构建上海综合交通体系的若干思考

构建上海综合交通体系的若干思考交通现状基础设施 机场：浦东、虹桥 2 个国际机场，5 条跑道铁路客站：“3 主 3 辅”6 个(上海站、上海南站、虹桥站、上海西站、松江南站、安亭站)港口：上海港由黄浦江上游、中游、下游,宝山罗泾,外高桥,杭州湾,崇明三岛和洋山深水港等 8 个港区组成资源配置能力 航空：旅客吞吐量 7456 万人次，货邮吞吐量 356 万吨铁路：旅客到发量 1.24 亿人次，货物运输量 888 万吨港口：货物吞吐量 7.3 亿吨，集装箱吞吐量 3174 万TEU，为世界第一大港道路货运量：4.3 亿吨，占上海货运总量的 46%城市公共交通：日均客运量 1668 万乘次，每百人日均公共交通乘用次数 71 次 轨道交通 形成网络化运营格局，客运量屡创新高地面公交 线路 1202 条运营车辆 16591 辆日均客运量 770 万乘次占公共交通客运量比重为 46%平均乘距在 5 公里左右是市民中短距离出行和接驳轨道交通的主要方式中心城站点 500 米服务半径覆盖率为 80%郊区区域性公交线路达 613 条区域公交客运量为 227 万乘次/日符合道桥通行条件的郊区行政村已 100%开通公交出租汽车 出租汽车运营车辆 50348 辆其中区域性出租车 5106 辆日均客运量达 301 万人次其中区域性客运量 40.5 万人次水上客渡 长江口三岛水上客运在崇明岛中北部区域以及横沙岛依然是陆岛交通的重要方式 省际道路客运 省际道路旅客发送量 3477 万人次省际客运班线通达 24 个省市的 181 个地（市）、588 个县（市）日均发送 3500 余班次，其中发往苏、浙、皖各市（县）的占总班次 80%客运交通基础设施 已建成 75 个综合客运交通枢纽“十一五”新增公交停车泊位 3310 个，80%的公交车辆可进场停放公交专用道里程达到 161.8 公里大型居住区公交设施 宝山顾村、嘉定江桥、闵行浦江、松江泗泾、浦东康桥、浦东周浦、浦东曹路等 9 个基地公交配套工作同步顺利完成共配套公交线路 58 条，其中始发线路 32 条，过境线路 26 条入住 2 万人以上的社区，公交线路都达到 3 条以上港航设施 至 2011 年底，上海港海港共有 1164 个泊位（其中万吨级泊位 241 个，拥有集装箱专用泊位 43 个赵家沟、大芦线一期、苏申外港线、黄浦江（泖港段）等内河高等级航道基本建成，三级航道总里程达 152 公里交通衍生服务业 经营性公共停车泊位 36.6 万个，经营性公共停车泊位总量达到同期汽车保有量的20%；另有道路停车泊位 3.2 万个中心城公共停车设施信息系统联网工作全面推进汽车维修经营业户 6215 户，年维修辆次达 776.8 万辆次机动车驾驶员培训业户 195 户，完成驾驶员培训量 56.5 万人次资料来源：上海市交通运输和港口管理局孙建平 当前，上海深入贯彻实施公共交通优先发展战略，积极推进港航建设与管理，城市交通服务能力和水平取得长足进步，国际航运中心建设得到有力推动。上海市综合交通发展“十二五”规划提出，上海正处在加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”的关键时期，也处在城市功能提升、发展转型的关键阶段。上海要打造成为具有较强国际竞争力的世界级城市群核心城市特别是经济全球化、区域一体化和新型城镇化，对上海综合交通的发展提出了更高的要求。一、面临问题（一）城市交通与市民日益增长的出行需求尚有差距随着经济社会发展、人口快速增长、机动车持续增加，交通出行需求也同步快速增长，道路交通拥堵渐趋严重，呈现时段延长，范围扩大。非机动车机动化现象亟待解决。2010 年全市登记注册的非机动车超过 1300 万辆，其中约 290 万辆为电（助）动车，加上大量无证和外地牌照电（助）动车，估计电（助）动车总量约 400 万辆。非机动车出行占居民出行总量超过四分之一，高于公交出行比重（包括轨道、公交、出租），平均出行距离 4-5 公里，与地面公交平均乘距相当。选择非机动车尤其是电（助）动车的中短距离出行比重居高不下，占据了大量的道路资源，不仅增加了道路交通压力，而且也对整体交通安全产生了一定影响。公共交通吸引力有待进一步增强。公共交通总体服务水平与日益增长的个性化、多样化出行需求之间矛盾依然存在，公共交通出行比重偏低。主要体现在：中心城与郊区新城缺乏多样化的快速联系，难以满足上海城镇体系的发展趋势；综合客运交通枢纽用地紧张，选址规划落地难；轨道交通高峰时段运力不均衡，中心城区部分断面较为拥挤，而部分连接郊区的区段客流较低；地面公交便捷、畅达性还不能完全适应城市快速发展、居民出行不断增加的要求，高峰时段运行速度慢（仅为 10-13 公里/小时），换乘不便，运行效率比较低，居民出行“最后一公里”的问题尚需探索多种解决方式。（二）港航服务管理与国际航运中心要求尚有差距集疏运体系有待进一步优化。几种集疏运方式发展不平衡：公路运量占比仍然较高，局部通道出现严重拥堵；水水中转比重增长幅度有所放缓，内河集装箱运输发展缓慢；航空和铁路的集疏效率偏低。港口基础设施的发展空间有限。“十一五”期间上海港口基础设施建设快速发展，但由于上海可开发利用的岸线资源有限、道路通行能力有限等原因，使得未来上海港口基础设施发展的空间不足。现代航运服务体系建设刚刚起步。基本航运服务体系尚未健全，特别是高端航运服务业与上海国际航运中心建设的任务和目标还有较大差距。口岸服务与国际先进水平仍有差距，信息共享度不够。邮轮产业发展有待进一步规范和推进。上海建设邮轮母港与基础设施配套的相关服务体系尚未建立。（三）行业安全稳定形势依然严峻加强交通港航安全监管始终是各项工作的重中之重。交通港航行业，特别是轨道交通、省际道路客运、危险品运输等行业，一旦发生事故，对人民群众生命财产安全，特别是对城市正常运行的冲击以及社会影响非常巨大。随着经济社会的快速发展和内外环境不确定因素增多，给行业管理和发展带来了新的矛盾和问题，如不及时适应形势发展需要，就会引发行业安全生产事故和社会不稳定因素。（四）行业管理面临高度市场化的新挑战实践表明，随着法制化、市场化进程的不断推进，行业管理已经从简单的重审批、轻监管向依法行政、综合管理转变。尤其是货运（汽修、驾培、牵引）等市场化程度比较高的行业，需要管理部门进一步转变思想观念，强化基础管理，提高服务水平，创新管理手段，不断解决行业管理和发展中存在的深层次矛盾和问题。二、应对措施（一）深入实施公交优先发展战略2010 年上海世博会成功实践了以集约化公共交通为主的出行方式，通过一体化的设施规划建设和合理的运营组织协调，95%以上客流通过轨道交通、地面公交及团体客车等集约化方式进出园区。实践证明：实施公交优先，是城市交通发展的基本战略。未来上海发展中，要继续推进轨道交通建设，继续加强客运枢纽场站建设，进一步提高换乘的便捷性；构筑公交专用道网络，实施“信号优先”，保证地面公交的准时、可靠运行；扩大公共交通网络服务覆盖面。中心城进一步提高公共交通快捷性和可靠性，郊区大力提升公共交通服务水平，进一步降低市民公共交通出行成本，大幅度提高公共交通吸引力。（二）持续调控市中心城区新增机动车总量随着市民生活水平提高和消费观念变化，对私车需求日趋增加。但受中心城区路网扩容能力有限、特大型城市环境资源匮乏等因素限制，上海对中心城区新增机动车额度实行总量调控，通过额度拍卖方式有序发展私车。从 1994 年 Z 牌照个人自备车竞价拍卖试点开始，上海不断完善各类车辆额度投标拍卖工作。通过额度拍卖合理配置路权，并将拍卖所得用于公共交通建设发展和政府购买公共交通服务，不仅有效控制了市中心城区机动车过快增长，缓解了道路交通压力，同时也为公共交通建设发展赢得了时间。相关研究结果表明：2010 年上海汽车保有量理论预测值为 338 万辆，实际为 172 万辆，减少约 50%，按每辆汽车平均每天行驶 40 公里计，约减少汽油消耗量 6200 吨/日，减少碳排放量 5000 吨/日，说明机动车额度总量调控政策效果是明显的。“十二五”乃至今后一段时间内将进一步深化路权配置研究，有效缓解交通拥堵，进一步提高道路通行能力。（三）全面推进港航软硬件建设完善港航基础设施，优化港航行业服务与管理，促进上海国际航运中心建设。航运集疏运体系方面：加快洋山深水港区四期及后续工程等海港和内河航道基础设施建设；继续开展内河航道整治工程和内河集装箱港区建设；巩固和强化上海港国际集装箱枢纽港，提高水水中转和国际中转业务比例；促进洋山保税港区功能开发和利用；深化推进“资源节约型、环境友好型”港口建设。现代航运服务体系方面：规范现代航运服务市场；积极探索航运经纪准入制度常态化；探索以航运金融服务等途径缓解中小港航企业发展中的难题，参与和促进航运金融业的发展；发展内河水运及其相关服务业市场；支持北外滩、陆家嘴和临港等航运服务集聚区发展；加快建立上海国际航运中心综合信息平台。国际航运发展综合试验区方面：继续宣传洋山保税港区营业税优惠政策，争取扩大优惠政策享受范围；推动上海港二次中转集拼业务发展和促进洋山保税港区开展水水中转集拼业务；继续配合做好启运港退税试点准备工作。邮轮产业发展方面：促进邮轮港口服务业发展；继续优化协调上海邮轮母港“21”运营模式（吴淞口+国客中心+外高桥）。（四）深入开展指导行业发展政策意见的研究落实针对行业管理中不断出现的新形势、新情况，健全基础管理，提高服务水平，创新监管手段。特别是要从政策层面把握好行业发展方向和定位，针对性地开展管理，解决行业管理中的深层次问题和矛盾。具体来说，要继续抓好出租汽车、省际客运、内河水运等已出台行业发展政策意见的贯彻落实。加强沟通协调，完善关于进一步优先发展公共交通的意见、关于加强上海轨道交通运营安全的意见，力争尽快发布实施。完善道路货运、邮轮产业等行业发展政策意见。抓好国务院办公厅关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的意见的贯彻落实。研究制定汽车维修、机动车驾驶员培训、机动车停放、道路清障施救牵引等行业的发展指导意见。三、“十二五”目标任务“十二五”时期，上海将根据区域协调、城乡统筹原则，优化城市空间布局，形成“一核两翼，多个片区”的新型城市化空间体系。上海人口规模继续扩大，各类出行需求持续增长，出行选择更为多样，出行范围进一步扩大，人均出行次数和平均出行距离增长，机动化、快速化、便捷化将成为未来交通发展的趋势，便捷、安全、舒适将成为选择交通方式的标准。（一）继续推进轨道交通建设到 2015 年，全市形成 600 公里以上的运营网络，车站 370 座；中心城站点密度 0.4 个/平方公里，站点 600 米服务半径面积覆盖率达 45%。中心城高峰时段发车间隔最长不超过6 分钟；列车运行正点率达到 98%以上。轨道交通日均客运量达到 860 万-900 万乘次，承担公共交通客运量的 40%，其中中心城达 50%。确立轨道交通在城市公共交通系统中的主体地位。（二）继续加大客运枢纽建设力度“十一五”重点建设的 60 个枢纽全面投运；对部分受综合开发建设进程影响、为确保世博交通建设的临时过渡枢纽，依规划逐步实施为永久性枢纽。“十二五”期间，大力推进与对外交通、轨道交通以及郊区新城、新市镇、大型居住社区、重点发展地区和大型旅游项目等衔接配套的 60 个客运交通枢纽建设，基本形成覆盖全市、多层次、多种交通方式有机衔接、换乘便捷的综合客运交通枢纽网络。（三）全面提升公共交通服务水平和吸引力到 2015 年，全市公共交通日均客运量为 2100 万-2180 万乘次，每百常住人口日均公共交通乘用次数 85 次，公共交通出行占使用交通工具出行方式比重 50%左右，轨道交通占公共交通客运量的 50%左右。基本实现中心城高峰时段 80%市民公共交通出行在 1 小时内完成，80%公共交通换乘在 10 分钟内完成；郊区新城与中心城之间基本实现轨道交通或郊区铁路连接（除崇明外）。优化调整公交线网，全面形成骨干线、区域线、接驳线三级功能清晰的网络。中心区“减负”，优化重复线路，依托专用道提高公交骨干线的运行速度和直达性，依托枢纽完善地面公交与轨道交通的衔接换乘，逐步实现居民出行以“步行+公共交通”为主。外围区“搭桥”，在城市次要客流走廊布设公交区域线填补网络空白，以轨道交通为骨干，重点布设连接轨道交通站点、枢纽和居住区、公共活动中心等客流集散点之间的公交驳运线，居民出行以“公交接驳+轨道交通、公交骨干线”为主。远郊区“扩网”，郊区形成“公交骨干线网+星形辐射线”组成的公交线网。郊区新城与中心城之间实现轨道交通、郊区铁路或公交快线等方式的快速联系；郊区新城之间依托高速公路构建快速公交联系；郊区新城内部和新市镇内部大幅提高公交线网和站点覆盖率，公共交通服务能力和服务水平采用中心城标准；新城与新市镇之间布设公交骨干线；新市镇与所属村之间“村村通公交”。郊区逐步实现以公共交通为主的出行方式。构筑公交专用道网络，到 2015 年形成 300 公里以上的公交专用道网络。中心城区实现与轨道交通网联合形成中心城快速公共交通通行网络。积极鼓励和支持郊区各区县逐步推进公交专用道的规划和建设。在适当区域研究发展快速公交。扩大公共交通网络服务覆盖面。内环线以内公共交通站点 300 米服务半径全覆盖，内外环线之间、郊区新城和新市镇内部公共交通站点 500 米服务半径全覆盖。推进公共交通准时、可靠运行。高峰时段公交运行车速 12-15 公里/小时、干线公交运行车速 15-20 公里/小时。通勤出行时间轨道交通正点率达到 98%以上，地面公交达到 80%以上。郊区公交线路实施按时刻表准时运营。实现便捷换乘。优化轨道交通与地面公交的衔接，减少步行距离，原则上公交中途站距离轨道站点出入口距离不超过 50 米。完善轨道交通与出租汽车的衔接，根据轨道交通站点位置和功能，设置相应等级和规模的出租汽车候客站点。发展低碳运输。进一步提高尾气排放标准和公交车排放整体水平，至 2012 年国三排放标准公交车比例达到 60%以上，2015 年公交车基本达到国三及以上排放标准，其中国四标准公交车达 25%，消除市区公交车冒黑烟现象。适当保留、适度发展采用清洁环保能源的现有无轨电车规模。继续鼓励技术成熟、安全可靠、经济性好、节能环保的新能源公交车开展试点营运。推进公交停车保养场、汽车站建设和维护管理。中心城现有公交停车场保养场布局保持稳定，通过改扩建，适度增加停车能力；加快郊区各区（县）公交停车场保养场建设，实现“一城一场”、“一镇一站（场）”，满足公共汽电车停放保养需求。“十二五”期间，新建、改建公交停保场、汽车站 20 座，新增公交停车泊位 3510 个，基本实现公交车辆进场停放。另外，原市属公交枢纽和场站设施拟移交郊区各相关区（县）实施属地化管理，各区交通主管部门和公交场站设施管理单位应严格按照维护标准制定年度计划，对相关设施实施日常维护和大、中修工程。（四）不断提升出租汽车行业服务水平充分发挥出租汽车行业在一体化城市客运交通体系中灵活、舒适、便捷的个性化优势，与轨道交通、地面公交统筹协调发展；坚持公司化、集约化经营，不断提升服务水平、创新管理手段，提高经营管理水平和经营效益，维护公平、公开、公正的市场经营环境，为出租汽车行业健康发展创造良好的环境，支持行业健康持续发展。继续实施运力调控。中心城区出租汽车运力总量从严从紧控制，郊区区域性出租汽车适度适量发展，运力投放管理下放到各区县。进一步提高服务质量。服务质量保持全国领先水平，改善驾驶员工作条件，提升职业素质。落实重点区域候客区布局方案，打击非法营运车辆。实施 GPS 信息监控系统和电子营运证监控体系，提升运营服务效率。提高电话调度和出租车候客站利用率。（五）优化黄浦江轮渡和三岛水上客运航线布设轮渡及三岛水上客运纳入全市公共交通系统统筹规划、协调发展，在设施建设、线路安排、互通互联方面形成有机整体；适时新辟、迁并部分航线。做好黄浦江、苏州河水上巴士前期规划和试点，完善公共交通网络和运行体系。（六）推进省际道路客运发展充分发挥省际道路客运便捷、直达的优势，进一步优化完善覆盖长三角、辐射中部地区的省际道路客运网络。推进站点布局调整。进一步加强本市枢纽型规划站点合理布局，中心城客运场站形成“东、南、西、北、中”分布的规划布局，远郊区“一区一站”。加快客运班线资源整合。引导企业加快资源整合，实现同一区域班线在本市的始发站相对集中，同向和顺向班线的经营主体相对集中。培育骨干企业。资源性配置向品牌化、规模化企业倾斜。严格市场准入、优化经营主体结构，塑造行业品牌，推进企业集约化、规模化经营。调控包车资源结构。将省际客运班线车因线路整合而富余的运力转移至省际包车客运市场，退出省际班线市场；将部分规模较小的省际包车企业所属车辆转移至市内包车客运市场，退出省际包车市场。提升车辆技术等级。省际客运车辆类型等级应达中级以