俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

1、 俄罗斯中央央与地方政政府间财政政关系研究究俄罗斯经济济改革和经经济关系的的调整尚在在进行当中中，因而在在中央与地地方政府间间财政关系系方面存在在诸多问题题和矛盾。俄财政部部主管政府府间财政关关系问题的的预算间关关系司副司司长拉夫罗罗夫等人（2001）认为，俄罗斯政府间财政关系的不良状况已经严重阻碍俄经济改革进程。他们指出，现行的政府间财政关系体制不能促使地区（即联邦主体，包括共和国、边疆区、州、直辖市、自治专区、自治州，相当于中国的省级建制）和地方政府负责任地管理本级财政，也不利于贯彻实行能够激发经济活力、发展竞争和支持新建私营企业的经济政策。因此，正确处理中央财政与地方财政的关系，处理好各

2、级政府之间的财权划分，仍是俄罗斯面临的一个重要课题。 一、中中央与地方方政府间财财政关系的的发展现状状19991年苏联联解体，独独立后的俄俄罗斯进行行了以税制制改革和实实行预算联联邦制为核核心的全面面财政体制制改革。其其中一个重重要的方面面，就是调调整中央与与地方政府府间的财政政关系，解解决集权与与分权的最最佳结合问问题。这次次改革和调调整经历了了不同的发发展阶段。19933年末至19994年初初，俄罗斯斯开始了建建立预算联联邦制的改改革。当时时，为解决决长期存在在的政府间间财政关系系的不规范范问题，俄俄对所有地地区都确定定统一的联联邦税提成成定额，并并规定了更更加客观和和所谓透明明的财政援援

3、助资金分分配标准。这些办法法对消除联联邦政府与与地方政府府之间在财财政资金分分配问题上上的主观随随意性，规规范政府间间的财政分分配关系，起起到了一定定的积极作作用。但这这次改革并并没有始终终如一地进进行。19996-11998年年，俄罗斯斯地区财政政危机加剧剧，不仅中中央与地方方政府间财财政关系的的矛盾更加加突出，而而且各级财财政之间和和各地区之之间在财政政资金分配配上的主观观色彩也更更加浓厚，地地区和地方方财政的债债务急剧增增加。为解解决这些问问题，俄罗罗斯政府于于19988年7月30日制定定并通过了了19999-20001年俄俄罗斯联邦邦预算间关关系改革构构想。其其要旨是改改变联邦主主体财

4、政援援助资金的的分配办法法，建立联联邦主体新新的财政援援助机制。接着，11999年年又通过了了地区财政政援助基金金转移支付付的新分配配办法，到到20011年，俄基基本完成地地区财政援援助基金改改革。同时时规定，给给予联邦主主体的财政政援助资金金，其基本本部分的分分配办法和和分配程序序由联邦决决定。对于于这次改革革和新分配配办法的实实施，俄政政府副总理理赫里斯坚坚科（20000）给给以充分肯肯定。总的来来看，经过过10年的改改革实践，俄俄罗斯中央央与地方政政府改变了了财政体制制和财政分分配上的集集权与分权权模式，但但财政分权权化趋向有有时表现得得比较明显显，有时则则不明显甚甚至倒退。有资料显显示

5、，200世纪90年代，俄俄罗斯地区区财政和地地方财政收收入占国家家财政总收收入的比重重从40%逐渐增加加到56%，19999年又降至至49%.20000年，这个个比重继续续下降，主主要是由于于出口关税税的增加和和税法的某某些变化造造成联邦收收入增加。就财政收收入的分权权化程度而而言，俄罗罗斯与中国国以及德国国、美国等等国接近，超超过巴西、印度和墨墨西哥。而而俄在财政政支出方面面的分权化化程度则低低于其在财财政收入方方面的分权权化程度，这这是由于地地区财政和和地方财政政收入中有有一定数量量财政援助助资金的缘缘故。19999年，联联邦财政转转移支付占占俄联邦主主体联合财财政收入的的比重约为为15%

6、，而而中国和墨墨西哥等国国财政转移移支付占地地方财政收收入的300%以上（拉拉夫罗夫，2001）。总括起起来，俄罗罗斯对中央央与地方政政府间财政政关系的改改革与调整整，主要采采取了两项项重大措施施：（一）按按各级政府府的职能和和权限划分分税种，调调整中央和和地方财政政的税收收收入在独立立后的最初初几年，俄俄罗斯对中中央与地方方财政在税税收方面的的关系进行行了调整，对对税种在中中央与地方方之间做了了重新划分分。当时归归联邦中央央政府征收收的税种主主要有增值值税、消费费税、企业业利润税、特别税、自然人所所得税、关关税、印花花税、道路路税、遗产产税等。归归地方征收收的税种主主要有企业业财产税、木材费

7、、自然资源源税、环境境污染税、个人财产产税、土地地税、广告告税、运输输税、教育育税、企业业注册费等等。尽管从从数量上看看，归地方方政府征收收的税种并并不少，但但由于税收收总额不大大，税收收收入占地方方财政总收收入的比重重较低，一一度引起地地方政府的的强烈不满满，它们要要求扩大对对税收的支支配权。迫迫于地方政政府的压力力，俄联邦邦中央政府府划出一些些税收给地地方：将增增值税收入入的20-50%划划给地方；从32%的利润税税中划出222%给地地方，其中中又将122%划归州州财政，110%划归归州以下的的地方财政政；自然人人所得税全全部归地方方。但这种种划分的有有效期仅为为5年。要求求地方在55年期

8、内建建立自己的的税收体制制，这就意意味着允许许地方政府府自行征税税。因此，地地方政府在在税收方面面的权限较较前扩大。虽然中中央政府对对地方政府府在税收权权限上做了了很大让步步，但地方方政府越权权截留中央央税收的现现象仍很严严重。据有有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收

9、管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。19994年以来来，俄罗斯斯在税收体体制上进入入了对中央央和地方关关系进行实实质性改革革的时期，主主要方向是是实行分税税制。这一一时期，中中央政府和和地方政府府在职

10、能及及税收权限限划分上取取得了进展展。一方面面，规定税税收立法权权集中在中中央；另一一方面，地地方拥有一一定的税收收管理权限限，尤其是是联邦主体体的执法机机关和代表表机关有权权规定纳入入地方财政政的那部分分税收的税税率，有权权新增税种种。地方政政府在财政政和税收领领域独立性性的加强，使使俄罗斯财财政收入再再分配向着着有利于地地方财政的的方向发展展，地方预预算在俄罗罗斯联合预预算中的比比重增加到到51%.但19999年1月1日俄罗罗斯联邦税税法典生生效后，情情况发生很很大变化。首先，税税法典规定定要进一步步强化联邦邦中央政府府的税收立立法权，强强调税法典典所列税种种清单是详详尽无遗和和不可增补补

11、的。其次次，大大收收缩地方政政府的税收收权限，规规定除税法法典规定的的税种外，不不允许各级级地方政府府自行新增增地区税或或地方税。再次，取取消13种地方方税费，缩缩小地方政政府的税收收收入。据据俄罗斯政政府计算，由由于取消了了这些税费费，地方财财政每年减减少收入1136亿卢卢布。近几几年俄罗斯斯地区财政政和地方财财政的收入入结构见表表1.（二）按按各级政府府的职能及及权限划分分其支出权权限和范围围在19998年以以前，俄罗罗斯各级政政府之间的的财政支出出权限总的的还是缺乏乏明确划分分的。这种种情况无论论是在联邦邦与联邦主主体权力机机构之间，还还是在联邦邦主体与地地方政府之之间均不同同程度地存存

12、在。形式式上，俄罗罗斯为地区区和地方政政府确定了了财政支出出权限和范范围，并将将对住宅公公用事业和和运输业的的补贴支出出，以及维维护地区级级道路的支支出都固定定给了地方方。此外，地地方政府与与联邦中央央政府之间间对教育、卫生、社社会政策和和经济补贴贴等共同性性支出的拨拨款责任也也做了划分分。但俄罗罗斯联邦政政府在把支支出责任及及义务划定定给各级财财政时，并并不为其提提供自主确确定财政规规模和财政政拨款的实实际权利。由此看来来，俄地方方财政大部部分支出的的规模和结结构仍由联联邦政府实实行硬性调调节。而且且在20世纪90年代，根根据相关的的联邦法规规，联邦政政府通常将将没有收入入来源做保保证的很大

13、大一部分支支出责任及及义务交由由地区财政政和地方财财政承担。因此，俄俄罗斯各级级财政支出出权限划分分不明确不不合理的基基本问题尚尚未彻底解解决。这方方面的问题题甚至在220世纪90年代后后半期表现现得更加突突出（拉夫夫罗夫，22001）。已经生生效的预算算法典虽然然对固定财财政支出权权限和责任任问题做了了明确规定定，但距离离中央与地地方政府间间财政关系系的改革目目标尚有一一定差距。更准确些些说，预算算法典只是是对联邦主主体和地方方政府增加加财政支出出规定了限限制措施。强调各联联邦主体和和地方政府府无权在一一个财政年年度内通过过关于财政政支出增加加或其他财财政级次收收入减少的的决议，即即各级地方

14、方政府的财财政支出权权限和责任任只能限定定在联邦法法律规定的的范围内，不不能自行加加以变更。此外，虽虽然早在预预算法典生生效前的11999年年，俄财政政部就对规规定各级政政府财政支支出义务和和权限的有有关法规进进行了清理理，并提出出划定联邦邦财政、地地区财政和和地方财政政支出权限限的基本方方案，但联联邦法规规规定地区财财政和地方方财政要承承担没有拨拨款来源做做保证的各各种义务，仍仍是造成各各级地方财财政收支长长期不平衡衡的基本原原因，也是是政府间财财政关系改改革的主要要障碍。有有资料表明明，19999年仅一一些最大的的不拨给资资金的“联邦政府府委托项目目”，就约占占GDP的8%，即相相当于地区

15、区自有收入入的60%.综上所所述，由于于俄罗斯中中央与地方方政府间的的财政职能能界定不清清，支出责责任划分不不甚明确或或不具体，一一方面容易易造成联邦邦中央政府府支出责任任的转移和和重新分配配，形成对对地方财政政的“摊派”，扭曲中中央政府与与地方各级级政府的财财政支出责责任；另一一方面又促促使地方政政府同中央央政府在财财政收支问问题上讨价价还价，从从中不断攫攫取地方经经济利益。更有甚者者，俄罗斯斯政府间财财政支出责责任划分的的不清晰或或不具体，与与政府间财财政收入的的明确划分分形成了尖尖锐的矛盾盾和强烈的的对比。在在这种情况况下，联邦邦政府既框框定中央与与地方各级级政府的财财政收入，又又限制地

16、方方政府根据据自己需要要而进行的的财政支出出，而中央央政府的财财政支出责责任可以随随时转移给给地方，从从而加重地地方政府的的财政支出出压力。二、中中央与地方方政府间财财政关系的的两大特点点（一）实实行分税制制19994年后，俄俄的分税制制改革取得得较大进展展，实行分分税制成为为俄罗斯处处理各级政政府税收权权限问题的的重要手段段。分税制制实际上可可分为两种种类型：彻彻底的分税税制和适度度的分税制制。所谓彻彻底的分税税制，其主主要特点是是只设中央央税和地方方税，不设设共享税，而而且中央政政府和地方方政府在税税收立法、税收征管管等方面的的权限及责责任完全分分开。它们们各自根据据本级财政政的实际需需要

17、和实际际可能独立立确定税费费的征收，税税收收入也也全部纳入入本级财政政。所谓适适度的分税税制，其主主要特点是是既设中央央税和地方方税，也设设共享税，而而且税收立立法权集中中在中央。联邦中央央政府规定定明确且详详尽无遗的的各种税费费清单，但但地方政府府有权在法法律规定的的范围内设设立一些具具体税种，具具有一定的的税收管理理权限。从19999年1月1日俄罗罗斯联邦税税法典生生效前的情情况看，俄俄实行的是是适度分税税制。这种种分税制的的最大特点点，是联邦邦中央集中中了税收立立法权，而而且明确规规定了中央央和地方的的税收管理理权限及应应征收的税税种，地方方政府在税税收上享有有一定的自自主权利。税法典生

18、生效后，俄俄在中央与与地方政府府间税收权权限的划分分问题上有有一些新的的变化。目目前实行的的既不是彻彻底的分税税制，也不不是适度的的分税制，与与二者均相相区别。实实际上，中中央政府在在税收上仍仍实行集权权，税收的的立法包括括征收的税税种、税率率、征税条条件和怎样样分配，都都由中央政政府统一制制定。具体体的税收条条例、法令令由国家财财政部和国国家税务总总局制定，地地方政府只只能按中央央政府的税税收政策法法令执行，无无权各行其其是。但划划入地方预预算的那部部分税收的的税率可由由地方政府府来确定，中中央政府则则对地方政政府规定的的税率总规规模加以限限定。例如如，利润税税是联邦税税，该税的的设立和征征

19、收办法由由联邦中央央法律做出出规定，而而联邦主体体只能对该该税划入本本级地区财财政的那部部分改变税税率。尽管管这样会减减少地方政政府在税收收政策上的的权限，但但能使国家家在全国范范围内实行行一贯的税税收政策。此外，根根据需要，俄俄在税收的的划分上也也表现出一一定的灵活活性。（二）实实行财政转转移支付制制度在俄罗罗斯独立后后的最初几几年，财政政体制和政政府间财政政关系改革革的重点之之一，是解解决中央与与地方政府府间的税收收划分或税税收分享问问题。至于于政府间的的财政转移移支付制度度，没有受受到应有的的重视，因因而其在俄俄财政体制制中发挥的的作用十分分有限。即即使联邦政政府向地区区级政府提提供一定

20、数数量的财政政援助，其其规模和分分配方向均均带有随意意性，即缺缺少转移支支付的法律律基础和制制度保证。自19994年起，俄俄罗斯对财财政援助制制度不断进进行调整，以以“拉平各地地区的预算算条件”。为此，将将需要财政政援助的地地区划分为为接受“一般援助助”的地区和和接受“特别援助助”的地区，并并确定两类类地区所需需的两种规规模不同的的财政援助助数额。在在此基础上上，中央政政府对财政政收入低于于平均水平平的地区按按所划定的的标准提供供“一般援助助”或“特别援助助”，以使各各受援地区区的财政收收入水平与与俄全国的的平均水平平接近。有有资料显示示，19994年，为为实行财政政转移支付付制度，筹筹措财政

21、援援助资金，俄俄联邦中央央政府将来来自增值税税分享收入入的16%用于建立立财政援助助基金。用用这笔资金金和来自其其他渠道的的资金向558个地区区级政府提提供了“一般援助助”，另对233个地区级级政府提供供了“特别援助助”。19955年，用于于建立财政政援助基金金的资金已已占联邦中中央政府增增值税分享享收入的227%，约约相当于增增值税收入入总额的220%（伯伯德等，22001，中中译本）。尽管如此此，当时用用于转移支支付的财政政援助基金金仍远远不不能满足需需要。而且且，这种转转移支付制制度对各受受援地区的的经济发展展和各级地地方政府的的经济行为为产生的刺刺激作用，远远不像联邦邦中央政府府所期待

22、的的那样明显显。为扭转转不利局面面，俄政府府于19998年7月30日通过过了关于11999-20011年预算之之间关系改改革构想的的第8600号决议。该决议规规定要改变变对联邦主主体财政援援助资金的的分配方法法，拉平各各地区的财财政资金保保证条件，执执行各联邦邦主体在联联邦财政面面前的平等等原则，并并在各地区区实行合理理的财政政政策。与此此相适应，俄俄罗斯开始始调整各级级财政之间间的收支划划分，减少少地区财政政和地方财财政的债务务，试图消消除中央和和地区之间间在税收及及财政关系系方面存在在的随意性性以及“个别问题题个别处理理”的不正常常现象。此此后，俄政政府20001年8月15日的第第584号

23、决决议又批准准了至20005年的的预算联邦邦制发展纲纲要。该纲纲要的主旨旨是保证地地区财政和和地方财政政收入来源源的稳定，明明确划分各各级财政的的支出和收收入权限，对对用于各地地区的财政政援助资金金实行新的的分配办法法，保证地地区和地方方政府的财财政独立性性和责任，支支持地区的的经济发展展。俄罗斯斯在编制22001年年联邦预算算时，就采采用了19999-22001年年预算之间间关系改革革构想提出出的对联邦邦主体财政政援助资金金的分配方方法。应当指指出，直到到目前，俄俄罗斯财政政转移支付付制度本身身以及转移移支付的核核算方法仍仍是不完善善的。相当当一部分财财政援助资资金未经预预算批准就就进行分配

24、配。虽然自自19999年实行财财政转移支支付的新机机制和新方方法后出现现了某些积积极的变化化，但有专专家认为，新新方法也存存在一定的的缺陷，包包括：（11）预算调调节的范围围过大；（2）对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；（3）在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；（4）对地区的财政支持缺乏明确的目的性；（5）确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改

25、变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。三、中中央与地方方政府间财财政关系的的完善与发发展趋势至22005年年俄罗斯联联邦预算联联邦制发展展纲要指指出：“俄罗斯形形成的预算算之间关系系体系，虽虽然在900年代进行行了改革，但但仍不符合合预算联邦邦制的基本本原则，不不符合国家家长期发展展战略的要要求”。该发展展纲要指出出了俄罗斯斯中央与地地方政府间间现行财政政关系体系系的主要缺缺陷：（11）由联邦邦中央政府府各类法规规严格规定定的联邦主主体和地方方政府的税税收预算权权限极其有有限；（22）地区财财政和地方方财政负担担过重，联联邦中央政政府往往让让其承担

26、过过重的责任任和义务，但但又不提供供相应的拨拨款来源做做保证；（3）对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；（4）依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；（5）地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；（6）地区财政和地方财政的透明度不够；（7）没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。我们认认为，上述述问题的症症结，一是是各级政府府之间的支支出权限缺缺乏明确划划分，这在在中央与地地区之间以以及地区级级政府与其其下属的地地方政府之之间均不同同程度地存存

27、在。二是是联邦中央央财政的转转移支付没没有发挥应应有的作用用，从而使使各地区之之间的社会会经济差距距继续拉大大。三是联联邦中央财财政与地区区财政之间间的收入分分配问题没没有得到很很好解决；四是没有有根本解决决地区财政政与地方财财政之间的的相互关系系问题。联联邦主体与与地方之间间的财政关关系实际上上完全由联联邦主体的的法规决定定并进行调调节，联邦邦中央政府府法规的作作用反而很很小。正是是由于以上上诸多问题题的存在，至20005年俄罗罗斯联邦预预算联邦制制发展纲要要提出，必必须在俄罗罗斯中期发发展总战略略目标内，开开始新一轮轮的政府间间财政关系系体系的改改革。实际上，近近几年来，俄俄罗斯许多多专家

28、学者者对中央与与地方政府府间财政关关系及其改改革问题进进行了大量量研究。许许多专家学学者主张，在在俄罗斯目目前的情况况下，必须须坚持中央央政府对税税收的集权权管理，一一切税收立立法和规定定均由中央央政府制定定。他们认认为，中央央和地方政政府在税收收立法和税税收管理方方面各自完完全独立的的彻底分税税制，并不不适合俄罗罗斯。在税税收政策问问题上赋予予地方政府府更大的权权利目前尚尚不合时宜宜。因为：第一，在在向市场经经济过渡的的经济转轨轨时期，必必须将影响响经济的杠杠杆重要集集中在联邦邦中央政府府手中。在在俄罗斯现现实条件下下，各级地地方政府在在税收领域域的很大独独立性必然然会破坏全全国范围内内经济

29、政策策的统一。第二，绝绝大部分地地方政府尚尚不善于正正确利用为为它们提供供的独立经经济权限。在经济转转轨时期，中中央政府应应循序渐进进地使地方方政府适应应新的经济济条件。第第三，地方方政府试图图在税收政政策上最大大限度地考考虑本地的的具体特点点和特殊性性，这样容容易使它们们为满足地地方利益而而牺牲国家家利益。第第四，从维维护俄罗斯斯国家体制制，保障国国家安全的的角度出发发，也应该该限制地方方政府的税税收独立性性。国家必必须将足够够的财力集集中在自己己手里。只只有这样，联联邦中央政政府才能握握有管理国国家经济的的主动权。前苏联和和俄罗斯的的教训都证证明，搞地地方分裂一一般都首先先从要求经经济上更

30、大大的独立性性开始；然然后逐渐减减少国家财财政的提成成；接下来来便将全部部税收纳入入自己的地地方财政，只只把固定款款项提成给给国家财政政；再后来来就连这些些提成款项项也以种种种借口缩减减并很快被被地方政府府全部截留留。因此，从从保护俄罗罗斯的国家家整体利益益出发，在在税收领域域向地方政政府提供较较大的权限限是不适宜宜的（莱温温，19997）。诚然，以以上只是一一家之言或或是一部分分专家学者者有代表性性的观点。而据我们们对所掌握握资料的综综合分析，俄俄罗斯今后后对中央与与地方政府府间财政关关系的调整整和改革将将以预算联联邦制为基基础进行，其其基本发展展趋势和方方向主要有有以下几个个方面：第一，调

31、调整预算结结构，达到到财政体制制的真正分分权化。目目前，俄罗罗斯联邦联联合预算税税收收入的的近一半，以以及约600%的非利利息支出均均集中于地地区和地方方预算。从从这两个数数字看，俄俄罗斯财政政体制的分分权化程度度似乎已经经很高。但但如上所述述，由于地地方政府要要承担大量量不给拨款款的“联邦政府府委托项目目”和其他摊摊派任务，而而地方财政政收入除一一些地方税税费外主要要来自于联联邦税收提提成和财政政援助资金金，收入的的总规模有有限，因而而地方财政政收入与支支出之间往往往出现很很大的不平平衡。财政政体制的分分权化程度度也因此而而大打折扣扣。因此，重重新调整预预算结构，真真正实现财财政体制的的分权

32、化，是是今后俄罗罗斯调整和和改革中央央与地方政政府间财政政关系的首首要任务之之一。俄罗罗斯有关专专家也指出出，俄目前前实施的预预算纲领以以及现行预预算结构不不能保证联联邦中央与与预算过程程的所有参参加者利益益的结合，不不能保证他他们相互权权力和责任任的统一。因此，应应当将改革革预算体制制的重点集集中在预算算体制的分分权化原则则上，以便便使地区和和地方政府府最大限度度地充分利利用本地区区现有的税税收潜力（古古谢夫等，2001）。调整预预算结构和和实现财政政体制分权权化，“首先要求求在区域划划分的基础础上形成能能够实现居居民地方自自治权的这这样一种权权利、资源源和义务分分配体制。必须保保证完成国国

33、家对居民民的义务，并并实质性地地扩大归地地方政权机机关管辖的的范围。为此，至至20055年的预算算联邦制发发展纲要建建议将地方方自治划分分为两个层层次：与地地区的区域域行政区划划相一致的的大城市和和大区一级级；更低层层次的市镇镇（马克西西莫娃，22001）”。诚然，通通过调整预预算结构真真正扩大地地方自治权权并实现财财政体制的的分权化，并并不意味着着目前就要要大大削弱弱联邦中央央财政。恰恰恰相反，就就俄罗斯情情况而言，在在扩大地方方自治权的的同时，短短期内甚至至还可能会会增加联邦邦财政的相相对规模。这是因为为：一方面面，目前由由地方财政政承担的相相当大的一一部分居民民社会保障障支出，可可能改由

34、联联邦财政承承担并进行行更有效管管理；另一一方面，既既然地区财财政和地方方财政承担担没有拨款款来源做保保证的各种种义务尤其其是“联邦政府府委托项目目”，是造成成各级地方方财政收支支长期不平平衡的重要要原因，那那么缩减或或者是将这这类委托项项目的财政政责任转给给联邦中央央，会有利利于这些项项目的优化化，但同时时也会增加加联邦财政政支出。当当然，从长长远看，随随着俄罗斯斯中央与地地方政府间间财政关系系调整和改改革的深入入，如果保保证地方财财政独立性性和财政责责任的机制制真正得以以建立，各各地区发展展不平衡的的差距缩小小，俄联合合预算中地地方预算所所占的比重重会不断增增加，而联联邦预算的的比重则会会

35、逐渐下降降。这是一一个总的发发展趋势。第二，完完善和改进进财政支出出权限的划划分。多年年来，财政政支出权限限划分上存存在的缺陷陷一直是困困扰俄罗斯斯中央与地地方政府间间财政关系系的一个“痛点”，因而关关于财政支支出权限划划分问题的的争论也一一直没有停停止过。鉴鉴于此，至20005年俄罗罗斯联邦预预算联邦制制发展纲要要规定，应应当将“支出权限限”这一概念念以法律形形式明确固固定下来，并并在兼顾地地区协调一一致性、考考虑外部效效应、地区区差别和规规模效益等等原则的基基础上，确确定各级财财政支出拨拨款的总方方向。俄许许多政府官官员和专家家学者也极极力主张扩扩大地方政政府的财政政支出权限限。他们认认为

36、，一方方面要将中中央与地方方政府的所所谓“共同”支出范围围缩减到最最低限度，另另一方面又又必须详细细地划分中中央与地方方财政之间间的支出责责任。为此此，应当对对已经生效效的预算法法典做相应应的修改，包包括：不仅仅要明确划划分各财政政级次之间间的支出责责任和范围围，而且要要保证地方方政府独立立确定地方方性支出的的规模、结结构和拨款款方式的权权限（拉夫夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。在财政政支出权限限和责任的的划分问题题上，俄有有关方面以以及专家学学者达成的的另一个基基本共识，是是今后必须须采取有力力措施，使使地方财政政摆脱没有有拨款来源源做保证的的“联邦政府府委托项目目”的沉重负负担

37、。禁止止以任何法法律和法规规等形式向向地方财政政摊派超过过其权限范范围的追加加支出。对对用于居民民社会保障障支出的联联邦委托项项目，可以以采取两个个方案：一一是由联邦邦财政直接接拨款；二二是由联邦邦财政向地地方财政提提供专项补补助金。第第二个方案案虽然能够够调动地方方积极性并并发挥地方方的优势，但但最主要的的问题是容容易导致地地方财政竭竭力从中央央得到更多多的专项补补助金，为为地方攫取取经济利益益。实践也也证明，第第二个方案案弊端较多多。因此，第第一个方案案应是今后后俄罗斯完完善财政支支出权限划划分的首选选。此外，普普京在20001年总总统预算咨咨文中还提提出，20002年和和以后几年年俄将继

38、续续缩减提供供给联邦主主体用于实实施联邦社社会法律的的专项财政政援助，并并免除地方方财政承担担的对联邦邦组织和机机构的拨款款义务。第三，进进一步界定定并划分税税收权限和和收入来源源。俄罗斯斯预算法典典虽然确定定了地方财财政的独立立性原则，明明确了地方方政府在形形成收入和和实现支出出方面的权权力，但并并没有详细细规定地方方财政自有有收入的具具体名目以以及自有收收入规模和和收入来源源，从而保保证地方财财政自有收收入达到能能够满足最最低社会需需要的应有有水平。更更何况，大大部分地方方财政收入入是依靠联联邦和联邦邦主体的财财政援助资资金以及联联邦与地区区调节税税税收提成形形成的。在在这种情况况下，如果

39、果地方财政政没有属于于自己的真真实的自有有收入来源源，就谈不不上地方政政府在解决决地方问题题上的任何何独立权限限。而且，为为了能够得得到财政援援助资金，地地方政府往往往不得不不按国家政政权机关的的指令或意意图来改变变自己解决决地方问题题的政策。再则，由由于税法和和预算法每每年都要进进行修改，导导致经常削削弱地方财财政的收入入基础甚至至造成地方方财政收入入来源的丧丧失。为克克服这些弊弊端，进一一步界定并并划分地方方财政的税税收权限和和收入来源源势在必行行。其一，根根据普京在在20011年总统预预算咨文中中提出的要要求，今后后必须保证证地方财政政收入来源源的稳定性性，主要保保障措施，是是将自然人人

40、收入税进进款、总收收入税、自自然资源使使用费，以以及相当一一部分利润润税收入长长期固定给给地方财政政。而从长长远看，地地方税费应应当成为形形成俄罗斯斯地方财政政自有收入入来源的基基础。鉴于于此，应当当将那些能能够保证地地方政府有有稳定地方方财政收入入的税收固固定给地方方财政，这这对地方是是有重要意意义的。与与此相关，俄俄罗斯许多多专家学者者建议要对对税法典以以及其他联联邦税法进进行修改和和补充，以以便对一系系列税费做做有利于地地方财政的的再分配。俄罗斯国国家杜马地地方自治问问题委员会会主席莫克克雷（20001）建建议，将税税法典第一一部分中列列为联邦主主体税的企企业财产税税、不动产产税、总收收

41、入税，也也归入地方方税。土地地税则应当当全部列入入地方财政政。其二，放放弃长期以以来一直实实行的在各各财政级次次之间分割割税收收入入的原则，特特别是不再再将税收划划分为自有有税、固定定税和调节节税。所有有的税收收收入不再以以固定税和和调节税等等形式分割割给各级财财政。最终终达到联邦邦税收入全全部纳入联联邦财政；地方税收收入全部归归地区财政政；地方税税收入则完完全列入地地方财政，并并将这些税税收权限以以法律形式式固定下来来。同时，在在实质性扩扩大地方政政府税收权权限的条件件下，将来来按“一税一预预算”的原则划划分税收收收入，并以以此作为划划分各级财财政收入的的终极目标标。不仅如如此，税收收权限和收收入来源将将以注重稳稳定性、经经济效益、税基的地地区机动性性、社会公公正和财政政责任等原原则为基础础，在各级级财政之间间进行明确确划分。第四，拉拉平预算条条件。在2