存款保险制度的国际经验及对我国的启示

存款保险制度的国际经验及对我国的启示摘要：存款保险制度首先在大危机时的美国建立。作为防范银行风险的一种制度创新,日益受到各国的重视。本文通过论述存款保险制度的缺陷和完善，结合其国际比较，并对建立适合我国国情的存款保险制度,提出了一些具体的建议。关键词：存款保险制度 缺陷 完善 比较 建议Abstract：The deposit insurance system was first set up in America in the Great Depression. As a kind of bank risk prevention system innovation, increasing by all the attention. The defect, perfection and international comparison of the deposit insurance system are analyzed in the paper. With the constant increase of financial risk in our country, and puts some Suggestions to establish suitable for Chinas national conditions and the deposit insurance system.Keywords：deposit insurance system defect perfect contrast suggest目录1.存款保险制度概述 .21.1存款保险制度的定义，起源及发展 .21.2建立存款保险制度的理论依据及其他各项制度改革的有效配合 .3二我国建立存款保险制度需要其他各项制度改革的有效配合 .42我国建立存款保险制度的原因分析 .52.1国际原因 .52.2国内原因 .53.存款保险制度的国际发展 .73.1国外存款保险制度的发展状况 .73.2存款保险制度的国际发展经验 .83.2.1国外存款保险制度发展的成功经验 .83.2.2 国外存款保险制度发展的失败教训 .94.借鉴国际经验我国建立存款保险制度的措施 .94.1关于存款制度的目标定位 .104.2存款保险组织机构设置 .104.2.1体制设置 .104.2.2机构设置 .114.2.3职能设置 .124.3.存款保险范围定位 .124.4存款保险基金 .144.4.1基金来源 .144.4.2基金规模 .14总结 .15前言存款保险制度一种金融保障制度，始创于美国，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。研究存款保险制度对金融制度尚不完善的我国有着十分重要的意义。首先，我国在加入 WTO后面临来自国际金融市场的巨大挑战。为繁荣市场经济并履行在 WTO下的金融市场开放义务，我国的银行业必须进行市场化改革，由所有银行平等地进行市场竞争。其次，为了保护小额存款人的利益我国也必须切实落实存款保险制度的建立，至少用以保护众多小额存款人利益，免除他们监督和评估银行状况的困难性，这样也有利于社会的稳定。第三，为了促进各银行间的公平竞争，提高银行业的行业效率，使我国的银行业更加健康，更加完善的发展就必须建立完善的存款保险制度，提高其他银行与四大国有银行竞争的公平性，使我国人民能以更小的成本获得更好的金融服务。第四，我国的金融体制发展刚刚起步，为了促进金融法制的建设和完善，就必须建立相应的制度。我国缺乏完善的银行产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，致使我国银行长期普遍存在大量不良资产、全行业低效，一些腐败分子则更是利用权力劫掠银行财产。因此存款保险制度会使立法者和政府为避免上述不利局面而更多地关注银行的稳健，积极进行金融立法和执法活动。最后，对于经济发展还很落后的我国，减轻政府负担也是建立存款保险制度的一个现实意义。1.存款保险制度概述1.1 存款保险制度的定义，起源及发展存款保险制度一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。捷克斯洛伐克是世界上第一个创立全国存款保险制度的国家。该国于 1924年成立了全国信用和存款保险系统，但 1938年该存款保险制度即停止运作。真正意义上的存款保险制度始于 20世纪 30年代的美国。1934 年 1月 1日正式实施的美国联邦存款保险制度是目前世界上运作历史最长、影响最大的存款保险制度。20 世纪 80年代以来，世界上相继发生了一系列金融危机，这促使许多国家政府借鉴国外存款保险制度运行经验，建立健全存款保险制度以完善金融安全网。尤其是近年来，存款保险制度在全球获得了快速发展，截至 2006年 6月，全球已有 95个国家和地区建立了各种形式的存款保险制度，建立显性存款保险体系已经成为专家给发展中国家和地区提出的金融结构改革建议的一个主要内容，而且国家层面上的强制性保险已成为一种主流。几乎所有的国家从一开始就建立了国家层面上的存款保险，而且无论发达国家还是发展中国家，采取强制存款机构全部加入保险体系形式的越来越多并成为主流形式。存款保险制度运行到今天已经走过了 70多个春秋。实践证明：存款保险制度对于保护存款人利益和维护一国金融体系的稳定起了重要作用。但是中国经济改革取得了举世瞩目的成就，金融领域也积聚了巨大的风险。随着我国加入WTO后银行业的竞争不断加剧，金融体系的市场化改革不断深入，金融市场全面开放的日期也日益迫近，我国金融体系的风险更是不容忽视。因此，在我国引入存款保险制度已是当务之急，也是我国现阶段的理性选择。1.2 建立存款保险制度的理论依据及其他各项制度改革的有效配合建立存款保险制度, 运用市场约束机制, 由参与银行业市场竞争的经营机构共同化解因个别金融机构经营失败而给整个金融市场带来的系统性风险, 这是市场经济国家通行的作法。但是根据我国的现实国情我做出了如下分析：一我国建立存款保险制度的条件尚不充分根据国际货币基金组织推荐的做法, 一国应在金融市场信用体系已经建立, 金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善, 银行系统或大多数银行已经完成重组, 其偿债能力和盈利能力呈现良性循环, 整个金融体系趋于稳定的情况下建方存款保险制度这时建立存款保险体系所需的成本最低, 运行的效果也最好，对照这些条件, 似乎我国目前还不具备建立存款保险制度的充分条件。自 1998年中国第一个金融机构“ 中国新技术创业投资公司”被关闭和1999年“广东国际信托投资公司”实施破产以来, 中国已经有近 300多家金融机构包括银行、证券公司、信托公司等先后被关闭、破产或兼并, 所涉及的自然人债务金额就超过 1700亿,近期所发生的德隆债务链危机问题, 又将给中国银行、工商银行、民生银行等十五家银行造成近 200亿不良贷款的损失。从目前中国经济宏观调控在金融市场所引发的一系列问题来看, 中国的金融体系危机四伏, 国有银行和股份制银行的专业化程度和治理结构存在严重的问题各类银行的不良资产率并没有通过提高经营水平而降低, 其大规模不良资产的减少还主要是靠国家出资解决。中央银行为解救濒临破产关闭的金融机构而不断提供再贷款的情况并没有减少。目前, 我国银行业正在进行大规模的改制和重组, 国有银行和农村信用社都存在政策性因素造成的巨额债务问题。在银行业风险水平较高、金融体系脆弱、缺乏有效的市场退出机制和信用体系的时候, 建立存款保险制度, 用有限的存款保险取代全额的隐形国家担保, 这对金融系统的稳定可能会产生一定影响另一方面, 因疲于应付可能破产关闭的金融机构, 存款保险基金规模能否适应需要也是一个问题在各银行上缴保费额度有限的情况下, 仍然需要财政和央行拿出大笔资金来确保债务支付和维护金融稳定, 这有可能使新建立的存款保险制度形同虚设, 难以正常发挥作用，这就需要其他各项制度的有效配合来在我国建立一个真正能发挥作用的存款保险制度。二我国建立存款保险制度需要其他各项制度改革的有效配合当然, 国际上也不乏在经济环境尚不具备的情况下让存款保险制度“ 临危受命” 并且运作较为成功的国家。如欧盟的立陶宛和波兰等。在这种情况下政府有意让市场调控和约束机制发挥更大的作用, 但其代价是可能诱发严重的道德风险, 同时因缺少资金而无法保证银行免于破产。最后, 为维护金融稳定仍不得不采取“ 全额承保” 的措施。应该明确, 建立存款保险制度是构筑国家金融安全网, 完善市场退出机制和维持金融系统稳定的一个重要举措。同时, 它也是转轨经济国家建立市场约束机制, 提高银行业整体经营素质, 从全额担保向有限担保转变的一个质的跨越。但是不应把在条件不成熟的情况下建立起的存款保险制度当作政府出资解决金融体系系统性危机的替代物, 因为这样做将不利于银行业乃至整个金融体系的稳定。因此, 在制度建立的初期, 应考虑存保基金运行中的有限承保与国家的全额承保相结合, 以确保过渡期金融系统的稳定运行。为了保证存款保险制度的有效实施和减少不必要的成本, 从国际上类似情况下建立存款保险制度成功的范例来看, 在设计存款保险制度时, 除应根据当时金融体系的实际状况, 确定存款保险基金的规模和存款保险的初期目标外, 市场退出的法律制度, 财务制度、监管制度和社会保障制度等还应不断配套和完善。2我国建立存款保险制度的原因分析2.1 国际原因从世界范围看，建立存款保险已成为一种趋势，存款保险制度运行到今天已经走过了 70多个春秋。实践证明：存款保险制度对于保护存款人利益和维护一国金融体系的稳定起了重要作用。该制度作为一种国际规则在各国广泛发挥着重要作用，目前全世界已有 70多个国家建立了存款保险制度。主要发达市场经济国家及众多新兴市场经济国家已普遍实施了存款保险制度，尽管这些国家存款保险制度的操作主体不同，实施方式不同，但是它们都已认识到建立该制度对发展公平竞争的金融市场、树立存款者对金融体系的信心、保证金融体系稳健运行等有重要意义。我国金融改革的深入发展促使我国金融机构趋向国际化发展，加入世界贸易组织时承诺的到 2006年底全面放开金融业，使我国金融机构不仅面临国内金融市场上的竞争，而且面临来自国际金融机构的巨大挑战，这种现实情况客观上要求我国参照国际规则和惯例，改革现有金融制度，建立显性存款保险制度，提高我国参与国际金融事务的能力和地位，加强我国金融机构的国际竞争力。而且，实行存款保险制度是主要国际化组织的共同主张。1997年出台的具有国际约束力的巴塞尔银行业有效监管核心原则(Basle Core Principles for Effective BankingSupervision)附加条款中，也表明了存款保险机制可以防止一家银行的危机扩散到其他银行、确保金融业稳定的观点。因此，考虑到我国与国际金融组织制度相协调、加强金融监管及拯救的国际合作的需要，应当建立显性存款保险制度。2.2 国内原因改革开放以来，我国金融环境发生了巨大改变，原有的国有银行一统天下的局面发展成国有商业银行、股份制银行、城市商业银行、信用社以及其他金融机构并存的金融体系，而且金融机构市场化程度越来越强，市场竞争也逐渐公开公平。首先，建立存款保险制度是降低我国政府金融调控成本的必要条件。我国商业银行自有资本金不足且流动性较差，多数银行主要靠负债经营且普遍存在大量不良资产，金融机构还没有真正地实现自主经营、自负盈亏，金融风险已经大量积聚。从 1996年中银信托投资公司被接管开始，中国农业发展信托投资公司的关闭、海南城市信用社的支付危机、海南发展银行的被接管、广东国际信托投资公司的关闭，显示我国金融风险已经到了相当高的程度，长期以来在金融领域聚积的风险已经开始在个别机构、个别地区释放出来，这极易产生“多米诺骨牌”效应，形成金融业系统性风险，造成经济波动和社会动荡。届时，在隐性政府担保制度下，政府、存款人与商业银行股东会成为主要受害人。政府如果放任金融风险蔓延，存款人就会将金融挤兑延伸到各个金融机构，加剧金融风险、造成经济动荡从而酿成巨大的社会危害，因此政府为稳定或保护国家经济，会对金融危机进行干预，但这种经济调控成本非常高。如果建立了显性存款保险制度，存款保险机构会通过保护存款来化解金融挤兑危机，政府进行经济金融调控的成本会大大降低。其次，建立存款保险制度是深化中国金融体制改革的重要组成部分，可以促进银行业改革，解决不同金融机构之间不平等竞争的状态，形成更加合理的存款金融机构体系。由于我国实行的实际是政府隐性担保，因此国家扶持的对象倾向于国有银行，这种扶持增加了存款人对国有银行的信心，使存款人更倾向于将资金存入国有银行，导致国有银行和私营银行之间的竞争缺乏平等性。根据中国加入世界贸易组织时的承诺，金融业必须对外资银行开放，因此我国金融体制改革的一个重要目标就是要建立起多种金融机构并存的商业银行体系，提高金融市场运行效率，形成竞争格局。建立存款保险制度，一是可以创造一个平等的金融竞争环境，使存款人不会以金融机构的国有或非国有性质而是以银行的经营状况作为选择存款银行的标准，这保证了非国有银行不会因其性质而在竞争中处于不利地位，从而有助于提高竞争质量；二是金融业竞争的加强迫使国有银行增强风险意识，提升经营能力，改进服务水平，以适应激烈的金融市场竞争；此外，存款保险制度的建立还可以加强对商业银行的监管，即存款保险机构以保险人身份对投保金融机构的业务经营和财务状况进行检查并规范其行为，在非国有商业银行破产倒闭时对其存款人利益提供一定程度的保护。再次，建立存款保险制度是中央银行职能改革的前提条件。中央银行应独立制定、执行货币政策目标，而不应在政府指导下对问题金融机构进行资金援助，因为中央银行保护存款人利益的主要方式，是向问题金融机构提供额外补偿，这部分额外的货币会使正常货币流通遭受破坏。存款保险制度的建立使存款保险机构承担起保护存款人利益的任务，并把中央银行从中解脱出来去更独立、更有效地实施货币政策。另外，中央银行对问题金融机构的保护没有确定的标准，是否帮助以及帮助程度均取决于政府对银行清偿力的判断和稳定社会经济的考虑，而存款保险机构对存款的保护是法定的，一旦投保银行倒闭，存款人就会得到赔偿。最后，建立存款保险制度是建立健全中国金融机构市场退出机制的需要。我国现行金融机构退出机制并没有明确地建立起来，主要是由中国人民银行对陷入支付危机的金融机构实施行政关闭，实际上是由政府承担了损失，这就是上文提到的隐性政府担保处理问题金融机构的做法。这种处理方法使中国人民银行成为风险处置的最后接管者，不仅要实施包括市场退出在内的监管措施，而且要进行危机救助，甚至要解决破产银行清偿的资金需求，负担较重。此外，我国处理失败银行比较常用的做法是让经营状况较好的银行去合并，这样会加重经营状况较好银行的负担。海南发展银行的倒闭就是例证。借鉴国外存款保险制度运作实践，吸取我国已倒闭银行教训，建立存款保险制度以建立健全我国金融机构市场退出机制确有必要，这样可以为我国金融机构的市场退出提供良好的制度保障，从而稳定金融秩序、提高金融运行效率，而且存款保险机构能分担中国人民银行一部分监管职能，确保经济的高效稳健运行。3.存款保险制度的国际发展3.1国外存款保险制度的发展状况自从二十世纪三十年代美国建立存款保险制度以来，国外理论界对存款保险的研究就没有停止过。既有众多赞同者，反对者也大有人在。正是由于这两种不同声音的争辩，存款保险理论研究才越来越成熟。Diamond(1983、1984)、Dybvig(1983、1993)是支持存款保险制度的代表人物。他们认为，银行的脆弱性使存款保险制度的存在尤为重要。存款者的行为取决于他对其他存款者行为的预期，而银行业的独特性在于通过其流动性负债为流动性资产融资，这种部分准备金制度具有内在的不稳定性，致使银行容易遭受存款者挤兑冲击。同时由于挤兑具有传染性，不仅遭受挤兑的银行抵挡不住，而且严重的金融恐慌会波及整个银行业，使其他正常经营的银行也遭受挤兑，从而导致整个银行业面临破产的风险。但是存款保险制度的实施使存款者相信其他存款者不会发生挤兑行为，则自己也不会去银行挤兑，挤兑均衡便不会出现，因此存款保险制度提供的可信承诺还未付诸实践便能防范挤兑现象的出现。同时，由于银行业存在严重的信息不对称，小额存款者对银行进行监管的成本非常高，存款保险制度还可以保护这部分存款者利益，使之不会成为银行破产的牺牲者。不仅如此，支持者还对存款保险模式进行了深入研究。他们认为，政府具有私人机构所无法替代的权威性，只有政府提供的存款保险才能树立起存款者的信心，而私人保险机构资金来源有限，缺乏强有力的流动性保证，会导致存款者的信心不强，进而引发挤兑风险，而且私人存款保险机构极有可能从自身利益出发，关闭流动性差但尚有清偿能力的银行，造成金融业的损失。这些研究是随着西方金融业实践的飞速发展而不断演化深入的。支持者以博弈论为理论指导，从存款保险制度实行的必要性入手进行探讨，认为挤兑问题的存在是建立存款保险制度的根本原因，此制度是维护金融业稳定所必需的制度安排。他们建立了很多挤兑模型用以探讨解决挤兑问题的思路，并设计出多种存款保险制度运作模式，但是缺少支持此制度存在必要性的实证分析，与实践结合程度不够深。此外，他们没有深入探讨制度绩效，仅看到存款保险有利的一面，却未分析存款保险制度发挥效用的前提。当然，对存款保险制度是否真正具有稳定金融机构运作等功能持怀疑态度的也大有人在。他们认为存款保险并不能减弱银行系统性风险，且在金融业未达到充分市场化的条件下，存款保险极有可能加剧金融风险。Sangkyun Park(1992)认为导致银行恐慌甚至金融危机的传染性效应与信息不对称密切相关，阻止这种传染性效应的有效手段就是提供更多银行特有信息，而以保证流动性为主要措施的存款保险制度并不能有效地解决这一问题。Dowd(1993)认为，只有在充分竞争的市场环境下，银行才能更有效率地运行，竞争可以使银行家在保护存款人和投资收益之间找到最优均衡，政府支持的存款保险只能弱化银行竞争能力并导致其更易失败。Matutes 和 Vives(1996、2000)认为，在市场规模均衡条件下，追求个人利益最大化的存款者期望会导致个人或系统风险，而且存款者保护会激励更激烈的争夺存款的竞争，进而增加银行风险，同时为经济造成更大损失。在进一步研究中，他们还怀疑存款保险会促使银行制定更吸引存款者的利率来争夺存款，从而增大了银行系统性风险。3.2存款保险制度的国际发展经验3.2.1国外存款保险制度发展的成功经验存款保险制度发展到今天，国外有许多成功的经验，以下就是值得我国的借鉴的外国发展成功经验：一，存款保险机构应是独立型的。国外许多国家的保险机构都是独立型的，如美国，德国。从我国的实际情况看，中国人民银行担负着制定货币政策和对金融机构实施监管的职能，因此不宜再承担其它的金融业务。因此，中国也应采取单独设立存款保险机构的模式。二，存款保险的形式应是渐进型的。存款保险的保险范围应是先中小银行逐渐扩大到国有独资商业银行。中国建立存款保险制度的主要目标是保护存款人的利益和兼顾防止银行危机，因此，应对所有存款机构实行强制性保险。如果将四大国有商业银行纳入到存款保险体系，会对整个金融体系的稳定起到重大作用。但是，由于目前中国的市场化程度不高，金融组织体系需要逐步完善，以及考虑到四大国有商业银行是国有独资商业银行，有国家财政的支持和其有较强的经营管理能力，一旦建立存款保险制度和收取保费对其收益影响较大等因素，暂时不将其纳入存款保险体系。根据以上情况，中国可先建立中小金融机构的存款保险制度，待条件成熟后，再扩大到全部金融机构。三，存款保险费率应从统一费率向差别费率过渡。由于中国银行业正处于体制转换时期，其资产分类和管理的改革也正在逐步探索，因此，目前宜采用统一的保费率，同时可规定存款保险机构有调整保费率的权力，并逐步向差别费率过渡。四，存款保险的保护程度可以采用有限责任保险的方式。采用有限的保险责任的方式，即根据存款的期限和数额，对一部分存款人的存款进行保险和制定保险额度。同时通过非明确储蓄保障制度，即主要通过政府对储蓄者的保障措施，救助银行和保护所有存款人的利益。五，政府部门应在立法、政策、资金上为存款保险制度的建立提供支持和保障。在组建存款保险公司的同时，应尽快对存款保险进行立法，确立其法律地位，增强存款保险公司开展工作的权威性。国家对存款保险制度的建立应给予政策支持和资金投入。国家财政可先对建立的存款保险机构投入一定数额的资本金，以后视情况发展再追加投入。存款保险公司为履行保险责任，如资金出现困难，应可向财政部、中央银行申请批准特别融资。鉴于存款保险是一项政策性较强的工作，国家应给予免征一切税费的优惠政策，以加快保险基金的积累，保证其正常运营3.2.2 国外存款保险制度发展的失败教训不可否认，随着经济的发展，特别是在 20世纪 80年代的金融自由化浪潮中，以美国为代表的国家发生了严重的银行危机，表明存款保险制度存在着自身的缺陷，某些旧的配套