土地利用规划学研究进展

1百手起驾 整理为您2005 年度土地利用规划学研究进展中国土地勘测规划院土地规划所 蔡玉梅土地利用规划的定义很多，总体而言是国家为实现土地资源优化配置和土地可持续利用，保障社会经济的可持续发展，在一定区域、一定时期内对土地利用所作的统筹安排和制定的调控措施（王万茂，2005） 。 作为一门应用学科，我国的土地利用规划学是伴随着三次土地利用规划编制工作而不断发展的。第一轮土地利用规划是国家土地局刚成立不久，规划期限是 1986-2000 年，第二轮土地利用规划的期限是 1997-2010 年，2005 年正是我国第三轮土地利用规划修编工作的开展时期，有较多的研究成果。 1 概述查阅 2005 年国内中国期刊数据库，采用“土地”和“规划”两个主题词进行检索，共有 269 篇文章， 包括核心期刊和非核心期刊。通过分析 2005 年度发表的这些文章，参考相关的研究生毕业论文、会议文章等，可以看出年度土地利用规划学研究的概况。土地利用规划的历史分析、国家对比以及未来展望可以把握土地利用规划的进展状况。有的学者在回顾新中国 50 年土地（利用）规划历程的基础上，展望土地利用规划的未来认为：可持续发展的土地利用规划观念将成为普遍共识；应逐步完善土地利用规划体系建设；建立土地利用规划的实施保障体系；搞好土地利用规划编制的基础工作，提高其准确性和标准化水平（梁学庆等，2005） 。有的学者在回顾联合国粮食与农业组织（FAO）20 世纪 90 年代以来发布的4 次土地利用规划指南特点的基础上，提出土地利用规划的以下趋势：规划重点由协调土地用途的冲突为主走向协调利益相关者(stakeholder)的冲突并重；规划内容由适宜性评价为主体走向持续性评价和制度安排并重；规划过程由自上而下为主走向上下结合(top-down and top-up)；持续重视不同空间尺度下土地利用规划的一致性与差异性；不断发展为规划服务的土地利用决策工具（蔡玉梅等，2005） 。有的学者在分析 FAO可持续土地资源管理综合规划指南 基础上，提出对中国土地利用规划的以下启示：将可持续发展的观念应体现在规划内容中；完善土地利用规划及实施的法律法规；建立和健全土地利用规划公众参与制度,及公众获取信息的有效知识库；建立土地利用规划监测和评价的反馈机制（温占军等，2005） 。有的学者认为，土地利用规划的趋势表现为：土地利用规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，方法由指标控制性向空间控制型转变，内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策由政府决策向民主决策转变，实施由目标导向型向过程导向型转变（詹长根等，2005） 。2 土地规划基本理论理论的发展是学科成熟与否的标志。国际上规划的理论被区分为“实质”理论(Substantive theory)和“程序”理论(Procedural theory)。其中实质理论是指关于规划内在的理论，比如工业区位论、城市区位论等，而程序理论是指关于规划如何运作的理论，比如有代表性的理性模型、渐进模型和折中混合模型，而实2百手起驾 整理为您际上两种类理论是相互交织的。我国的土地利用规划发展历史较短，尚未形成的成熟的理论。但是相关的研究仍然很丰富。2.1 土地利用规划理论关于土地利用规划的理论，有的学者认为，土地利用总体规划的理论体系包括横向和纵向两个方向。纵向分为三层：协调观与系统观居于最高层，直接指导和影响整个土地利用总体规划具体内容，左右土地利用总体规划的发展方向；条件论属于中层控制，控制着土地利用过程要解决的关键问题；控制论居于最低层，直接控制具体的土地利用结构与土地利用平衡。横向是一个开放环：协调的系统居于所有环的核心。条件论是协调的综合体现，是其内容的拓展。控制论又是协调的具体手段，是条件论的应用。在每一环中都可视具体的区域特点或时代要求追加新的理论，具有较强的自适应机制。在我国现阶段，土地利用总体规划的条件论包括耕地保护优先论和城市用地发展控制论；控制论包括多目标协调论、土地供需平衡论和土地利用布局理论（张春南，2005） 。有的学者提出土地利用规划的特点应包括公共政策属性、空间层次性和综合性。据此，从实质” 理论（Substantive Theory）出发，中国土地利用规划的理论可分为经济学基础理论、总体理论和主题理论三个层次（蔡玉梅，2005） 。2.2 土地利用规划的理念关于理性发展的理念在土地利用规划中的应用，有的学者认为， 理性发展的概念是人们针对城市日益严重的蔓延趋势而提出的。其核心问题是如何能满足市场各方的用地需求又不造成城市蔓延。我国的土地利用规划应从以下三方面借鉴:一是由省、市和县级政府合作共同划定 UGB 边界，并根据需要划定中期发展边界（UGB） ，引导农地向城市用地的有序转变；二是建立土地监控系统；三是设立土地开发权，在土地开发权的归属方面，土地土地开发权应以土地所有权为本权，并自动归属于土地所有权人。在流转方面，政府有责任也有义务为其搭建符合市场经济要求的交易平台，并保障土地开发权的合法和自由流转，从而真正体现效率和公平原则（李景刚，2005） 。有的学者认为，将理性增长融合到土地利用总体利用规划中的具体措施包括：制定独立的土地规划法 （或称国土规划法 ） ；规划的内容和任务不再是简单的确定各项指标，然后分配到各级政府了事，而是要科学合理的引导各项经济活动对土地的利用过程，从宏观的角度调控土地对经济发展的影响，从而促进社会经济的可持续发展。在编制模式上，采取“ 自上而下” 、 “自下而上”或者两者相结合的模式，运用与市场经济相适应的规划手段来完善规划的编制以及对规划方案的比较选择，以实现规划的目的；在预测城市的人口规模和经济发展水平，考虑该地区的土地承载力和生态环境的基础上划定城市增长边界城市增长边界；加强规划的实施管理（龙开胜等，2005） 。关于概念规划理念在土地利用规划中的应用，有的学者认为，与土地利用战略相比，概念规划的目标制定的依据更注重个性，更具有弹性，不涉及刚性的指标体，更具空间性。引入概念规划的方法和理念，可以弥补现行土地利用总体规划的不足，并提高规划的合理性和指导性。具体的思路是：首先把概念规划的方法与理念引入土地利用战略研究，以强化其战略指导作用；其次是以空间概念规划的空间发展思想（概念）开展和引导空间分区，优化土地利用空间结构；再次是用概念规划的方法和理念指导各类用地指标分解和用途管制规3百手起驾 整理为您则，使指标控制与分区控制相结合（邝敏仪，2005） 。关于生态理念在土地利用规划中的应用，有的学者认为，基于生态理念的土地利用规划目标包括公平、效益和管理三个方面。内容上与现行规划不同之处是在土地评价的所有项目中开展生态评价，在土地利用分区中建立土地生态分区，在土地利用总体规划方案中明确生态用地布局.最后比较规划前后的生态安全性。在模型方面，将区域的生态子系统、社会子系统和经济子系统的协调度最大作为目标函数，避免传统土地利用结构优化方法中将经济、生态、社会因素之间的有机联系分割。以土地利用总体规划的效应不导致土地生态环境的退化和不超过土地资源的生态安全阀值为约束条件，包括土地总面积约束、生态安全约束、人口约束、资源承载力约束、耕地保有量约束和建设用地供需里约束等（李强等，2005） 。有的学者等认为，把景观生态学方法应用于土地利用规划，应开展以下方面工作：划分土地利用的景观类型，开展土地利用的景观格局-过程的分析评价，开展土地利用的景观类型演化的驱动力/ 阻力机制研究，以及土地利用的景观生态安全预案研究（孙彦伟等，2005） 。关于基于土地发展权的土地利用规划问题，有的学者从土地发展权与土地利用规划的关系分析入手，认为在土地利用规划过程中应增强土地发展权乃至整个土地产权意识。为此，首先要创设中国土地发展权的法律制度，进而构建基于土地发展权的土地利用规划思路。土地利用规划是土地发展权创设、配置和运行的技术支撑，科学和合理的土地利用规划是土地发展权具体物质载体，土地利用规划的编制和实施有赖于土地发展权的明晰和归属界定。土地用途管制、耕地和基本农田保护等各项规划措施的实施应当依据土地发展权的运行和价格量化（王群等，2005） 。关于基于循环经济的土地可持续利用规划问题，有的学者认为，依据循环经济的要求，在可持续土地利用规划编制与实施过程中应该注意全面贯彻绿色规划战略，经济效益、社会效益和生态效益并重，制定可持续土地利用规划编制与实施指标体系，加强规划的社会可参与和可接受性，强化规划管理（朱红波等，2005） 。关于基于科学发展观的土地利用规划，有的学者提出编制符合科学发展观的土地利用规划应更新规划理念：树立市场理念和全球化理念，科学确定耕地保有量指标；树立以人为本、开放理念，开展参与式土地利用规划；树立弹性规划理念，将用地指标的刚性与弹性相结合；树立绿色规划理念，编制土地利用的“绿色规划 ”；树立土地利用调控的法律化理念，加强规划的法律制度建设（陈银蓉，2005） 。有的学者提出，将科学发展观应用于土地利用规划应树立“以人为本”、 “理性发展”、 “弹性规划” 、 “动态规划”的理念，具体建议是树立正确全面的规划目标、改革规划编制方法、提高规划的科学准确性、理顺规划体系、加强规划的实施管理、注重“阳光规划” 、健全规划法律法规以及做好与其它规划的协调与衔接（刘洁等，2005） 。有的学者16认为应以科学发展观更新土地利用规划的理念，应编制一种开放型动态弹性规划、加强理论研究和规划专题研究、发挥协调观在规划中的重要作用、以可持续发展思想为指导、满足以人为本的基本需求、改进规划编制的方法和手段、加强规划实施保障体系和强化管理手段（梁俊红等，2005） 。2.3 土地利用规划体系土地利用规划体系建设是土地利用规划工作的基础。关于土地利用规划体4百手起驾 整理为您系，目前有两种观点，一种认为土地利用规划体系仅指规划编制体系，另一种认为，土地利用规划体系是指由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统。有的学者认为，土地利用规划体系是指由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统。提出建立和完善中国土地利用规划体系三个建议：建立以土地利用规划法为核心，包括土地管理法 、 土地利用规划法 、土地利用规划编制办法 、技术规范 、地方法规 5 个层次的土地利用规划法规体系；建立完善透明的土地利用规划管理体系；建立包括总体规划、专项规划、控制性详细规划、详细规划的四级编制体系，加强土地利用规划的理论和方法研究，规范土地利用规划编制机构，进行规划资质评定，强化行业管理（师武军，2005） 。有的学者提出完善现行土地规划体系的四个建议：精简规划体系，合并市级和县级规划，把土地利用总体规划分为四个层次，即全国级、经济区或省（自治区、直辖市）级、市（地、县）级和乡级，形成整体到局部，原则到具体，计划到实施的完整体系；提高动态变更手段的先进性及可操作性；注重土地规划对区域产业结构调整作用；进行城乡整体规划，实现城乡一体化（杜莺，2005） 。关于土地利用规划与相关规划的关系主要体现在与城市规划、国民经济和社会发展规划以及交通规划、旅游规划等。其中土地利用规划与城市规划的关系的研究为主。有的学者认为现行的土地利用规划和城市规划体系存在三个主要问题：缺乏区域规划的指导和规范，规划内容有重复，协调与衔接性差；土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式和微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确。整合土地利用规划和城市规划可从三方面入手：加强城镇体系规划在协调“两规” 关系中的作用、在现有土地利用规划体系中去掉与其它规划重复的土地利用详细规划、进一步明晰土地利用个规划的内容和分工，保障各项规划职能的充分发挥（张莉，2005） 。有的学者认为，协调土地利用规划与城市规划的关系应从以下方面入手：协调规划编制，统一规划审批；统一思想认识，改进工作路线；完善规划内容，提高规划权威；统一技术规范，提高技术水平（王素萍等，2005） 。有的学者认为，协调土地利用规划与城市规划应考虑以下方面：重新认识两个规划的地位和关系，主要是要在国土规划的统一指导下，做好两规的衔接；明确衔接的重点内容在于城镇或村镇建设用地的发展规模；建立协调一致的建设用地内涵和标准；建立同步编制制度以及公众参与制度（郭志刚等，2005） 。2.4 土地利用规划的刚性与弹性有的学者认为，土地利用规划具有非理性特点，因此，规划应具有针对性和独立性，强调避免或利用规划中主观非理性行为的影响，强调规划思维的整体性，提倡公众参与性,借用“外脑”来不断提高规划的效能。土地利用规划具有不确定性的特点，规划中应该建立土地利用规划的动态系统，建立规划内容、规划空间及部门职能有机统一的规划系统，建立土地利用规划的弹性系统。第三，土地利用规划具有弹性，因此，规划中应灵活调整规划体系和规划时序，构造弹性发展思路和弹性发展政策，规划目标体系的弹性化，规划期限的弹性化，多目标规划方案的弹性化（吴次芳等，2005） 。5百手起驾 整理为您有的学者认为，规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。弹性规划的理论依据主要包括经济学中的不确定理论和需求引致理论。弹性的土地利用规划在编制和管理上要求同一个时期需要有不同的土地利用规划备选方案、建立弹性规划指标控制和严格用途管制的规划实施制度和建立适应市场竞争和促进土地高效集约利用的用地激励机制。在程序上遵循一般土地利用规划的程序，同时要提高其对于未来经济社会环境和发展需要的适应能力。在方法上，以经典的线性规划为基础，对确定的目标函数和约束条件进行改造，确定规划方案（刘卫东，2005） 。有的学者认为，土地利用总体规划的刚性是指土地利用规划为了合理利用各类用地,认真贯彻落实我国的基本国策,而使规划所具有的固定性和强制性;土地利用总体规划中的弹性是指为了适应未来经济和社会发展的不确定性,而使土地利用规划所表现出来的灵活性和可变性。土地利用规划必须坚持“刚性”和“弹性”相结合的原则。土地利用总体规划在数量上的弹性主要指的是在建设用地指标中设立的机动指标,而规划的布局弹性体现在:在土地利用分区方面 ,引入了弹性控制区的概念,并在规划图上绘出弹性控制区. 弹性控制区主要包括建设用地弹性控制区和农业用地弹性控制区（王锐等，2005） 。有的学者认为，土地利用总体规划的刚性与弹性是矛盾的统一体。刚性体现为指导思想的刚性、各级规划目标和任务协调统一的刚性、土地用途管制的刚性、重大工程项目用地的刚性以及规划管理程序的刚性。弹性体现在土地利用规划方案编制和控制指标两个方面。规划中，应该在规划编制过程中留有足够的弹性空间，并制定弹性的实施条件。同时在在规划管理的刚性程序中利用规划的弹性空间和弹性实施条件，真正的发挥土地利用总体规划的作用（刘中婷等，2005） 。有的学者认为，土地弹性涉及两个层面的问题，即微观弹性、宏观弹性。人们对微观弹性谈的多，宏观弹性谈的少。概言之，土地宏观弹性的学理来源于 3 个方面：经济学学理、生态学学理和人文学学理。经济学学理就是要考虑容量允许、密度合理、进度安排有序；生态学学理就是要以人为本，天人和谐，要有可持续性；人文学学理指尊重个性、尊重特色、尊重活力、尊重场景。所以说每个城市的土地弹性是不一样的，制定规划时要考虑个性和区域特色，既要高瞻远瞩，又要量力而行；既要关注土地的微观问题，又要关注土地的宏观问题；既要考虑土地弹性的目前问题，又要关注土地的长远问题。如果单纯地把问题放在目前、放在微观，则会导致头痛医头、脚痛医脚，永远也不能解决问题（袁奇峰，2005） 。3 土地规划编制3.1 土地利用变化土地利用变化规律尤其是驱动力的研究是土地利用需求量预测以及编制规划方案的基础工作。有的学者总计了国际上应用较多的模型包括：基于行为者的土地利用/覆盖变化模型（Agent-Based Models of land-use /Land-cover Change, ABM/LUCC） ，经验统计模型（Empirical Statistical Models）, 最优化模型 (Optimisation Model )、动力模拟模型（Dynamic Simulation Models)，混合综合模型（Hybrid /Integrated models） ，并介绍 CLUE (The Conversion of Land Use and its Effect ) CLUE-S(The 6百手起驾 整理为您Conversion of Land Use and its Effect at small region extent) , IMAGE(Integrated Model to Assess the Global Environment)2.2 模型。认为以后的模型方法应更好地解决土地利用/土地覆盖系统的多尺度特征，并重视时间机制以及模型方法的综合（张华等，2005） 。有的学者依据 1980 年代末和 2000 年两期土地利用遥感调查数据, 建立耕地变化驱动力分区的指标体系包括控制力变量集、自然条件变化变量集、经济动力影射变量集、经济社会发展基础影射变量集、经济政策变量集合和城市影响力变量集，采用动态聚类方法进行综合分类，提出不同区的耕地变化动力，为耕地保护区域政策的制定提供依据（刘旭华等，2005） 。关于城市土地利用变化模型，有的学者认为，城市土地利用变化模型存在两种代表方向，一种是基于细胞自动机、分形、主体等概念的离散动力学模型；另一种则是基于微分方程的系统动力学模型。前者如细胞自动机（CA）模型，后者如 STELIA 模型。美国马里兰州大学开发的空间建模环境（SME）模型则综合这两个模型的特点。LEAM（Land Evolution and Assessment Model）使用多学科分散化模型制作方法并用可视化的输出结果来评价社会政策等影响城市土地利用的变化及与之相关的环境影响，使得研究者和规划专家能够更精确描述城市动态变化。同时可使用更精确的空间和时间尺度，确定不同尺度范围内社会系统动力因素及其产生的影响，尤其有利于研究城乡结合部的土地利用变化。LEAM 的这些理念为进一步研究土地利用变化及其影响和今后对土地的需求量提供了有用的工具（李宁等，2005） 。有的学者将土地利用/覆被变化模型分为物理模型、数值模型、空间展布模型、土地利用能够评价模型和综合模型。认为目前对土地利用变化机制的理论研究还很薄弱，LUCC 研究不仅有数学模型的解释，同时更离不开理论科学的指导,两者相辅相成, 建立具有较强解释能力的的可操作性模型（王丽等，2005） 。有的学者将现有的土地利用变化理论分为三类：基于城市和区域经济学的理论包括农业地租理论、城市土地市场理论、宏观经济学理论、重力模型、熵模型、分形理论；基本社会学理论的土地利用变化理论包括：人类生态学理论、行为地理学、结构主义理论；基本人地关系理论的土地利用变化理论包括环境决定论、可能论、可持续发展论。认为明确将土地利用作为研究对象的理论模型不多；不同土地利用变化的理论解释之间存在着很大差异；时空尺度在土地利用变化分析中十分重要（李秀斌等，2005） 。有的学者通过对中国有关区域土地利用变化对生态环境的影响研究成果的分析，从大气环境、水环境、土壤环境、生态系统、生态环境安全、生态环境影响评价等六个方面论述区域土地利用变化对生态环境的影响研究进展，并对其进行了评述，结果表明，国内的研究体系还不够全面与系统，综合研究成功的案例尚不多见;在土地利用变化系统模型方面建树不大;有关土地利用变化生态环境影响评价的研究仍处于探索阶段。今后应结合遥感、GIS 技术与数理手段，寻求方法突破，全面、系统研究区域的“土地利用一生态环境效应一体制响应一土地利用”反馈环，形成完整而系统的研究体系（王兆礼等，2005） 。3.2 土地需求量预测关于耕地规模的预测，有的学者采用人口-耕地模型和耕地变更分项预测两种方法对城市化背景下我国耕地中长期规模进行了预测。人口-耕地模型方法假7百手起驾 整理为您定耕地的减少只与非农业人口的增加有关,生态退耕和土地开发因属暂时因素 ,其对土地增减的长期影响可以被忽略。分项预测法的项目包括整理、复垦、开发和农业结构调整增加耕地，建设占地、灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整减少耕地（汤江龙等，2005） 。关于土地利用规划中的人口预测方法，有的学者以江西省抚州市为例的预测结果表明，对于直线趋势较明显的问题，用一元线性回归法效果较好；历史数据较少的问题，可用二次指数平滑、二次移动平均数来预测；波动性和随机性较大的问题，可用 GM(1，1）模型，灰色 GM(1，1）模型特别适用于那些因素众多、结构复杂、涉及面广而层次较高、综合性较强、互相性较好的社会经济指标的趋势预测；由于马尔萨斯和人口年增长法是根据人口增长直接拟合的，当区域的流动人口、农转非人口、机械增长人口及人口自然增长率等资料比较准确可靠时，人口年增长法或马尔萨斯法才比较有效；宋健模型法用于短期预测的精度较高。无论什么方法进行人口预测，只能作为参考，因为人口增长受各种因素的影响，不会按照预测结果去发展，如能将各种模型有机地结合起来，将定性和定量结合起来将是最理想预测方法。刘明亮等提出规划中总人口的预测中简单实用的方法当推人口自然增长法，城镇人口测算采用城镇化水平乘以总人口数量的方法，城镇化水平预测推荐联合国法、时间序列模型法和参考研究成果法。市区（含县城）城市、建制镇和农村人口测算采用剩余法，即用人口增长法预测城市人口数量，用城镇人口数减去城市人口数量为建制镇人口数量。再用总数减去城镇人口数量则为农村人口数量（刘明亮等，2005） 。关于建设用地指标分解的方法，有的学者36探讨了乡镇建设用地规模增量分解的方法。主要是采用层次分析法对影响增量分解的因素进行综合评分，依据综合分值进行增量的分解。具体包括分解因素选择、分解因素原始值的无纲化处理、分解因素指标权重的确定、乡镇综合打分、全县城镇用地规模增量分解五个步骤。刘明亮等提出城市（城镇）和村庄用地指标测算采用人均用地定额法，交通用地、水利用地、独立工矿用地和旅游用地采用项目累加法，建设占用耕地采用现状区域耕地占土地面积的比例乘以建设用地总量以及用近年来占用耕地数量与建设用地数量的比例乘以建设用地总量两种方法（麻战洪等，2005） 。3.3 土地利用分区有的学者依据 2000 年甘肃省土地利用数据,运用地理信息系统空间分析方法以及最小方差法,在全面分析了甘肃省 81 个县(市)土地利用结构类型的基础上,对甘肃省土地利用进行了分区研究。表明全省可划分为陇东黄土高原、陇中黄土丘陵、陇南山地、甘南高原和河西走廊 5 大土地利用区,这不仅揭示了甘肃省土地利用的空间分异规律,而且也为土地分区管制政策提供依据（姚晓军等，2005） 。3.4 土地规划方案有的学者提出将可拓工程与目标规划结合建立可拓目标规划模型的方法建立土地资源配置方案，并以山西省隙县为例进行了应用研究。认为由于开拓目标规划模型具有决策目标的迂回性、约束条件的可变性、决策变量的可调性和模型系数的动态性特点，是融定性与定量为一体的方案生成方法和技术（徐保根等，2005） 。8百手起驾 整理为您有的学者在传统的专家打分法、因素比较法、综合评价法之外，将理想点法引入土地利用规划方案的评价中，并应用于山西省土地利用规划的实践。理想点法即将所有规划目标放在一起综合考虑,统筹兼顾 ,而非一定要追求全部目标的最优,只强调要使多个目标得到满意的解答。认为该方法具有多目标、多方案特点，决策者根据不同标准，选择满意的规划方案，可提高规划决策的科学性、精确性和可操作性（汤江龙等，2005） 。 3.5 规划环境影响评价有的学者提出土地利用规划环境影响评价具有战略性、综合性、地域性和层次性的特点。在评价方法上应采用规划（政策）导向的评价方法，具体包括压力-状态-响应方法以及生态服务价值方法等。并提出与规划同步的环境影响评价程序（蔡玉梅等，2005） 。有的学者认为土地利用规划的环境影响评价按介入时间可以分为：预测性环境影响评价、监控性环境影响评价和回顾性环境影响评价。并采用生态服务价值方法对浙江省淳安县的土地利用规划进行回顾性的环境影响评价实证研究（许玉等，2005） 。有的学者从声环境、大气环境、水环境、土壤环境、生态环境、人居环境、社会经济发展环境等 7 个方面构建土地利用环境影响评价指标体系，并采用协调度函数（综合加权评价法）对武汉市土地利用规划进行了环境影响评价（刘瑞亮，2005） 。有的学者以武汉市为例，探讨了土地利用规划中风景资源敏感区的划分方法。首先建立风景资源敏感度评价指标体系，包括景观价值指数（欣赏价值、科学价值、历史价值、保健价值、游憩价值）和景观规模指数（面积、体积和空间） ，然后采用层次分析方法，进行了敏感度计算，划分极度敏感地区、重度敏感地区、中重度敏感地区、轻度敏感地区和非敏感地区。第三步以上述评价此为基础划定风景名胜保护区，作为土地利用规划布局方案的重要参考（李闽等，2005） 。 3.6 公众参与公众参与土地利用规划，是市场经济条件下确保土地的合理利用，维护和实现社会可持续发展的一种先进的理念和有效的制度。目前，我国土地利用规划也开始借鉴西方国家公众参与的成功经验，并在理论和实践上取得了一定的进展，但还仅仅处于一种起步。有的学者认为，二战后兴起的多元论、二十七、八十年代开始兴起的治理理论、源于德国的交往理论、转型时期我国的社会利益格局的变化分别构成公众参与的思想理论基础、政治理论基础、方法论基础和现实基础。推动土地利用规划中公众参与的发展，应提高公众参与土地利用规划的认识、构建公众参与土地利用规划的制度体系、组建合理的公众参与土地利用规划的组织形式、运用 GIS 技术促进土地利用规划中公众参与的发展（唐文玉等，2005） 。有的学者对土地利用规划的参与机制进行了研究。具体采用DFID（Department Foreign International Developmen）模型，将土地利用规划的利益相关者分为了低关心弱影响力、低关心高影响力和高关心低影响力以及高关心高影响力四组，共同构成土地规划的利益相关者平台。并列举了市级土地利用规划中不同小组包含的具体相关者。同时也建立了利益相关者平台组织、9百手起驾 整理为您运行的机制（吴未等，2005） 。有的学者以中加合作试点单位浙江省嘉善县为例，以城乡居民生活质量的改善作为规划的切入点,采用“头脑风暴法”,分七个步骤阐述了公众参与土地利用规划的过程和方法。最终公众采用“100 美元”意向投资的方法,确定嘉善县的五项规划主题:良好的区位条件、丰富的历史文化资源、水和空气受污染、建设用地利用效率低、农地保护政策缺乏弹性,并有针对地提出相应的行动计划。认为，公众参与的具体方式应逐步本土化（诸培新等，2005） 。有的学者在总结浙江省湖州市织里镇曹家簖村规划编制中公众参与实践基础上，指出，中国的公众参与规划虽有了一个良好的开端，但仍停留在初级阶段。规划的社会参与度和公开性不够；大部分规划的公众参与属于事后或被动的参与；一些重要的规划决策由政府领导定案，群众不知情；规划参与多限于编制过程中。因此，应加强建立与规划目标内容协调一致的公众参与工作方法、途径和制度建设，加强实施管理工作的公众参与，并在参与工程中，明确参与活动各方的职责与权益（赵哲远等，邓红蒂，2005） 。4 土地规划实施4.1 耕地保护政策有的学者在分析 1986-2004 年耕地资源流失的状况及深层次原因分析后提出 5 个对策：明确构建以村为农地产权主体的农地产权制度；改革现行的土地征用制度,严格控制国家征地；建立省以下国土资源垂直管理体制；健全法律法规, 强化执法监察, 加大对违法用地的查处力度；积极培植农村土地市场,允许集体经济和农民出让和转让土地使用权（杨瑞珍等，2005） 。有的学者认为在界定耕地资源代际公平内涵的基础上，阐述代际公平原则对传统经济学理论的挑战，指出了我国目前耕地资源利用存在着数量存量失衡和功能存量的危机，提出树立代际公平的意识，建立新的耕地资源利用时空观；加强政府对耕地保护的力度，实现耕地数最和质最的平衡；建立新的耕地资源核算体系。建立经济激励机制；建立有效约束机制，实现资源代际有效配置；修正现行耕地资源利用的产权制度，设计符合代际公平原则的产权制度；坚持资源代际均衡原则，实现资源代机转移；建立耕地代际补偿机制，确保耕地资源的代际财富均衡的实现的对策（但承龙等，2005） 。有的学者分析了我国耕地保护中的开发整理补充制度、新增建设用地土地有偿使用费使用制度、粮食补贴政策等制度中的利益机制缺失问题，提出了建立耕地保护利益引导机制的对策（李彦芳等，2005） 。有的学者运用现代产权理论，分析了当前中国农地产权的不完整、耕地保护的失效面及其引致效应。提出赋予农民最真实、最充分的农地产权并约束政府行为的建议（刘力等，2005） 。有的学者运用新制度经济学理论对我国现行耕地保护制度的供给和需求机制进行了分析,认为现有的耕地保护制度水平是供需双方以及供给方内部成员依据各自的影响力博弈的结果。农民虽处在弱势地位,但他们往往通过土地抛荒等负面行为给供给者造成压力。因此,改变激励与约束条件 ,从而促使供需状况从当前的利益“非均衡状态 ”向 “均衡状态”移动（李明艳等， 2005） 。有的学者在分析包括国家或政府、农民集体、农民个人和用地单位在内的耕地保护主体行为，认为，由于各个主体在追求目标上存在差异性，导致其在10