完善我国证券市场监管体制研究

毕业论文完善我国证券市场监管体制研究系部名称: 专 业: 年 级: 学 号:论文作者: 指导老师: 2011 年 5 月 I 摘 要 我国证券市场的发达史素来以股票市场为风向标。随着后股改时代的来临，市场结构日益合理，证券品种日益多样，投资者构成日益多元化，市场化程度日益积聚，与国际证券市场的联动性日益显著，市场处于前所未有的大变革时期。 但也应看到，证券市场“新兴加转轨” 的特征并未改变，与市场发展相辅相成的证券监管体制也应在此背景下继续革新。证券监管体制具体可细化为监管理论体系、法律体系、组织体系和运行、评价体系等子项。基于组织体系的特殊地位，将之作为贯穿整个监管体系，揭露体制问题和提供完善对策的线索具有可行性。本文以由固有监管者、市场衍生监管者及其他监管者构建的监管组织体系为纲，简析我国当前证券监管体制及其可完善性等问题。关键词： 证券市场; 监管; 监管体制; 完善 II 目 录摘 要 .I一、 证券监管体制基础理论 .1（一）证券市场受监管根源 .1（二）证券监管体制的架构 .1二、我国证券监管体制评析 .2（一） 我国证券监管体制特征考察 .2（二） 我国证券监管体制的功能分析 .3（三） 我国证券监管体制之缺陷评析 .4三、我国证券监管体制完善对策与建议 .5四、结论 .6注 释 .7致 谢 .10参考文献 .11郑州经贸职业学院会计系毕业论文 1 完善我国证券市场监管体制研究一、证券监管体制基础理论（一）证券市场受监管根源证券是证券持有人有权取得相应权益的凭证。证券市场即有价证券发行和交易等实现流通机能的场所，是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的产物，市场主体通过各类证券的发行和交易募集和融通资金以取得预期收益 1。而作为市场经济体制有机组成部分的证券市场具有无法自我完结2的缺陷，是证券市场监管力量存在的根源。 首先，证券市场需要干预决定于其显著的表象特征。作为高风险的金融产业，证券市场具有内在的不稳定性。其一，市场投资者购买股票，以在投资期限内实现所持股票买卖价格之间形成差价，即以低买高卖的方式获得利润。投资期限及投资决策的不同，可从市场投资群体中析出投机交易者群体。然而这种划分仅在特定的交易时段具有意义，实际上二者间的界限十分模糊，市场“经济人” 之特质使得在一定时期投资者有转变为投机者的可能。适度理性的投机可以激励证券市场的发展，而过度投机无疑会引起整个市场的动荡。其二，证券是货币资金或实际资本的转化，属于虚拟资本范畴。上市公司将发行筹集的资本投入生产运作，在日常经营中实现资本增值。而证券持有者通过投入资金认购证券后，持有的仅为虚拟资本，并不参与实际生产。虚拟资本受制于真实资本但又具有相对独立性，处于相对独立的运动形态中，其价值经受市场预期或投资评价，可能背离实际价值，价格确定机制便有极大的主观性。如若证券价格与实际价格相去甚远，便有加大市场动荡，酝酿风险的可能。同时，证券交易采用现代科学技术，日益形成国际一体的联动架构，加速了资源流通、信息共享，降低了市场成本，但也扩大了由于技术原因、信息错误、局部风险等而引发损失的蔓延范围和作用深度 3。其次，证券市场需要干预来源于深层次的市场机能缺陷，这主要表现为市场的外部效应和非对称性特征。外部效应表现为，证券市场上一定的经济、法律行为对市场外部的影响，可能造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益发生偏离 4；由于市场构成体系为牵一发而动全身的系统，便同时累积了不稳定因素；市场主体由于信息持有、经济基础以及决策能力的差异，必然导致非对称性市场的不完全竞争，进而引发市场垄断、内幕信息、分配不公平等现象。市场自身对此是无能为力的，便需要借助外部化的利益调控以及权力制约手段来实现短暂的修正，回补利益缺口，以保持市场的良性活力。再者，证券市场需要干预来源于资本市场运行应具有的社会化公益。证券市场是企业筹集资金，用以转化为资本运营实现盈利的重要途径，成功与否紧密关乎国计民生。证券市场投资起点低，便于吸纳大量中小型投资主体，而随着社会福利制度的发展，获准进入证券市场的社保基金也日益参与风险运作。考量证券市场抗风险和可持续发展能郑州经贸职业学院会计系毕业论文 2 力健康与否，是否切实保障广大社会投资主体的合法利益是其中一项重要指标 5。（二）证券监管体制的架构监管体制即制度化规制系统，涉及所有与监管目标相适宜的要素。笔者认为，证券监管体制的构建在于实现市场公开、公平、公正运行和发展的目标，至少应具备有必要的监管理论体系、法律制度体系、监管组织体系以及具体运行、评价制度等子项。其中，监管理论体系项下可作基础理论和应用理论的划分：基础理论体系重在对监管目标、对象、行为依据、行为准则、程序及绩效考核等作出定义，应用理论则偏重提供监管实务的技术性指引，同时将监管相关理论进行必要的衔接和适度转化；监管法律系统则由证券监管法为龙头，以规制证券市场的规范性法律文件为主体，辅之与其相关的法律制度构成；监管运行和评价系统则是为监管理论和法律制度转化为实际市场行为提供操行准则，以达到所期目的，使监管制度设计真正得以实现。通常所提及的监管体制，更多则是指向监管组织体系的建构与维护，而附带提及相配套的经济监管理论、法律体制和监管内容体系等其他监管体制要素。其原因在于，监管体制的运行需要以监管者作为载体。监管者职能和权限的设置、机构的运行和管理范式、市场行为的奖惩考评均必然依靠某种监管理论的支撑、法律制度的支持，监管内容体系以监管者行为的具体实施为外在表象。易言之，监管组织体系具有较其他要素更为显性化的特质，此即监管组织体系在整个监管体制中所充当的特殊“中介” 角色。同时它也为衡量一国证券监管体制合理性及进行效率考量提供了突破进路。亦据此，本文指称的证券监管体制，正是以监管组织体系为主体展开的。监管组织体系由固有监管者、市场衍生监管者和其它特殊监管者构成。结合中国国情，固有监管主体源于国家对内国经济事务的权力型关注及经济事务部门的设置，在整个监管组织中居于核心位置。市场机制成熟后，自治力量的膨胀引发固有监管者限缩权能，专司外部化权利义务关系之调处和宏观秩序的维护，由此衍生出不同于政府管理模式的诸如证券交易所、同业协会等市场内部化监管者，在自为市场交易主体的同时享有对应的权责，运用市场化约束手段、借助民商事法律规范实现自我管理和下辖监控。同时，体制结构中也不排除特定时期设置的官方、半官方性质组织，乃至加入国际化监管组织的可能。从固有监管组织角度来考察证券市场监管，必然会突出监管的干预目的。在单纯依靠国家干预修正市场缺陷，达成效率、公平目的之命题被不断证伪前提下，固有监管层在构建监管体制时亟待解决的首要问题，即如何从自身职能出发来科学定义体制结构，既能较好回避不必要的强行政色彩，合理约束权限，同时亦可遵循市场规律，追求市场效率和正效益，不宜破坏市场的“自然生态 ” 6代替包办，扮演“救世主”的角色，进而培植良性市场主体，完善市场机能；须将自身视为市场中特殊化、专业化的主体，行为也应以市场失灵的领域为界，做出监管者的“ 成本效益” 分析，并配合诸如证券交易所、同业协会、证券公司及其他中介组织等衍生监管主体实现预期目标。此种角色表象性的“弱化 ”，正是政府专属职能加强的彰显。郑州经贸职业学院会计系毕业论文 3 证券市场由行政性干预、管制转向适度监管，固有监管者依法得到授权，配合衍生监管者及其他主体在市场机制范围内依靠自身行为约束而实现己身权益，辅之以必要的国家监督和社会监督，即构成一国系统化的证券监管组织体系。以监管组织体系为纲，动态考察组织建构及运行依托的理论因素、法律支撑力和绩效评价体系，便可大致看到一国证券监管体制之良莠。二、我国证券监管体制评析（一）我国证券监管体制特征考察新中国成立后，由于推行计划经济而取消了证券市场。直至改革开放初期，由政府行为外生性推动市场机制培养，我国证券业才逐步得以发展。从 1981 年恢复国库券发行，至 1988 年建立国债流通市场以及 80 年代中后期股票柜台交易的开设，均标志着我国证券流通市场开始形成。20 世纪 90 年代初期，上海、深圳两大证券交易所相继开业，意味着中国证券业在更高程度上的发展。与我国证券业发展时期相对应，我国证券监管体制也呈现阶段性的演进特征，并以政府监管主体的演化为主线 7。虽然我国证券监管体制在长久时期内仍将以政府整齐化切入式监管为主导，但随着市场自治意识的增强及相应自我调控机能的发达、社会法治化的深入，其他市场主体的内控能力亦得到加强，本不宜由外部性干预力影响的区域对政府监管的依存度有所下降。同时，权力机关和司法机关的监督和救济手段逐步完善可操作性，相关社会监督群体的成长，也应成为我国证券市场监管体制的重要组成部分。传统市场经济国家的证券监管脱胎于市场自治下国家有限度的介入，以有机的发达资本市场为先在条件。与社会主义市场经济前提下的证券市场对应，我国的证券监管体制采用为反向路径，即以政府公权力原生方式激活市场，培育机能，由此决定了其应具有不同于传统市场经济证券监管体制的特征。其一，监管主体呈现多元化协作。除去市场中日益成熟的衍生监管主体和自律监管群体，固有监管者以政府部门、机构单位为主体，涉及证券监管业务的部门呈现多元化，其中以针对特殊行业调控抑或存有交错职能的部门为主，并在监管的相应进程中结成协作关系。例如，公司上市接受证监会的主要监管。同时，国家发改委审批其募集资金投向是否符合国家产业政策；若其属于中外合资企业，上市条件还需得到商务部审批；市场主体参与 QFII、QDII 运作，还需接受外汇局的监管，等等。此外，财政部、税务部门、科技部、国家环保局、国土资源部、建设部、教育部、公安部等都不同程度的充当监管主体的角色 8。其二，证监会具有特殊法律定位，其监管和市场作用“特殊” 。我国证券法中虽未明确“国务院证券监督管理机构” 的具体名称，但根据“三定”方案 9的精神，该机构即证监会。根据相关法律法规，证监会具有规章规则制定权、市场准入控制权、市场行为监管权、调查处罚权、纵横部门的协调及国际交往等多项职权 10，郑州经贸职业学院会计系毕业论文 4 在监管体系中处于核心地位。但是，目前证监会的性质属于国务院直属事业单位，此与其实际行使的大量行政执法权限乃至准司法权不相契合，甚至存在违宪之处。例如，我国宪法及立法法未将规章制定权授予非部委机构和事业单位，而是赋予对应权力的国务院各部委。故而，证监会事业性单位的法律定位与依法治国的理念发生了偏移，使得其在职能发挥和对市场的影响都有别于传统意义上的行政部门 11。其三，证券监管非市场激励、强行政性色彩浓重。背负国企脱困的原生动机和国有资产保值增值蹒跚行进而日益成熟，解除计划性色彩的羁绊的中国证券市场，至今某种程度上仍表现出对计划行政性路径的依赖。例如，在协调监管者和市场自治之间关系时，更多的着眼点在于固有监管主体和市场之间，以致原生监管主体与衍生监管、市场内部监督力量配比关系，表现为是否放权，抑或换权的博弈。基于稳定市场秩序和投资者利益保护的宗旨，一方面，原发监管者的权力和职责强大，对市场走向的决定和投资机会的造就功不可没，但也常由于执法刚性和行为不可预期性造成市场利益损耗；另一方面，应当肩负起市场可持续发展和塑造市场弹性的衍生监管者、自律主体尚未适应市场化运行机制，素质尚低，某些自律体系甚至半行政化或行政化，权责不一，从而进一步加深非市场因素对证券市场发展的干扰，误导市场行为主体的投资和风险预期，导致“政策市” 12的重复显现。其四，权力机关、司法机关与证券市场监管力对接、整合存有缺口。证券市场法治应由立法、司法和行政三方的协同并用。市场监管力在行使的同时需要受到权力、司法机关的监督和制约，并配备必要的司法救济手段。作为监管体制核心的证监会，依据其特定法律定位而塑造的整体市场监管力，同权利机关和司法职能的作用范围尚难以完全对接。例如，证监会作为事业性单位，其人事任免及相关活动权限受到国务院直接领导，对人大行使监督权十分不利 13 。同时，直接监管力披露非法市场行为后，受损投资者需要诉诸司法途径时，还时常遭遇因模糊化规定造成的“法院失灵” ，以致救济不彰 14。（二）我国证券监管体制的功能分析结合上文有关该监管体制的若干特征，可以归结出其所具有的下列功能：其一，较强势的市场准入功能。一方面，基于监管主体构成，多部门对所属产业的管理或社会公共利益的维护职能体现在对主体的证券市场准入监控方面，有着相对严格的程序和审查措施，部门监控体系化之后具有违规防阻功能；另一方面，对市场稳定性和波动性有巨大影响的金融创新项目，管理者在引入时也有相对慎重的考量，分步骤、有区别的渐进推动，禁止违规资金任意流入市场，防止引发市场动荡 15。其二，行政手段配置准司法权限，突出问题解决的及时性和效率优位。监管主体在主要行使市场管理的行政性职权时，为维护证券市场秩序，保障其合法运行，还配备有日益广泛的准司法权。例如，在对市场违规行为适度的调取证据权，以及对投资者和上市公司之间损害纠纷的调处权力。在司法救济途径付之阙如，甚至在某种程度被“边缘化”郑州经贸职业学院会计系毕业论文 5 的特定时期，其对监管行为能及时有效接近预期效果，维护市场主体合法权益而言不无裨益。其三，稳定市场、避免运行动荡以维护投资信心功能。我国证券市场处在“转轨加新兴”时期，各方面经验不足，同时受传统制度因素及法律文化路径决定，市场发展在特定的时期需以国家主义建模为始基。在市场机制形成未完满时代，中国特色证券监管体制对抵抗由国际金融危机或区域经济动荡引发国际市场联动而造成的冲击，维护投资信心，保持国民经济稳健发展做出过巨大的贡献。同时逐步对证券市场规律有了更深入的把握，自身也积累了丰富经验，有利于渐进推动市场实现跨越式发展。其四，对投资人利益的保护功能。我国在为证券市场繁荣发展提供必要制度保障的同时，近年来逐步加大对市场违规行为的监控和惩处力度，规范证券融资、交易主体市场行为，注重上司公司成长能力的培育，对前市场经济时期遗留下来的股权分裂问题也着手加以解决并已取得了很大成效。同时引导扩大资本市场的对外开放，对广大中小投资者的投资利益加大关注幅度，均为投资者合法利益的维护提供了较好的经济社会环境。（三）我国证券监管体制之缺陷评析也应看到，我国证券监管体制天然带有诸多不足，日益影响着市场机制的培育，监管者权责、法律定位的正确树立及应有功能实现的合法、合理化。首先，外生性的证券市场发展史导致监管体制中固有监管方的法律定位和由此决定的市场作用定位偏移基本的市场性目标，职能断层错位，极易引发监管体系的破坏，使之对金融创新及市场发展的影响带有双面性。国务院多部门负责市场监管，职能交叉，虽发挥较为强势的准入功能，但在行为主体进入之后，权责便更多的堆积于证监会，其他部门推拖扯皮，监管效率低下以至出现真空状态在所难免，对市场主体的具体行为放任漠视。多部门监管格局下，政府主导的证券金融创新在权限交叉领域相对迟缓，即使有也多由外部压力推动 16。处于体制核心的证监会“ 名不正而言不顺 ”，实难脱离实属事业单位却背负行政职能的困境，实现各部门在其主导下协同运行便存在职能性障碍。同时，固有监管者的定位兼采发展市场和完善监管二目标，事实上其已成为上市公司的主管单位，兼有市场秩序维护者的地位 17。在监管的同时坚守发展的连续性，担保市场波动的值域范围不至过于“离谱” ，守法和执法环节中时常超越法律的边界，不时扮演“救市” 的角色，具有 “道义执法”的特征，监管宗旨不明，其权威性由此受损。监管和发展二者难以实现衡平，造就了监管主义盛行时对市场的冲击，投资低迷；抑或在发展主导时期监管缺位，市场投机气味浓厚，面临较大的违规风险，二者均不利于市场的良性发展，造成投资者对市场抱有错误认识，风险意识趋向薄弱。也应注意，即使在监管主义盛行时期仍会存有漏洞，或是留有原生体制所遗留的道德风险及寻租空间，执行效果不一，其结果也必然使得广大投资者利益受损 18。郑州经贸职业学院会计系毕业论文 6 其次，市场衍生监管者中，自律性组织、行为主体的自律活动在监管体制中或处于行政、半行政化弱势状态，抑或受到不适当的国家干预，市场机制成长缓慢，且自我束缚性在很大程度上未有改观，可持续发展能力尚弱。由于我国特殊的市场经济进路，证券同业协会、交易所、相关中介机构及上市公司内部控制组织原初均是为配合政府行为而建立的，自身发展定位不甚明确，责权利不一致。加之固有监管层保有强势，衍生监管体制中的各元素在政府监管力的庇护下，长期未脱离行政化轨迹，职能较为狭隘，创新动力不足，信用评级制度不健全，风险意识差，职业道德水平不高，品牌意识缺乏，造假事件迭生，竞争力加剧弱化。由于缺乏必要的衍生体系和上司公司的内部有效监控，在问题暴露时，需要政府介入干预以稳定市场。长此以往，政府临时性的监控自成主流，加深了衍生体制的自我束缚性。而政府监管层的问题也得以进一步累积，必然使证券监管体制及受其制约的证券市场较难实现自我突破 19。再次，监管主体也应实时处于被监督之下，但由于与相应监督、制约主体的关系未得到理顺的缘故，权力制衡机制模糊，易导致寻租现象，暗箱操作擅用职权，任意扩展权力边界为非法交易，滋生结构性腐败，抑或助长监管者决策的随意性和低透明度，引发市场道德风险、管理风险和法律风险，加剧政府调控受信赖度的下降，阻碍既定监管效果之达成。由于作为监管体制核心的证监会及其下属的各证监局特殊的事业性单位定位，全国人大及地方各级人大难以越过政府对之进行直接监管，且在权力制衡、司法救济方面尚存有许多模糊性的法律规定或是盲区而乏善可陈，可操作性告阙；由于缺少合理的成本衡量体系和制度设计，法院处理证券案件时常成本巨大，面临巨大裁断压力，也造成审判双方及争讼主体都承担巨额的合法权益维护负成本，证券纠纷案件司法“边缘化” 的困境难以消解。权宜之计即授予固有监管层更多的准司法权，适度加大其自由裁量度，但同时面临着对其进行再监管的难度累积。加之监管主体所具有的双重性职能，决策标准权衡不一，随意性较强，也为寻租提供了深层空间 20。同时，监管组织内部职员结构、执法者素质还需改善优化，决策民主化、科学化程度有待加强。一方面，执行手段与市场契合程度需要磨合，表现为过度刚性、不可预期切入式“实验 ”行为 21，不利于市场行政的规范化，易造成不必要的市场局部性波动。另一方面，在对市场禁止或不规范行为的预防及整肃环节，监管法律关系虚置，职能职权不匹配，监管者与被监管者的人事调配及行政性隶属关系未妥善处理 22，且对监管人员激励不足，导致监管不力，必然会减弱惩处行为的威慑力，降低违法成本，致使执法效果远低于预期。三、我国证券监管体制完善对策与建议完善的证券监管体制应实现维护市场秩序与效率、切实维护投资者合法权益、降低市场系统风险及促使监管成本最小化和收益最优化的目标。在监管体制的建构过程中，郑州经贸职业学院会计系毕业论文 7 应当认清其所带来的显性或隐性的管理效应。具体的，考量监管体制的公允性和稳定性应着重涉及以下要素：1监管体制对市场监管效率和发展稳定性及有效性的影响；2监管责任的明确化和监管目标的测评及多目标之间的利益衡量；3监管成本及避免不必要职能交叉重复的制度设计等 23。解析我国证券市场，上市公司结构和质量有待进一步优化，公司治理需要进一步完善，市场结构和产品结构单一，机构投资者发展不平衡，市场诚信水平不高，市场操纵行为仍然存在，新入市投资者风险意识淡薄， “新兴加转轨” 的特征未有较大改变，市场深层次问题日益成为改革重点，监管思路和方式亦需要依市场变化不断改进 24。笔者认为，我国集中统一的证券监管体制为某种集中、法治化监管而非倾向集权性干预，多元化、多层次的“ 伞状” 监管体系