我国农村信用社的改革研究VIP

第一章 绪论1.1 选题背景及意义农村信用社，作为合作金融的一种组织形式，在国外已经有了一百多年的发展历史。新中国成立后，我国也成立了大量的农村信用社以支持农村经济发展。经过六十年的发展，我国农信社确实为农村地区经济发展提供了一定的帮助，但是效果远不如预期。在我国，十三亿人口里面有八亿是农村人口，农村问题是我国最大的问题。促进农村经济发展，提高农民的生活水平是解决农村问题的根本途径，而农村经济的发展又离不开农村金融市场的支持。农村信用社，作为政府扶持的金融机构，在其形成初期迅速成为了农村金融市场中的垄断者。然而农信社自上而下的制度变迁，使其性质随着政府工作中心而偏离了合作金融的本质，大量制度上的问题随之而来并积重难返，渐渐形成了几个利益集团的博弈，改革之路更加难行。2003 年，以明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能为目标，新一轮以产权制度和管理体制改革为核心的信用社改革正式启动。中央政府将权力下放，由地方政府负责，多种产权制度改革异彩纷呈，如何找到一条最优的路径，确实需要我们认真思索。而管理体制上的历史问题也同样值得我们关注，长期的政府监管越位已使得管理体制问题和产权、法人治理结构纠结不清。同时设立的农信社进入门槛经营地域限制，也是众多学者争论的焦点。因此，我国农村信用社改革之路的研究，无论从历史的角度还是全国各地区的角度均具有普遍意义。改革的成功，将极大地促进农村地区的经济发展，为我国第二第三产业的发展提供强大支撑，使我国的综合国力得到质的飞跃。1.2 国内农村信用社改革研究的文献综述法人治理结构，按照公司法的规定由四个部分组成：股东会或股东大会、理事会、监事会、经理。其建立应当遵循职责明确、协调运转、有效制衡的原则。现阶段，产权关系不清晰，所有者缺位导致内部人控制问题严重，三会制度形同虚设。法律法规对农信社经营地域的限制导致缺乏有效竞争，农信社效率低下。政府部门监管越位，导致法人治理机制不通畅，使农信社不能作出科学决策，背上巨大的不良负债。1.2.1 关于产权制度问题周瑞谷，陈向红，吴少佳（2007）从文化背景方面研究认为，中国农村在建立法人治理结构上还没作好文化上的准备，文化背景的差异是造成现在农信社民主管理流于形式的一部分成因。一言堂、家长制治理和官本位的文化特征是造成农信社内部治理不通畅，决策不科学的根本原因 1。 致使家长制治理和官本位的文化特征，还是因为当前农信社的产权制度造成的。农信社的股权分为资格股和投资股，资格股无论股权大小都拥有相同的投票权，而且社员股金在农信社资本金中占的比例越来越小，所有权无法实现，社员对农信社管理漠不关心，造成搭便车的现象。政府的干预都是源于农信社股权控制的不稳定性。郑景元（2010）对此持反对意见，认为农民作为弱势群体，资本力量薄弱，所以才要建立合作金融达到互助的目的，这是合作金融成立的原因，而不能作为农信社所有者缺位的理由，而外国合作金融的股权分布也跟我国农信社相似，不能说股权分散而导致管理混乱。郑景元也反对股金存款化、资格股和投资股类型冲突的观点，认为股金存款化符合合作金融互助的初衷，而设立投资股，增资扩股是为了农信社生存和发展的需要，本身并无问题 2。关于农信社产权制度完善的方式，理论上有三种典型的思路：坚持合作制、实行股份制改造、办成股份合作制农村金融企业。长期以来，理论界对于农村信用社是否应该坚持合作制一直在激烈地争论着，但目前大多数学者都认为我国的农村信用社从来没有真正实行过合作制，我国农村也不存在合作制的生存条件，不具备实行合作制的可能性。由此看来在农业银行和农村信用社的基础上组建社区银行是当前的可行之路，因为这样既可以增强农村信用社的综合竞争能力，又可以解决政策性支农和商业性经营之间的矛盾，帮助农村信用社摆脱经营困境，可以摆脱不以营利为目的的限制，大胆地追求商业利润。1.2.2 跨区经营的探索自农信社成立以来，国家一直对合作金融机构设立了地域限制这个规制性进入壁垒。李永平（2009）从地方政府、非制度性障碍、资金流向、规模经济、逆向选择五个方面提出了对跨区经营的质疑，认为地方政府和非制度性的障碍会阻碍非本区农信社的跨区发展，而资金的外流更是与服务三农的本意相悖，规模经济是否已经达到，跨区扩大经营是否会令经营效率下降，跨区经营令经营差的农信社更有冲动扩大规模获得政府支持 3。陈耀芳（2009）借鉴 2007 年美国次贷危机的经验教训，认为巨无霸型的大银行不是金融体系稳定的标志，将地方金融机构整合为一家大银行的运作模式和思路，可能会破坏金融生态环境、降低全社会金融运行的整体效率 4。刘民权（2006）则认为，固守本地的经营不利于农信社的发展，容易导致一系列问题，如从业人员内部控制问题、不利于规模经营、产生道德风险等，打破农信社经营地域限制，进行市场化改革能够大幅提升农信社的竞争力 5。吴晓岚（2009）认为，农村合作金融机构立足县（市）域，所有金融资产配置于一个县（市）的产业结构和行业结构，而一个县（市）的产业结构与行业结构始终有其局限性，当某一行业特别是县域主导行业受到市场需求和供给的冲击时，行业的起伏不可避免地会造成农村合作金融机构经营的大起大落。由此，农村合作金融机构的金融资产必须足够分散，而县（市）域经济为分散金融资产提供的条件又是局限的。所以从产业风险角度分析，农村合作金融机构可持续发展战略应该采取跨县（市）域，有选择地合理配置金融资产策略 6。1.2.3 管理体制问题农村信用社的存在有公益性和私益性。私益性决定其生存、发展和获利的要求。而农信社的公益性，加之其弱质性和不稳定性则驱使政府对其经营方向和服务范围进行干预。在当前“大政府”的格局下，农信社的法人治理结构被政府行为破坏，各种权限已不同程度地向上集中。当前大多数农信社采取组建省级联社这一改革模式。由于省级联社兼顾管理、经营和监管，必然导致职能冲突和缺失 7。社员和存款人由于政府的介入，选择监督上的消极缺位。对于政府监管越位问题，郑景元（2010）认为有两个原因：一是农信社的独立主体地位有待加强，二是缺少一个反对政府不当干涉的制衡机制。只有当各方独立、平等、合作，才能建立一个合理的制衡机制，解决当前农信社“客体化”和“被集体化”现象 2。1.3 本文研究思路和方法1.3.1 研究思路本文回顾了我国农信社的发展历程，详细分析各阶段存在的问题和经验教训，通过参考借鉴外国合作金融的经验，研究了产权主体缺失、法人治理结构不完善、管理体制不健全、经营区域限制四方面的问题，给出了解决这四个方面问题的相关政策建议。1.3.2 研究方法本文从合作金融的理论和我国农信社的实际出发，通过经验归纳，再借鉴国外合作金融的发展经验，运用规范论证法给出我国农信社改革的一些政策建议。第二章 我国农村信用社的发展历程及其评析新中国成立初期，中央政府为了促进农村经济发展，决定建立农村信用社。经过六十年的发展，我国大部分农村地区都有农信社。从其发展历程来看，可以分为四个阶段：形成阶段、异化阶段、恢复“三性”与合作制规范阶段、新一轮产权制度和管理体制改革阶段 8910。下面将对这四个阶段的情况作一个详细的回顾和分析，以求总结经验，促进农信社的改革。2.1 建立与初步发展阶段（1949 年1958 年）1949 年 9 月 29 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过共同纲领 ，提出“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社” 。自此，我国农村合作金融在广大农村的发展拉开了序幕。1951 年，中国人民银行制定了农村信用社的组织章程和农村信用社试点的组织形式，开始在全国进行信用合作社的试点，当时主要采取三种组织模式：信用合作社、信用互助社和供销社的信用部。1954 年，信用合作化到达高潮阶段，在全国农业生产合作化运动的推动下，农村信用社的发展也出现了“大跃进” 。当年年底，农村信用社发展到 12.6 万个，70%左右的乡镇建立了农村信用社。1956 年更是达到了16 万个，97.5%的乡镇建立了农村信用社，入社农户近一亿户。至此，在全国范围内实现了信用合作化。1951 年，农信社工作全部由银行负责与管理，同时开展信用社骨干培训，为信用社的发展创造了条件。这个阶段农信社的发展，资本金由农民入股，信用社干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。农信社组织形式逐渐统一，入股农户仍为农村信用合作组织产权的主体，产权比较清晰，得到了较快的发展。2.2 曲折发展阶段（1958 年1978 年）由于人民公社制度的确立和调整，农村信用社所处的制度环境不断变动，使农信社管理体制反复调整。1958 年把农村信用社和银行营业所合并下放给人民公社，成为公社的信用部；1959 年 4 月把农村信用社下放给生产大队，改为信用分部；1962 年又把农村信用社划归银行管理；1969 年又把农村信用社改为由贫下中农领导和管理；1977 年中国人民银行颁布信用合作社工作条例 ，明确信用社是社会主义集体所有制金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。值此，信用社又回归人民银行领导与管理。这一阶段，农信社管理权三度被下放，两度收回。管理体制反复调整，使得农信社“三会”制度被严重破坏，合作性质名存实亡。而人行对其社会主义集体所有制金融组织的定位，反映了我国合作金融独特的政治色彩，甚至可以说这一阶段的农信社完全偏离了合作金融互助的目的，彻底沦为政府行政控制的工具，社员的话语权在这一阶段完全失去。2.3 农业银行基层机构阶段（1978 年1996 年）1978 年，党的十一届三中全会后，随着农村经济体制改革的深入，信用社的改革开始前行。1979 年 2 月，国务院在恢复中国农业银行的通知中明确规定：“农村信用社既是集体所有制的合作金融组织，又是农业银行的基层机构。 ”自 1980 年起，农村信用社隶属于农业银行领导和管理。这一阶段还成立了县级联社。这次改革一是确立了农业银行对农村信用社的领导和管理体制；二是明确了农村信用社“合作金融组织”的改革方向。农信社成了中国农业银行的“基层机构” ，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。2.4 独立发展阶段（1996 年2003）1996 年 8 月 22 日，国务院颁发关于农村金融体制改革的决定 ，农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。从此，农信社走上了独立发展的道路。1998 年信用社开展清产核资、规范改造、强化管理、化解风险、加强监管和组建行业自律组织，并在这些方面取得了很大的成效。2000 年国务院批准在江苏省进行农村信用社改革试点：一是信用社实行以县（市）为单位统一法人；二是在县（市）联社入股的基础上组建省联社；三是切实化解历史包袱和深化经营机制转换；四是理顺与地方党政关系并成立县联社党委。2001 年 9 月，江苏省农村信用合作联社成立。2002 年 6 月，省联社开始履行行业管理职能。2.5 新一轮产权制度和管理体制改革阶段（2003 年至今）2003 年 8 月，国务院确定 8 个省（市）为改革试点，以产权制度和管理体制改革为核心的信用社改革试点正式启动。2004 年 8 月国务院将信用社改革试点的范围扩大到 21 个省（区、市） ，并提出：一是以法人为单位改革信用社产权制度，区别各类情况，确定不同产权形式；二是改革信用社管理体制；三是转换信用社经营机制等工作重点。2001 年 11 月，张家港农商行成为全国农村信用社产权制度改革的先行者之后，全国各地多种形式的产权制度改革异彩纷呈。2007 年年末，全国共组建农村商业银行 17 家，农村合作银行 113 家，组建以县(市)为单位的统一法人社 1824 家。同时，农信社监督、管理框架基本建立，省级政府、省联社和监管机构的职责分工初步形成。各省（市）均成立了农村信用社省级管理机构，形成了省级联社、政府和监管机构三个层次的管理体制，科学规范农村信用社的经营，维护农村金融体系的稳定，有效防范和化解金融风险。第三章 国外合作金融发展经验借鉴3.1 西方合作金融的起源 合作金融又称合作信用，源于 19 世纪 50 年代德国，由雷发撰和舒尔茨的信用合作纲领发起的。其组织特点有四个：自愿入股、民主管理、互助合作、非盈利性。由于服务对象为小生产者和农民等弱势群体，自身资产薄弱，以逐利为组织目标的商业银行必然不会满足其资金需求，因此合作金融旨在互助，社员入股只是为了能够在自己有资金需求时得到信用支持。因此合作金融不以盈利性作为运营目标。采取民主管理，可以保证管理者的目标和组织目标一致，避免了代理人问题。这些特点，都是弱势群体为了抵御市场经济下大资本的剥削而自发形成的，能够很好地改善生产和生活水平，可以说合作金融是金融市场上商业银行的重要补充。3.2 现代合作金融的组织管理模式一般来讲，国外合作金融都是首先建立基层信用合作社，然后在此基础上建立地区信用联社，最后组建中央一级信用合作银行。各个层次拥有不同的分工与权限，没有行政隶属关系，各个层次独立自主的进行经营活动。经过一百多年的发展，国外合作金融呈现出多种发展模式，一般来说分为单元金字塔式体制、多元复合式体制、半官半民体制、与农村合作组织一体化体制。下面将介绍发达国家的代表德国和美国，以及发展中国家孟加拉国和印度的合作金融组织管理模式 111213。3.2.1 单元金字塔式体制单元金字塔式体制是一种多级法人体制，以德国合作金融体系为典型。德国有三级合作银行体系：基层地方合作银行、地区合作银行、德意志中央合作银行。各级合作银行都是独立的经济实体，不存在隶属关系。基层合作银行直接从事货币信用业务。地区性合作银行主要从事直辖市内的管理工作，为基层合作金融机构保存准备金和融通资金，充当基层合作金融机构与中央金库的资金中介，提供信息，对外联系，执行有关法规条款。中央合作银行主要从事对直辖市的管理工作，维护和保证全国合作金融组织的共同利益，负责处理地区银行无法承担的付款业务，负责与国家政府及其他机构的业务联系、国际间业务往来的处理、中高级业务职员的培训、法律咨询服务等。虽然单元金字塔式体制的各级机构都是独立的经济实体，经营范围逐级扩大，互不干涉，但各级之间却组成一个有机的整体，主要表现在：自下而上逐级持股；自下而上上存资金；自上而下融通资金；合作银行系统建立起自己的风险防范和保护体系。由此可以看出，单元金字塔式体制里面高级机构服务于低级机构，高级机构负责低一级机构之间的串联，提高地域间业务的效率。3.2.2 多元复合式体制多元复合式体制与单元金字塔式体制最大的不同是，不同的职能由不同的职能系统完成，同一级别区域有几个机构，各机构的功能不同，从而形成互补却又独立的几个独立系统。美国的农村信用合作系统包括三个大的系统：联邦土地银行系统、联邦中期信用系统、合作银行系统。联邦土地银行系统主要提供长期农业不动产贷款。联邦中期信用系统主要提供中短期贷款。合作银行系统初期有 12 家合作银行，20 世纪 50年代中期，合并成立了中央合作银行，主要为农村生产合作社提供贷款。美国多元复合式体制是根据合作金融发展需要而逐步形成的，其机构设置完全处于功能需要。虽然其体制变迁是由政府主导，但并未出现强制性变迁而引发低效率。3.2.3 孟加拉国格莱珉银行的运行模式与美国相反，弱势群体占很大比重的不发达国家，常常出现的状况是贫困人口和微型企业由于缺乏抵押品而被正规金融机构拒之门外，这样使得他们缺乏初始资金或技术改造资金而丧失了很多有利可图的经营机会，最后陷入贫者愈贫的循环。为了解决以上问题，小额贷款便产生了，孟加拉国格莱珉银行便是采取了这样的经营模式，并赢得了世界上规模最大、效益最好的扶贫项目和扶贫方法之一的美誉。“小额信贷” ，按照国际上流行说法，一般是向特定人群提供特定金融产品的金融服务，其中特定人群指的是中低收入阶层，特殊金融服务为小额度的持续的信贷服务活动。贷款提供对象和金融服务的这种特殊性构成了其与正规金融机构的区别。又由于其自身拥有独立的财务系统，作为独立经营，独立核算，自负盈亏的企业需追求它所需要的财务目标，所以又与政府的支持农业发展的补助不同。正因为这些不同使得孟加拉国格莱珉银行在追求自身利益的同时也为低收入群体和微型企业提供了自我就业和自我发展的机会，使他们能够成功走出贫困陷阱，促进其走向自我生存和发展。3.2.4 印度合作金融的组织体系印度现代农村信用合作体系包括初级农业合作、中心合作银行和邦合作银行社三个层次。初级农业信用社是基层农村信贷合作机构，中心合作银行是农村信用合作社的区域性联合机构，邦合作银行是印度各地最高的信贷合作机构。虽然印度合作金融也分为三个层次，不过却没有中央一级的合作银行，与西方发达国家不同。此外，为了适应长期信贷的需要，印度还成立了土地开发银行。该行有两级，上层是每个邦的中心土地开发银行，基层是初级土地开发银行。在组织体系上，印度合作金融更像美国的多元复合式体制。此外，多数基层合作社实行无限责任制，这一点具有参考意义。3.3 现代合作金融的发展趋势经过一百多年的发展，合作金融已经成为现代金融系统的重要组成部分。随着现代金融的发展，合作金融为了在市场竞争中生存下来，很多传统的原则也在逐渐改变。这些改变甚至颠覆了合作金融设立的初衷，例如引进股份制，改变民主管理趋向商业银行的治理结构，经营目标市场化，经营范围扩大化等，分别与合作制、民主管理、非盈利、为社员服务这些传统合作金融的特点相违背。但就合作金融的整体规模和社会作用来说，日益庞大的合作金融以及支农目标的实现说明这些改变使合作金融能够更好地在现代金融市场上生存，很好地实现着自身的根本目标 14。3.3.1 分配方式的股份化倾向合作金融设立之初为了达到互助的目的，避免组织像商业银行一样被大资本绝对控制而丧失互助性，实行社员一人一票的股份权利，这种股份权利设置很好地保证了合作金融帮助社员提高生活水平的目的，避免了权利随股份集中而被少数人控制。而股金也不设置分红，这样的制度设计能够使合作金融不断壮大，更好地提高社员的生活水平。然而随着金融市场的发展，合作金融这种一人一票的股份设置不能与商业银行相竞争。正因为合作金融避免受大资本控制，股金比例较大的社员得不到更大的话语权必然认为其利益受损。而且股金还不设置分红更是难以吸引社员缴纳更多的股金充实其资本规模。处于以上两种原因，合作金融很难在资本规模扩张的道路上走得更远。在合作金融中引入股份制、按比例分红从资本扩张方面看来是具有积极意义的。在合作金融的发源地德国和金融业全球领先的美国，合作金融体系中都有股份性质在里面，两国不同的组织管理模式也说明了股份化与采取何种组织管理模式无关。3.3.2 民主管理弱化传统合作金融的最高权力机构是社员大会，社员大会下设理事会和监督委员会，形成传统合作金融的三会制度。日常管理和决策上采取民主管理，由社员自身担任管理者。随着合作金融规模的扩大和股份化的倾向，逐渐催生出专职的管理层，合作金融的所有权和经营权逐渐分离，传统的所有权和经营权统一的民主管理特征慢慢弱化。虽然弱化民主管理有悖于合作金融的罗虚代尔原则，但从经营的角度来看，专业的管理层显然更能够提高合作金融的效益。不过，同时引发的代理人问题却也值得学界关注。3.3.3 经营目标市场化合作金融成立的初衷是为社员提供服务和帮助，抵抗市场化经济下因社会生产大分工而引发的贫富差距加大。合作金融的最初形式为农村信用社，吸纳股金和存款，发放贷款满足社员生活或生产上的资金需求，