陈振明公共管理学考研笔记

陈振明公共管理学考研笔记导论 公共管理学的视野公共管理学：对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究。或对公共组织如何有效的提供公共物品的研究。主要部分和核心是对政府管理活动的研究。一、公共管理及其相关概念公共：表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。行政：处理事务、指导或监督执行、运用或引导。本质上包含为服务的含义；管理：通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。意味着控制或获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中是执行由别人（政治家）制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，以内部定向关心机构和人员及办公室的管理（传统公共行政学及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构） 。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事及内部取向，更多关注的是结果（以最低成本取得目标）和对结果的获得负个人责任。2、 “公共管理”与“私人管理”的异同A、联系：（1）所有组织管理都包含 合作团体的活动；（2）所有大型组织都必须履行一般的管理职能（计划、组织、人事、预算等） 。B、差别：（1）使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。没有更多有效运作的诱因。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。私人组织中，权威和责任划分比较清楚；公共部门对政治控制的要求，对一致性和协调性的寻求导致了责任机制的扩散，加深并复杂化了公共决策的过程。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。与私部门管理不同，公共管理包括广泛复杂的政府活动，公共管理也在政治环境中运作。3、 “公共部门”与“公共物品”概念（1）公共部门（主要是政府）是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。（2）why“准公共部门”（第三部门，非营组织）归入公共部门？因其“ 公共”特性：与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本与政府关系密切，其生产活动的内容和方式由政府实行控制或必要的行政管制与政府为社会所提供的物品一致公共物品或“准公共物品”投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品：具有消费的非竞争性和非排他性，自然垄断性及收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。可以把政府的基本职能概括为提供公共物品。非竞争性：一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性：使用者不能被排除在对该物品的消费人群之外。（4）公共物品的划分纯公共物品：能严格满足消费上非排他性等特征的物品。如：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。准公共物品：不能严格满足消费上非排他性等特征的物品。如：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬公共物品）：公共设施无形的公共物品（软公共物品）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务：国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基础设施、地方性法规、政策4、 “治理”与“善治”治理：泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统、自组织网络六种不同用法。是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。90 年代后，世界银行提出“善治”口号：合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。二、公共管理学范式的兴起1、对传统公共行政学范式的批评作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为 19 世纪末 20 世纪初，研究方向于 1887 年威尔逊的行政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于 20 世纪二三十年代，以 1926 年怀特公共行政学研究导轮及 1927 年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公共管理学2、公共管理范式的出现：两种途径：“政策途径” （P-途径） ；“ 商业途径”（B-途径）“P-途径”，来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，将项目作为基本分析单位，机构的重要性不由自身决定，而由它与公共项目绩效的相关性决定。指出公共组织和私部门在所有不重要的方面是相同的。提出了政策方案与政策结果之间缺少的环节：绩效管理，超越公共行政学，获得更广泛综合的跨学科基础。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，仍关注组织结构与过程。强调公私组织相似性。关心发展经验理论，公共部门引入私人部门管理经验和模式，焦点集中在战略和组织管理上，以过程为取向。共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西） ，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。各有所长：P 重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。B 强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公私组织的相似性，很少区别，把焦点集中在职业化的公共管理者，而非政治执行官身上。雪城大学（1991 年 9 月 20 号、21 号）第一次美国公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。P 途径和 B 途径逐渐融合。公共管理、传统公共行政、公共政策分析并称公共部门管理研究三大范式（途径） 。3、公共管理范式“新”在何处？凯特尔公共管理途径的特征：拒斥公共行政学和执行研究。从商学院的战略研究中成长起来；乐观的规范研究领域。致力于研究如何产生结果。以顶层管理者的战略决策为焦点。分析单位是公共机关高层管理者的行为；通过案例研究发展知识。从观察中推出管理者所能运用的命题，最终的目标是一系列规范以推导管理者的行为；为管理研究取得和决策研究相同的立足点而奋斗波齐曼公共管理途径的特征：以一种外部的焦点取向，关心战略和过程强调“硬”知识（方法技术定量分析） ；关注“软”技术（管理政治环境价值） ；以资深管理者（中高层管理者）为方向；将非营利组织和私人企业的公共方面包含在公共管理的“公共”意义之中；关注理论和规范研究。波齐曼总结对公共管理的共识：关心规范研究和规范理论；焦点集中在公共管理和公共组织的明确特征，尤其是政治影响上问题焦点甚于过程焦点；强烈主张脉络背景和经验知识关注战略和多元组织问题佩里：公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括和知识（关联实际以问题为方向的） ，必须提出行动理论和规范理论：行动理论有助公共管理者了解或解释他们所处的脉络背景和潜在干预功效；规范理论给公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力，应将这两种理论有机结合。理论对管理绩效的作用不是以完全预言的方式发生的。使用公共管理概念的原因（波齐曼、斯特拉斯曼）：公共管理涉及公共行政学无法包含的两个核心问题：战略问题，即关于公共组织外部环境和他们更广泛的使命和目标的问题；公共管理注重组织外部管理，公共行政着眼于内部管理。雷尼：公共管理学着重研究三个问题：公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别？公共管理研究的“政治环境”指什么？这些脉络背景如何影响公共组织及其管理？这些脉络背景的关键因素和变项是什么？公共部门管理目标“模糊不清”什么意思？目标模糊如何影响公共组织及管理？林恩：公共管理使用的新的概念框架或理论：代理关系（委托代理理论） ，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等。弗利耶：新公共管理必须研究的四个重要且有争论的主题：公共部门和私人部门之间的差别和相似性；组织变迁；正在变化着的公告管理主体的角色和关系；公共服务组织的战略顶层。欧文休斯：公共行政、公共政策、公共管理是对公共部门研究的三种范式或途径，它们之间彼此相互联系。三、什么是公共管理学？1、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解公共管理学等同于公共行政学罗森布鲁姆：公共行政是管理的、政治的、法律的理论的应用和为全社会或社会一部分履行规则和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。把公共管理学当成公共行政学的一个分支学科认为公共管理学是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。代表人物：奥特、海德、谢夫里兹。将公共管理学看做一种不同与传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式和新的学科框架。 （加森、奥弗曼、佩里、克雷默、雷尼、波齐曼、斯特拉斯曼） 。2、公共管理学的研究对象：研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等） ；研究如何应用各种科学知识及方法解决公共事务管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品。公共管理活动，公共管理实践。3、公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传统公共行政局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，公共管理学扩大到其他政府机关（立法、司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统公共行政建立在政治学基础上，公共管理学来自广泛不同的学科，更多依赖经济学理论，日益与工商管理学结合。（3）公共管理学的研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败（5）公共管理学既是实证的又是规范的，传统公共行政局限于规范研究。（6）公共管理学建立在当代公共部门管理的实践和政府改革的实践基础上，这种从实践中产生反过来指导实践的模式，与传统公共行政学相比，更具现实性。4、公共管理学的研究途径：经济学途径成为公共管理学研究的重要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径） 。采用经济学理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。最有影响的经济学途径：公共选择理论：将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用：制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人有目的的结果；制度存在因为可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制） ；制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。公共管理学的研究方法：方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。基本研究方法有：系统分析：目的是帮助理解公共管理系统及与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统各组成部分、过程各环节同时研究；引导人们注重系统中的结构、层次、功能；促使人们从不同角度提出问题，开拓新的知识领域。系统分析的内容包括：整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。比较分析：找出共同点、本质或规律性的东西实验分析：设计模拟实验，找到事物在真实世界中的各种数据及面貌，做出预测。案例分析：针对已发生事件，重点强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响。四、市场经济与公共管理 1、公共管理的起源与演变阶级和国家的产生。专业职业的公共管理活动就产生了；近代民族国家出现。严格意义上的公共行政就出现了：权力和责任的增长和集中，需要专职的、稳定的、合格的公共管理集团，出现公共管理的专业化职业化：农业社会君主专制体制工业社会资本主义的发展“三权分立”的资产阶级政治体制，奠定了由行政部门履行公共管理职能的相对独立地位。发达工业社会的垄断资本主义时期，行政权力扩张导致“行政国家”的出现。行政国家：19 世纪末 20 世纪初，与垄断进程相一致，尤其是二战后，行政权力和活动在资本主义原本三权分立的国家权力主体关系中逐渐扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃最强有力国家作用的一种国家现象。2、市场经济国家的政府管理实践市场经济条件下，政府公共管理的特点：A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。（1）20 世纪 30 年代前，西方各国实行自由竞争、自动调节、自由放任的自由经济政策。主张限制国家或政府作用，国家极少或不干预市场运行。原则：私有财产神圣不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。此时政府主要职能：仅仅是确保资本主义再生产过程的基本前提。按照民法维护资产阶级商品保护市场机制免受自我破坏力的影响从整体上满足经济生产的先决条件（教育运输通信）使民法制度适应累积过程的需要（税收金融企业法）（2）19291933 年，西方资本主义爆发最严重的经济危机（大萧条） ，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全面干预的合理性，主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。凯恩斯主义认为资本主义周期性危机的根源：投资需求和消费需求的不足。仅靠市场自发调节无法自动有效扩大这种需求，市场机制时令为政府干预留出空间，政府应发现经济体系的关键参数，对其控制管理。（3）20 世纪 70 年代后，西方市场经济家国出现“滞胀”现象（低增长、高通胀、高赤字、高失业率） ，西方新自由主义经济学思潮兴起，针对政府失灵，主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。西方政府管理改革主线：调整政府与社会、市场的关系，减少政府职能，做到管少管好；利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力不足；改革政府部门内部管理体制，提高公共机构工作效率和服务质量；B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式（政府干预模式）亦不同。（1）英美的市场主导模式：主要靠市场调节，政府干预和调控被严格限制在一定范围内，具有较浓厚的自由经济色彩；（2）欧洲或莱茵模式：政府宏观调控力度较大，国有经济成分较大，具有明显的混合经济色彩；（3）东亚的政府主导型模式：政府引导市场模式，即“亲”市场战略，政府干预遵循“充分的市场、必要的政府”原则。政府干预力度更大，政府在财政、金融、贸易、产业、计划及社会资本投入、技术开发、人才培养等方面调控作用突出，具有官民一体、政企一家的味道。3、21 世纪我国公共管理面临的挑战A、市场经济发展对我国政府管理提出的挑战计划经济（“命令式经济” ）条件下。传统政府即“ 全能型政府 ”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。传统的政府管理模式的弊端：（1）政企不分、政资不分。 （2）机构臃肿，效率低下。 （3）权力过于集中。 （4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。公共决策科学化民主化程度低，难以制定合理全面正确的计划政策B、转型期政府管理面临的挑战：（1）建立完善市场体制。 （2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。 （3）建立高素质、廉洁奉公的公务员队伍。C、入世对我国政府管理提出的挑战 。 （）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。 （）对政府管理的法制化的更高要求。法律规则意识淡薄， “上有政策，下有对策”，地方利益至上。 （3）公务员素质与能力的更高要求（官员的市场观念落后;法律意识淡化; 竞争意识不强 ;学习能力不足） 。第一章、公共组织理论一、公共组织概述 1、公共组织定义组织：指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。组织目标是组织系统研究的逻辑起点。组织的共性（特征）：组织是人们交往形成的行为关系集合；组织有特定的目标；组织有一定的结构和行为方式；组织有内在的精神意识，是有意养成的，最后形成组织文化；组织是开放的系统随环境变化有机发展。公共组织：广义是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。包括政府组织和第三部门组织。狭义就指国家机关组织。公共组织理论是研究和解释公共组织性质、设计方式、组织行为、组织发展规律等组织问题的理论公共组织、私人组织、第三部门的差异（43 页，表 11，了解就好） 。2、公共组织的构成要素：组织人员：组织是以人为核心的，组织不是物质关系的体现，是人际关系的体现；组织目标：目标决定组织行为的方式和组织发展的方向，是组织成员认为可以追求并达到的某种未实现的状态和条件。公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系；职能范围：职能范围是组织目标的具体化，决定组织规模、内部职位设置等方面；机构设置：是承载组织权力的一系列特定机构的确定，是组织分工的结果；职位设置：是公共组织运行的基本要素，包括职级、职数、职责等，保证了组织权力的流动和组织资源的整合和分配；权力与职权：权力是影响他人的能力；职权是组织正式承认的权力，与职位相关；权责划分：公共组织各部门、层次、成员间若干从属、并列等相互关系的确认，是组织角色明晰化的基本手段；规章制度：以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等严格规定是正式组织和非正式组织的最明显区别；团体意识：是形成组织目标的共同心理基础，公共组织需要更高的团体意识；组织设计：指组织结构分化和整合及组织目标的修正，是最复杂的部分；支持硬件：公共组织赖以存在的载体（场地、房屋、办公设施、经费等） ；技术与信息：技术包括科学技术、组织决策原则、方式在内的“政治技术” 。信息传递的途径方式是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程也是一个信息收集、整理、传递、反馈的过程。3、公共组织的类型（1）按财务会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准分类（按照公共权力的强制性大小）A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如仲裁委员会，起诉。消费者权益保障委员会，行业协会。C、非强制性公共组织：最大特点：非强制性与服务性，多是非营利组织。如各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。（3）按权威与等级结构标准分类A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。提出模型的八项标准：使人员适于组织机构承认一个高层经理为权威来源坚持统一指挥使用专业人员和一般工作人员按目的方法领域划分部门授权并使用例外原则使职责与职权相称考虑适当的控制幅度效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。对于每个组织而言，上述基础中必须有一