，提出“深挖洞，广积粮，不称霸”的政策。1984年，人民防空条例颁布。1992年，我国加入国际民防组织。1996年，我国颁布中华人民共和国人民防空法。2016年5月13日，第七次全国人防会议上，习近平总书记提出人防要有效履行战时防空、平时服务、应急支援的职能使命。我国的公共危机管理主要以灾害管理为前身。公共危机管理虽然与民防存在交集，但并非来源于民防。这是我国与世界其他国家公共危机管理渊源上的迥然不同之

25、处。1.5.2 公共危机管理研究（1）04从传统上看,国外危机研究的学者主要来自两个领域:灾害研究和国际冲突研究。近年来,特别是“911”事件发生后,危机研究进入了一个全新的阶段。越来越多的学者从不同的角度研究危机管理,包括灾害社会学、国际冲突学、商业管理、心理学、公共管理、组织理论、法学、风险分析、经济学等。公共危机成为公共管理的重要分支领域,其发展经历了一个较长的过程。现代意义上的危机概念最早在工商企业中得到应用。20世纪60年代,国际政治学领域引入“危机”的概念。随着人类进入后工业社会,许多国家内部不安全因素增多,危机四伏。冷战结束后,非传统安全问题日益受到人们的重视。进入21世纪以来,

26、危害严重、影响巨大的公共危机不断发生,日益表现出强大的系统性、极端性。公共危机管理成为许多国家政府的一项重要职能。相应地,公共危机也成为公共管理学者逐渐关注的热门话题。从20世纪80年代开始,美国公共管理学者开始关注危机管理问题。但是,在20世纪90年代中期之前,危机管理虽有长足的进步,却并未受到应有的重视。人们依然认为,危机不过是偶然发生的扰动性事件,一切终将归于常态。1.5.2 公共危机管理研究（2）05今天,现代社会中,新的威胁不断出现。与此同时,现代社会系统自身的脆弱性不断增强。国外学者认为,人类需要应对的危机是超越地理与功能界限的危机,即跨界危机。对于一个学科的发展来说,理论是至关重

27、要的。多年来,国外学者一直在着力构建危机或应急管理理论。麦肯泰尔（David A Mc Entire）认为,应急管理的学习与政策必须依赖于理论的发展,“如果学习要持续、政策要被准确认知与执行,所有对灾害感兴趣的学者都应该期盼着应急管理理论(广义地被定义为一个重要的知识体)。以危机成因理论为例,关于公共危机发生的原因,国外的学者进行了多年的探索。一个知识体的构建由一系列理论元素组成,如定义与概念、原则、分类、模型、因果关系等。就目前国内外危机管理研究的实际来看,这依然任重而道远。1.5.3 公共危机管理的模式06米特罗夫与皮尔逊（Mitroff & Perason）在其1993年出版的危机管理一

28、书中，将危机发生的原因归结为技术、组织、人员、文化等层面。据此，中国台湾学者詹中原等在其政府危机管理中，从技术层面、组织层面、人员层面和文化层面，对公共危机的一般理论与模式进行了较为系统、全面的梳理，总结出四大模型或模式。第一，技术层面的机械型。第二，组织层面的灾害管理系统模式。第三，人员层面的无政府式模型与探究式模型。第四，文化层面的灾害管理价值规范。在21世纪的今天，人类所面对的危机情境是异常复杂的，愈发需要我们具有超前的前瞻能力、超强的适应能力和灵活的应变能力。公共危机管理只有进行时，没有完成时；只有更好，没有最好。从这个意义上讲，危机管理永远在路上！本章小节本章较为系统地介绍了公共危机

29、管理的一系列基本概念,阐明了公共危机的概念和公共危机的六个特征,区分了与公共危机相关的一些概念,介绍了公共危机的演变过程,分析了公共危机管理的减缓、准备、响应与恢复四个阶段和六大原则。通过本章学习,希望读者能够宏观地了解公共危机管理的知识体系,并深入理解公共危机管理的基础概念。读者需要重点掌握公共危机管理的概念、特征和阶段模型。1.从公共危机管理视角出发,公共危机的含义是什么?2.公共危机、国际危机、企业危机的区别是什么?3.公共危机有哪些特征?4.风险、紧急事件的含义是什么?它们和公共危机的关系是什么?5.公共危机管理有哪些阶段?每个阶段的含义是什么?6.公共危机管理有哪些原则?对公共危机管

30、理者的管理有什么借鉴意义?复习思考题感谢观看THANKS FOR YOUR ATTENTION第二章 公共危机风险管理与减缓序言 2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕黑天鹅事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。目录CONTENTS风险社会的风险管理1风险减缓2公共安全教育3新型风险

31、的共同治理42.1 风险社会的风险管理01PART Two2.1.1 风险社会理论01卢曼认为:“风险就是现代社会系统的固有特征”。贝克以“风险社会”来界定当今社会的主要特征。他认为,传统的资本主义社会已经向着“晚期现代主义”“后现代主义”“后传统社会”转变,社会要发展就必须变得更加具有反身性。与以往的风险不同,在风险社会中,风险具有以下不同寻常的特点:第一,风险的延展性与全球性。第二,风险的不可感知性。第三,风险的人为性。第四,风险的平等性。英国著名的社会学家安东尼吉登斯发展了风险社会理论。与贝克一样,他将风险看作后现代或后传统社会发展的中心。2.1.2 风险感知理论02风险既是一种客观现实

32、,也是一种社会建构。因此,对于“风险”的界定,人们众说纷纭。但各种风险的概念有着一个共性,即“风险”术语经常与可能性联系在一起。在国际风险研究中,风险感知(risk perception)是一种重要的理论。所谓风险感知,就是指“人们对风险的观点”,即“人们对正在或可能影响他们(或者他们的设施、他们的环境)的危险的判断和评估”。根据雷恩与罗尔曼的观点,风险感知具有以下特点:首先,风险感知受媒体的影响；其次,社会因素影响风险感知。但是,风险感知中的直觉常常是不可靠的,容易诱发直觉偏见。1988年6月,美国克拉克大学决策研究所的卡斯帕森等人提出了“风险社会放大理论”:与危险相关的事件总是与各种心理、

33、社会、制度和文化的过程互动,从而强化或弱化个人或社会对风险的感知,并塑造人的风险行为。卡斯帕森认为,信息通过社会及个体“放大站”进行加工。风险有着双重维度,即客观真实性与主观建构性。2.1.3 风险放大理论031988年，卡斯帕森等人提出了“风险社会放大”理论。所谓放大，既包括加强，也包括减弱。风险的社会放大发生在两个阶段，即“风险信息传递”和“社会机制的响应”。风险社会放大理论试图解决风险管理的难题，即“一方面需要风险分析来设计公共政策。另一方面，目前的风险概念不足以预测和解释公众对风险的反应类型”。风险的社会放大是一种社会体验，是信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的过程

34、。信息系统中存在着许多社会放大站，通过媒体、书信、电话、直接对话等渠道，传递信息。通常，可能经历社会放大过程的风险信息包括以下三类：第一，大批量的信息；第二，被认为可靠的事实性信息或存在争议的信息；第三，富有戏剧化效应的信息。风险社会放大的响应机制被启动的途径包括以下四个：启发与价值；社会团体关系；信号值；污名化。2.1.4 风险管理04风险管理是一个过程,其目的是应对可能对社会公众的生命、健康与财产安全造成影响的风险。同时,风险管理也是一个系统的方法,包括确立风险背景、识别风险、评估风险三个步骤。 确立风险背景：确定必须管理的风险及其基本参数；明确工作任务；建立风险管理的基本框架及风险评估的

35、标准。 识别风险：可能发生什么、何时将会发生、 发生在哪里、为什么会发生。 评估风险：风险评估指“以详细的、通常是量化的术语来定义某一危险的成分及其含义的一种 科学过程”,“在技术风险评价中,这就意味着要确定哪些东西处于危险之中,计算那些希望的或不希望的后果的概率,并将这两种成分加总,通常是用概率乘以后果的规模”。 在风险研究中,经济学家以理性经济人的假设为前提,用严格的理性分析来对风险问题进行探讨。除了经济学,心理学和社会学也对风险研究有所贡献。2.2 风险减缓公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免

36、社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。02PART TWO2.2.1 减缓的定义01在汉语中,预防的意思为“预先防备”。而防备,有防止与准备的意思。防止,指减缓,即采取有效的控制行动,避免危机的发生或减轻危机的影响。美国联邦应急事务管理署(FEMA)认为,减缓是“旨在减轻重大灾害或紧急事件影响的活动或最大限度地减轻未来灾害的负面影响的活动”。加拿大的国家灾害减缓战略提出,减缓为应急管理奠定了重要的基础。减缓是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险,其目的主要是减少危机发生的可能性或限制危机的影响。减缓措施可分为两种:结构性减缓与非结构性减缓。危机的风险是由致灾因子与脆弱性两个因素共同决定的

37、。如果风险大于社会承受能力,则危机发生。由此,我们可以看出,减缓要想降低风险,其途径有两个:削减致灾因子或降低脆弱性。世界各国经常采用的主要减缓措施包括:第一,开展公共安全教育,减少危机所造成的生命、财产损失;第二,执行与公共安全相关的法律、法规,降低脆弱性;第三,进行建筑物的结构性改造,减少生命、财产损失和环境影响。我国也根据自己的实际情况出台了一系列自然灾害减缓措施。2.2.2 减缓的意义与障碍02在公共危机管理中,减缓起着非常重要的作用。具体而言,减缓的意义包括以下几个方面:首先,减缓可以降低危机的发生概率。其次,减缓可以降低危机的影响与损失。最后,减缓可促进人类的可持续发展。尽管减缓具

38、有毋庸置疑的意义,但减缓措施的实施却阻力重重：从危机本身而言,它具有很强的不确定性。减缓的收益是隐性的。人们天生具有厌恶、回避风险的特性,对可能陷入的困境或危局视而不见、听而不闻,使得一些本来可以预防的风险逐渐演变为危机。一个复杂系统中,多个纰漏和失误耦合在一起,会引发大型的公共危机。在公共危机管理中,许多国家都存在着“重救轻防”的倾向。2.2.3 减缓的工具03从美国的经验来看,减缓的主要步骤包括三个:识别致灾因子；分析灾害发生的风险以及人、财产和环境的脆弱性；制定、维持、发展减缓战略。减缓一般要借助以下工具进行:第一,危险源识别与绘图第二,设计、建筑法规与标准第三,土地使用规划第四,经济刺

39、激第五,保险第六,结构控制2.2.4 减缓的措施04由于风险是由致灾因子和脆弱性共同决定的,我们一方面要实施减缓工程,降低社会系统的脆弱性;另一方面要着眼未来可能发生的危机,提高全社会的弹性。实施减缓战略降低社会脆弱性提高社会弹性人们在危机预防的过程中,必须着眼于未来防灾减灾的需要,增强社会的弹性。主要途径是:增强社会对未来灾害的控制力和承受力,降低社会的脆弱性。具体而言,措施包括:第一,实现人与自然、人与社会、人与人之间的关系和谐,减少引发危机的致灾因子。第二,在人类经济社会发展中,推行与自然合作而非征服自然的理念。第三,对于不能规避、不得不建在灾害易发区的建筑或基础设施,要实行更加严格的设

40、计与建筑安全标准,严把建筑施工的质量关,增强其抗毁损的能力,并采取严密的防护性措施。第四,增强应急响应能力,完善应急救援体系,在危机发生后有效应对,尽可能减轻灾害的影响。第五,建立良好的应急保障体系,确保灾后恢复重建的人力、物力、财力等资源充裕。2.3 公共安全教育公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。03PART THREE0102030405增强忧患意识提升风险认知能力提高自救与互救技能塑造公众良好的心理素质增强公众批判力2.3.1 公共安全教育的意义01开

41、展公共安全教育对于危机的减缓来说是不可缺少的,也有助于避免风险产生社会放大效应。具体表现如下:此外,公共安全教育还能够提高公众的应急响应效率。在紧急状态下,人们几乎没有时间进行理性的思考,所采取的正确行为基本上是近似于本能的格式化行为。公共安全教育能使人迅速做出正确的格式化行为。2.3.2 校园安全风险管理（1）02国外校园安全风险管理的实践经验在国外,灾害教育是校园安全风险管理的助推器。灾害教育以行动为导向。有效的灾害教育与安全管理措施相结合,极大地削减了校园安全风险。以缅甸为例,2010年,该国教育部与联合国教科文组织一起实施了“缅甸教育恢复计划”(MERP)的项目；在巴基斯坦,2008年

42、在伊斯兰堡召开的国际校园安全会议通过了伊斯兰堡校园安全宣言；伊朗实施了地震安全教育项目,将灾害教育整合进正式教育中,并且开展非正式的教育活动。我国校园安全风险管理的问题目前,对我国校园安全构成威胁的突发事件主要有四类:自然灾害；事故灾难；公共卫生事件；社会安全事件。校园安全事件依然存在的主要原因如下:安全制度、责任不落实；学校安全教育培训欠缺；协调与合作缺失；事件应对依然采取“撞击反射”的模式；对极端事件防范与准备不足。2.3.2 校园安全风险管理（2）03我国校园安全管理的对策第一,标本兼治,综合治理；第二,注重舆情引导,打击暴力文化；第三,预防为主,开展公共安全教育；第四,群防群治,社会动

43、员；第五,技防、物防、人防结合,加强应急制度建设。2.4 新型风险的共同治理公共危机管理应重视风险减缓,降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入,但收益较高。人们采取特定的减缓措施,可以有效地预防危机,避免社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。04PART FOUR2.4 新型风险的共同治理012020年，新冠肺炎疫情肆虐，凸显出现代风险的以下特征：“第一，不可预测性；第二，对科学或是社会产生一个高度的不确定性；第三，它是难以片段控制的；第四，它是通过全球网络扩散的；第五，扩散非常迅速；第六，它的冲击是超过地域边界的。”所谓新型风险，就是指新出现、没有先例的风险。由于没有先例可循，人类应对

44、起来就缺乏经验和范本，其挑战性更强。在风险社会中，作为一种“开放性社会建构”，风险只有通过全社会成员的交流、沟通与互动，才能得到有效、正确的认知。同时，风险具有跨界性。为了避免公共化、外部性，风险必须由全社会共同承担。所以，风险共治应该成为风险减缓的新理念。如果说在传统工业社会风险减缓可以遵循控制理性，那么，在风险社会风险减缓就应该遵循反身性理性。今天，风险不再是社会发展的副产品，而是社会发展的伴生物。威尔达夫斯基创造性地提出了“安全风险”（safety risk）的概念。只有将政府、企业、社会组织、公民个人有效地整合起来，实现对风险的共同治理，才能有效应对风险，本章小节本章主要围绕风险进行了

45、系统分析。第一节介绍了与风险相关的风险社会理论、风险感知理论、风险放大理论,阐明了风险管理的步骤，引入了社会稳定风险评估的重要概念。第二节介绍了风险减缓的知识框架,包括风险减缓的定义、风险减缓的意义与障碍、风险减缓的工具和风险减缓的具体措施。第三节研究了公共安全教育和校园安全风险管理问题。第四节介绍了新型风险的共同治理。通过本章的学习,希望读者重点理解风险社会的特点和风险管理的步骤,认真掌握风险减缓工具和措施等内容。1.风险社会的特点有哪些?2.风险社会放大的响应机制被启动的途径有哪些?3.风险管理中评估风险需要把握哪些原则?4.风险减缓有什么重大意义?5.我国校园安全风险管理的问题有哪些?6

46、.请阐述我国公共安全教育的意义。7.请结合我国校园安全问题,谈谈该如何加强我国校园安全管理。8.现代风险的特征有哪些？复习思考题感谢观看THANKS FOR YOUR ATTENTION第三章 公共危机应急准备序言备豫不虞，为国常道。2018年1月5日，习近平总书记在党的十九大精神研讨班开班式上强调：“必须常备不懈，特别是要提高防大灾、救大险的能力，做好抗击发生像唐山大地震、汶川严重地震、1998年长江洪水那样的重大自然灾害的准备。”在高度不确定时代，应急准备必须遵循底线思维。南宋著名豪放派词人辛弃疾在美芹十论中说:事未至而预图,则处之常有余;事既至而后计,则应之常不足。就是说,在事情未发生之

47、前,人们预先进行筹划,处置起来就会游刃有余。反之,若等事情来了再做打算,应对起来则会感到心余力绌。公共危机应对宜未雨绸缪,勿临渴掘井。目录CONTENTS应急规划的作用与流程1应急预案的“鸡肋效应” 2应急预案的演练 3应急保障体系 4应急保障的产业支撑 53.1 应急规划的作用与流程对于应急规划的作用与地位,我们必须本着客观、理性的原则加以审视,既不能无视应急规划的意义,又不能将其神化。公共危机应对要立足于准备,但又不能拘泥于准备。通常,我们对前者强调得多,对后者强调得少。01PART ONE3.1.1 应急规划的作用01应急规划是一个持续性的动态过程,主要指对应急预案的制定、演练、修改活动

48、,既是应急准备活动的重要组成部分,也是应急准备活动的基础。公共危机管理就是相关利益主体为了预防与应对危机而彼此合作、形成合力的过程。认真完成应急规划的过程,我们就能够获得以下收益:第一,明确公共危机管理相关主体的责任范围和角色期待与分工,保证公共危机管理工作有条不紊地进行。第二,辨识潜在的风险,避免或防止危机扩大或升级,最大限度地减少危机给社会公众的生命、健康和财产造成的严重损失。第三,将危机处置与响应的步骤与措施“格式化”,提高应对效率。第四,培养全社会居安思危的忧患意识,塑造预防为主的安全文化氛围。第五,避免应急预案更新不及时。3.1.2 应急规划的原则（1）02原则是贯穿应急规划流程的主

49、导思想。对此,国外学者有“六原则说”“七原则说”“八原则说”三种。“六原则说”认为,应急规划应该:第一,以知识为基础,确知威胁及人们可能做出的反应;第二,鼓励公共危机管理者采取正确的行动;第三,强调灵活性,满足不断变化的应急需求;第四,促进组织之间的协调与合作;第五,将各种应急计划整合起来,综合性地应对各种风险;第六,包括培训内容根据美国学者戴恩斯等人的观点,认识应急规划,我们应注意以下七点:(1)规划是一个持续的过程;(2)规划包括试图在棘手情境下减少未知因素的努力;(3)规划的目的是激发适当的行动;(4)规划应当建立在未来将会发生什么的基础上;(5)规划必须以知识为基础;(6)规划应该以原

50、则为核心;(7)规划是教育活动的一部分。3.1.2 应急规划的原则（2）02原则是贯穿应急规划流程的主导思想。对此,国外学者有“六原则说”“七原则说”“八原则说”三种。“八原则说”认为,应急规划要强调:(1)预测对于规划过程的积极或消极抵制,制定战略,管理这些障碍;(2)涉及社区所面对的所有致灾因子;(3)包括所有的响应组织,争取它们的参与、承诺及明确的认可;(4)将影响发生前的规划建立在对威胁及灾害中人的一般行为的确知,争取联邦或州的外援;(5)确定最为适当的应急响应行动的类型,但鼓励以持续性应急评估为基础的临机决断;(6)将应急响应与灾害恢复联系起来;(7)在所有层次上培训与评估应急响应组

51、织;(8)认识到应急规划是一个持续不断的过程。以上学者的观点都强调了应急规划的基本要求:规划主体的广泛参与性,规划所调整风险的全面性,对社会灾后反应的确知性,应急组织的协调性,应急决策的创新性,应急培训的重要性，等等。3.1.3 应急规划的流程03应急规划的流程是制定应急预案和管理、评估应急预案的一系列步骤。经过应急规划的流程,我们应该能够确定预案制定的目的,界定利益相关者的角色与责任,安排应急控制与协调事宜,增强公共安全教育与意识,起到沟通、预警的作用,形成简明扼要的计划。具体而言,应急规划的步骤包括以下五个方面（见图31）:3.2 应急预案的“鸡肋效应”自2003年非典暴发后,我国的应急管

52、理工作以“一案三制”为核心,取得了不容否定的成绩。其中,在“一案三制”的表述中,应急预案作为应急管理的龙头和抓手,被置于体制、机制与法制之前。其地位之重要,可见一斑。02PART Two3.2.1 神化应急预案的功能01在现代社会中,人们为了应对各种突发事件,往往会事先制定应急预案。但是,在应急管理实践中,我们经常发现许多应急预案不能起到预设的作用,这与现代社会突发事件的高度不确定性密切相关。突发事件从发生的频率来看可以被分为两种:一种是常规突发事件；另一种是非常规突发事件。非常规突发事件发生后,其影响的扩散会打破人们日常设置的职责边界,信息因匮乏、过载或冲突而出现混乱,不确定的情境使人们不知

53、所从,既不能按照通常的程序，也不能按照既有的经验去加以应对。此时,应急管理者会发现预案无从遵守。即便是宣布启动预案,也只有免责的意义。仅有应急预案不能保障应急准备的充分与完善。应急管理活动包括减缓、准备、响应和恢复四大类。应急预案作为应急准备活动中的一项内容,在我国却被提升至全部应急管理工作的“龙头”地位,这是值得商榷和反思的。3.2.2 重预案，轻规划（1）02应急预案就是应急计划，即预先制定的应急方案,应急预案是应急规划的输出。而应急规划就是应急预案产生的过程。如果说应急预案是静态的,则应急规划就是动态的;如果说应急预案是结果,那么应急规划就是过程。我国的应急预案工作存在着重静态结果而轻动

54、态过程的倾向。应急规划作为应急准备的重要内容,是一个永无止境的动态过程,而应急预案则是这一过程中不断变换的成果输出。决定应急准备程度的三个因子是社会系统的脆弱性、资源条件及组织结构。在国外应急规划的过程中,风险评估被置于突出的位置。也就是说,编制应急预案的前提是对预案覆盖范围内的致灾因子和脆弱性进行调查分析。在我国的应急预案工作中,一些地方政府不考量自身的应急保障能力,使得突发事件发生后，应急预案根本无法实施。3.2.2 重预案，轻规划（2）03因此,我们提倡以“应急规划”的概念来取代“应急预案”的概念 。制定“应急规划”时有以下五个方面需要注意：第一,致灾因子评估和风险削减是应急规划的两个驱

55、动目标。第二,威胁评估是一个持续性的过程。第三,应急规划要将后勤保障作为重要内容之一,确保应急预案的实施具备坚实的人力、物力与财力基础。第四,不同的社会系统有着不同的规划环境。第五,应急规划必须为基层的应急响应者预留充足的自由裁量空间。3.2.3 以致灾因子为导向04应急预案可以被分为两类:一类是致灾因子导向型应急预案,如为洪水、地震、台风、泥石流等致灾因子专门制定的应急预案;另一类是功能导向型应急预案,如预警、疏散、社会动员、后勤保障等预案。现代社会的许多突发事件具有极强的耦合性与关联性,复杂性特征十分明显。一类突发事件可能会引发另一类突发事件,产生“多米诺效应”,形成灾害链。此外,今天的突

56、发事件往往具有极强的不确定性,加之人类的理性是有限的,不能做到先知先觉,许多低概率突发事件的发生突破了人们的心理防线,结果造成更为严重的影响后果。因此,应急规划必须体现全致灾因子的原则,即综合性地考虑可能受到的各种威胁。它必须超越各种致灾因子的差异性,凸显不同致灾因子作用、影响的共同性。3.2.4 应急规划各自为战05著名应急管理学家戴恩斯说,美国应急规划主要为两个部门所重视:一个是城市服务部门,主要包括警察和消防;另一个是福利相关部门,主要包括医院、红十字会及辅助性医疗力量。但是,这两个部门老死不相往来,在预案制定过程中缺少有效的沟通,更不用说在应对突发事件过程中进行协调。复杂性突发事件的应

57、对使常态下部门与组织的界限变得模糊,并需要政府有效地开展社会动员,调动一切可以调动的人力、物力和财力。但是,如果应急预案制定各自为战,必然会导致应急动员准备不足、效率低下,各应急利益相关者之间角色冲突,甚至引发严重的次生、衍生灾害。部门分割、条块分割曾一度是我国行政体制的特点。受其影响,我国的应急预案其实并没有形成真正的体系,因为众多的预案之间缺少兼容性和协调性。真正的应急预案体系应该能够发挥“1+12”的协同效应,实现各个预案之间的兼容与协调。为此,我国应急预案工作应加强顶层设计、统筹谋划。3.2.5 过度强调指挥控制06“应急规划”这一术语来源于军事及国家安全领域,这决定了它必然带有指挥控

58、制模式的色彩。这一模式假定,突发事件对社会生活造成了严重的扰动,降低了个人行动的效率和社会系统的能力。按照应急规划的设想,社会需要一个强有力的权威部门来应对灾害所引发的整合性缺失问题。人们也需要新的规范的约束,以便采取适当的应急行动。指挥控制模式的应急规划所暴露出的重要问题是强烈的理想主义色彩和主观臆断性。其基础并非社会响应的实然,而是社会响应的应然。由于我国行政体制具有高度集权的特点,应急规划更加偏重指挥控制模式。国外学者提出,完善应急规划要以新兴人力资源模式来替代指挥控制模式。我国的应急预案工作要逐渐改变对指挥控制模式的偏好,真正了解社会生活的模式及其规律,将现有的习惯模式作为应急行动的基

59、础。3.2.6 价值取向出现偏差07在价值取向上,应急规划应该有利于应急管理者采取适当的响应行动。我国应急预案对快速响应强调有余,而对正确响应强调不足。近年来,我国应急管理者在反思应急预案的“鸡肋效应”后,得出了错误的结论:预案过于抽象,不够具体,没有可操作性。但事实上，应急规划越详细,就意味着存在越多的空想成分。在某种意义上,应急规划的前提是对未来紧急情况所进行的情境设计。人们不可能对未来所有的紧急情况都做出充分的设想和估计,其中存在一定的盲区和误差是在情理之中的。突发事件的演进是瞬息万变的,过于详细的应急规划会因时过境迁而失去价值。3.3 应急预案的演练在应对战争与冲突中,军事训练十分重要

60、。军队不训练就投入作战,无异于自蹈死地。在公共危机管理中,应急预案的演练同样不可或缺。没有经过演练检验的预案,就没有任何实用性。03PART THREE3.3.1 预案演练的分类01一般而言,如果相当长的一段时间内没有应急活动,一个组织的应急计划需要进行演练。当应急预案进行重大修改之后,应急演练也十分必要。从形式上看,应急演练可以分为桌面演练、功能性演练、全面演练。实践中，公共危机管理部门选择哪一种演练方式,主要取决于演练管理团队的技能或经验、培训需求、地点、参演者、时间、资源等因素。“桌面演练”，也叫讨论演练,顾名思义,就是指围绕特定的场景有关人员展开讨论。“功能性演练”，也被称为“无军队的