农村垃圾处理法律问题研究

1中共云南省委党校 云南行政学院研究生毕业论文西双版纳州农村垃圾处理法律问题研究研 究 生 姓 名 岩 温 扁 龙 年 级 班 级 2013 级在职研究生法律专业西双版纳班专 业 法 律 学 号 134095 指 导 教 师 姓 名 李 燕 英 2内 容 提 要农村垃圾的处理是一个老生常谈又没有得到有效解决的问题，农村垃圾污染问题看似事小，却是最能直观反应农村环境生态状况的现象,问题的出现来自于农民的日常生产生活,污染的生态环境也是距离农民自身最近生活区域，由于其危害潜伏周期长,短时间内很难爆发出严重的环境污染问题，所以并没有引起行政部门和农民群众的重视。随着新农村建设的不断推进，广大农民群众爱护环境的意识也越来越强烈，对生活环境质量的要求也在不断提高，近年来，西双版纳州政府部门对农村基础设施建设的投入也越来越多，可仍没有从根本上解决好农村垃圾污染问题。首先，农村垃圾的组成涵盖了城市转移出的垃圾，农村地区自身生产、生活产生的垃圾以及村镇企业、畜禽养殖户产生的垃圾，这些在农村存放的垃圾大都得不到合理处置，村民随意焚烧、倾倒生活垃圾，放任村镇企业排放污染物，农业生产过程不合理使用农药、化肥产生的面源污染等，都在破坏着农村的生态环境。其次，面对农村垃圾污染，我们面临着这样的法律困境：立法上没有对农村垃圾处理作出明确规定；负有监管职责的部门又因为法律自身的不完善面临着执法无据、部门间相互推诿等现象；村民自己没有相关的法律意识和环保意识，处置垃圾上存在许多不妥之处；法律监督上又缺乏相应的制度来督促责任3主体履行义务等。本文将从西双版纳州农村垃圾处理的现状出发，通过分析造成农村垃圾无人管背后的法律问题，对农村垃圾处理今后在立法、执法、守法和法律监督上提一些自己粗浅的建议和看法，希望能对家乡农村垃圾污染防治贡献微薄之力。关键词：西双版纳州、农村垃圾、法律问题、研究4目 录前 言 .6一、西双版纳州农村垃圾的产生与处理 .10（一）农村垃圾的界定 .10（二）西双版纳州农村垃圾的处理 .101、西双版纳州农村垃圾处理现状 .102、西双版纳州农村垃圾处理的难点 .12（三）西双版纳州农村垃圾对生态环境的危害 .151、污染水体，危害水生生物 .152、污染土壤，危害动植物 .163、破坏农村生态、生活环境 .174、对群众生活健康构成严重威胁 .17二、西双版纳州农村垃圾处理中存在的法律问题 .18（一）农村垃圾处理在立法方面存在的缺陷 .181、国家相关法律法规对农村垃圾处理问题规定过于抽象 .182、云南地方相关法律法规对农村垃圾处理规定较为简单 .20（二）农村垃圾处理在执法上存在的缺陷 .211、立法的欠缺导致执法缺乏法律依据 .212、环境管理机构设置导致农村垃圾处理执法难 .22（三）农村垃圾处理在守法方面存在的缺陷 .221、农民对农村垃圾的处理法律意识淡薄 .232、乡镇企业自觉守法意识薄弱 .23（四）农村垃圾处理在法律监督方面存在的缺陷 .231、权力机关、行政机关和司法机关等法律监督机关没有重视农村垃圾处理问题 232、社会组织的法律监督作用仍处于起步阶段 .243、人民群众的参与度不高 .25三、西双版纳州农村垃圾处理的法律建议 .25（一）解决当前版纳州农村垃圾处理问题的立法建议 .251、立法指导思想上应更注重农村环境质量 .262、完善新环境保护法 .263、完善固体废物污染环境防治法 .264、完善农村垃圾处理的地方法规 .275、制定符合各地实际的农村垃圾处理标准 .286、加强农民对地方环境法律政策制定的参与 .28（二）解决农村垃圾处理问题的执法设想 .291、强化农村垃圾处理主体的法律责任 .292、健全乡镇环保监管网络 .29（三）提高农民环境守法意识 .301、加强环保法律宣传，提高群众守法意识 .3052、不断完善农村规范处理生活垃圾的基础设施 .313、加强法律对农业绿色发展的引导鼓励 .324、通过法律引导乡镇企业绿色生产 .335、加大对回收垃圾企业的扶持力度 .34（四）加强农村垃圾处理的法律监督 .351、加强行政监督 .352、强化社会监督 .35四、结语 .36结 束 语 .37参 考 文 献 .386西双版纳州农村垃圾处理法律问题研究前 言选此课题，是因为我来自西双版纳州一个傣族村寨，大学主修环境保护相关专业而且当前工作单位在环境保护局，对农村人的生活方式非常了解，对农村环境也非常熟悉。当前，由于种种原因，农村环境不断恶化，农村生活垃圾是造成环境恶化的主要原因之一，如果仍对其不重视，那所造成的后果将是不堪设想的。希望能通过此次研究为家乡解决农村生活垃圾问题尽一点微薄之力。西双版纳州农村生活垃圾处理法律问题研究这一课题，对治理当前日益严峻的农村垃圾污染问题有很好的指导意义。当前我国高度重视对生态环境的保护，党的十八大把生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局中，2015 年 10月国家又将生态文明建设写入到十三五规划中，作为一个要实现的重要目标；另外，现今群众对身边环境质量的要求也越来越高，农村生活垃圾处理逐渐成为大家高度关注的对象。农村生活垃圾处理作为改善群众生活环境的主要途径却面临着无法可依、执法困难、缺乏法律监督的现状：首先，国家没有对农7村生活垃圾处理做出明确的法律规定，不论是今年开始实施的中华人民共和国环境保护法还是中华人民共和国固体废弃物污染防治法等，都没有具体明确规定怎么对农村生活垃圾进行处理，都把立法权下放给地方。西双版纳州对环境保护出台的地方性法规从 1992年到 2011年相继出台了 9部，其中包括云南省西双版纳傣族自治州城镇市容和环境卫生管理条例 ，但也没有对农村垃圾处理做出具体规定。第二，地方环境监察执法、环卫部门对农村垃圾管理难，当前西双版纳地区的环卫部门只负责清理县城及一些城乡结合部村寨垃圾，环境监察执法部门又会遇到一些鞭长莫及的环境违法行为，其中很大一部分是由农村垃圾造成的环境污染引起的投诉，处置起来无法可依。第三，乡镇企业、小型规模畜禽养殖、农业生产中生产主体不合理使用农药等问题也反映了村民缺乏自觉守法和依法维权的法律意识，对农村生活垃圾处理中存在的不合理行为了解不多。第四，农村生活垃圾处理缺乏相应的法律监督机制。近些年来随着国家紧紧围绕五位一体建设，生态文明也越来越受到国人重视，但是由于历史欠账等原因，农村生态环境质量不容乐观，也有不少的专家、学者从事农村垃圾污染防治的研究。在农村垃圾污染的现状、污染来源方面,学界对农村垃圾造成的环境污染持悲观态度，普遍都认为农村生态环境质量在不断恶化，县城区转移出的垃圾，不规范使用化肥、农药带来的污染,小规模畜禽养殖、乡镇企业产生的污染和农村生活垃圾污染等是造成污染的主要原因。8在农村垃圾成因的研究上，很多学者认为国家法律尚不完善、专项投入资金不足、监管部门未能积极履职、垃圾处理的基础建设落后等因素是造成当今农村垃圾污染的主要原因。申瑞雪通过介绍国内垃圾污染防治的现状并分析其中法律存在的不足，并且对国内外的立法介绍，得到对法律制度进一步完善的启示 1。刘煜东在农村生活垃圾处理财税政策研究中发现，要利用好财税杠杆，不断改进财政转移制度、完善管理办法、整合各部门资金才能为农村垃圾污染做好财力保障，也就这样才能从根本上解决好农村垃圾污染问题 2。对农村垃圾污染特点的研究上,苏杨认为农村污染的主要来源是农业生产过程产生的面源污染,它具有使用面广、易转移、管理难度大的特点 3。 中国环境公报曾经总结了农村环境污染的特点，即：点源污染与面源污染共存，生活污染与工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移等 4。在农村垃圾污染防治的对策研究方面，学者们认为，应该明确农村垃圾主体及其职责，要加大新科技对农村垃圾污染防治的投入，从源头上防治高污染资料进入生产生活环节，要鼓励乡镇企业清洁生产，不断提升广大农民投身到环境保护的积极性。朱明贵总结出了构建政府、村民自治组织与村民三位一体合作治理模式是有效治理农村生活垃圾的路径选择 5。燕盛斌在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给研究中提出了解决农村固体生活垃圾的途径：一是将城1 申瑞娟，我国农村生活垃圾污染环境防治法律制度研究D，2014.2 刘煜东，农村生活垃圾处理财税政策研究D， 财政部财政科学研究所 ，2014.3 苏杨，中国农村环境污染调查N，新华网甘肃频道号，2014.4 中国环境公报 ，2006.5 朱明贵，农村居民生活垃圾的合作治理研究D， 广西大学 ，2014.9郊农村垃圾处理纳入到城市环卫部门的管理范围；二是政府部门委托有资质的机构负责收集有毒有害垃圾；三是要建立城乡一体化的垃圾处理模式 6。魏小玲认为，在宪法上应将环境权确认为公民的一项基本权利，它既是实现可持续发展战略目标的首要需求，又是建立和完善公民环境权相关诉讼制度的前提条件 7。宗泓以青岛市为研究对象发现部分地方政府只顾追求短期利益，忽视农村环境；农村垃圾治理机制不完善；相关法律制度和资金投入渠道不完善，农民的环境保护参与和主人翁意识薄弱等 8。熊明强认为不断完善农村生活垃圾减量化制度，建立健全“户分类、村收集、镇中转、县处理”的农村生活垃圾管理模式才是处理好农村垃圾污染的行之有效的方法 9。西双版纳州作为全国生态文明建设的排头兵更应该注重农村垃圾污染的防治工作，进行西双版纳州农村垃圾污染法律问题研究也就是为今后彻底解决好这个老难题做好法律保障，法律是我们日常生活和管理的规范和指导，对此进行深入研究能为今后农村垃圾处理的立法规定提供理论依据，从而达到规范科学的处理农村生活垃圾。6 燕盛斌，农村固体生活垃圾处理的公共服务供给研究D， 郑州大学 ，2013.7 魏小玲，公民环境权入宪研究D， 中山大学 ，2011.8 宗泓，青岛市农村环境污染与防治机制研究， 中国海洋大学 ，2014.9 熊明强，农村生活垃圾管理法律制度研究， 湖南师范大学 ，2011.10一、西双版纳州农村垃圾的产生与处理（一）农村垃圾的界定农村垃圾是指在农村生活中或者为生产提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。就版纳州三县市和走访的乡镇和村寨来看，西双版纳州的农村垃圾就其来源可以分为两大类：一类垃圾源于主城区，此类垃圾采用无害化处理的方式，处置模式已经成熟，生活垃圾无害化处理指卫生填埋、焚烧和资源化利用，目前，三县市已建成符合国家生活垃圾焚烧污染控制标准GB18485-2001 和生活垃圾填埋污染控制标准GB16889-1997 的垃圾处理场，城市生活和生产中产