行政执法检察监督制度研究定稿

行政执法检察监督制度研究摘要行政权作为一种国家公权力具有扩张的天性，无论对它的控权机制多么灵活而富有弹性，它总是试图突破对它的束缚，而一旦突破了束缚，就会破坏法治，侵犯公民的权益。而另一方面，由于我国行政程序法的缺失，在大量涉及到公民人身、财产权利的行政许可、行政强制、行政处罚等行政执法过程中的违法、违规行为在现有的制度框架内却难以得到有效遏制。最根本的症结就在于对行政执法行为缺乏有效的制约与监督。检察机关作为宪法上的法律监督机关，在对行政机关的监督方面有其得天独厚的优势，比如，外在于行政机关的独立性、充分的法律监督资源、组成人员的法律素养等等。建构行政执法检察监督体系，梳理检察机关的行政执法检察监督职能，将有力地推动行政执法检察监督的发展，也有利于对行政机关的监督和人民权利的保障。本文通过对行政执法检察监督监督制度的概念、特征、意义和主要根据进行研究，并通过对域外的行政执法检察监督监督制度进行学习和借鉴，揭示了我国的行政执法检察监督监督制度存在着不少问题，主要有：第一，立法方面存在着很大的不足。现行的法律法规对于行政执法检察监督的规定不够全面和详细，缺乏可操作性；第二，监督方式不完善。检察建议缺乏刚性，经常不被采纳。行政诉讼监督存在滞后性且案件稀少；第三，检察机关机构设置不科学，民事行政检察部门在检察院属于边缘部门，而其中行政检察职能更是处于边缘的边缘。这些问题的存在，严重影响了我国检察机关法律监督职能的发挥，不仅在一定程度上制约了我国行政执法检察监督制度的进一步发展，而月还影响了我国法治化的进程。笔者针对这些问题用社会分析法发现原因，紧密结合当前依法治国与人民公民意识觉醒的形势需求，创新地确立了行政执法检察监督制度应当遵循权力制衡原则、公益主导原则、程序正当原则这三个基本原则。在坚持这三个基本原则的基础上，学习借鉴国外相关领域先进经验，针对我国行政执法检察监督制度目前存在的问题和原因，创新地的提出建立行政公诉权，检察机关以公益代表人的身份，参与到涉及国家利益和公民、或者其他组织合法权益的重大案件中。针对行政诉讼执行难这一问题，应赋予检察机关执行监督权，使行政诉讼监督体系趋于完整。本文依据我国提出的依法治国的法治要求，切合我国司法体制运行机制，提出一些针对性、可操作性较强的完善建议，力争为行政执法检察监督制度提供一些参考。目录第一章 引言 .51.1 研究背景和意义 .51.1.1 研究背景 .51.1.2 研究意义 .81.2 国内外文献综述 .81.3 研究方法 .111.4 主要工作和创新 .111.5 论文的基本结构 .12第二章 行政执法检察监督的基本理论 .122.1 行政执法检察监督的内涵 .122.2 行政执法检察监督的制度依据 .152.3 行政执法检察监督的必要性 .162.3.1 行政执法权制约的现实需求 .162.3.2 检察权法律监督属性的本质要求 .172.3.3 检察监督比较优势的客观要求 .17（1） 检察监督相对于审判机关监督的比较优势 .18（2） 检察监督相对于纪检监察机关监督的比较优势 .18第三章 行政执法检察监督制度的现状与困境 .203.1 行政执法检察监督制度的现状 .203.2 行政执法检察监督制度的现实困境 .223.2.1 法律依据不充分 .223.2.2 监督方式有待完善 .24（一）检察建议 .24（二）行政抗诉 .25（三）公益诉讼 .26（四）检察机关参与行政诉讼的限制 .273.2.3 检察机关机构设置不科学 .28第四章 国外行政执法检察监督监督制度 .294.1 英美法系 .304.2 大陆法系 .304.3 经验与不足 .31第五章 完善行政执法检察监督的监督制度的建议 .325.1 行政执法检察监督的基本原则 .325.1.1 权力制衡原则 .335.1.2 公益主导原则 .335.1.3 程序公正原则 .345.2 构建行政执法检察监督权力体系 .355.2.1 规范检察建议权 .355.2.2 赋予行政诉讼参与权 .355.2.3 建立执行监督权 .395.2.4 拓展抗诉权 .405.2.5 完善检察机关被监督与自我监督机制 .43结 语 .44参考文献 .45第一章 引言习近平总书记在中纪委全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这一主张掀起了我国新一轮的反腐倡廉新风。 “徒法不足以自行” ，要实现法律就必须对法的运行进行有效监督。特别是在行政执法的过程中，为规范行政权、保证行政机关依法行使职权，有效的法律监督更是必要的“他律” 。检察机关作为我国的法律监督机关，当然具有监督各级政府各种行政执法行为的职责。检察机关对行政执法行为的监督方式应当分为两种：一，监督其是否依法行使职权；二，对于违法行政执法行为依法进行追诉。但是随着司法体制改革的逐步推进，行政执法行为检察监督工作的不足也逐渐显露出来，例如检察机关对行政执法行为的监督仍然缺乏广度和深度，某些违法行政执法行为得不到及时处理或者解决的不够完全，行政监察监督制度尚缺乏明确的理论依据等等。本文意在通过对行政执法权检察监督的理论基础和现状的分析，结合国内外已经取得的经验，提出对未来我国行政执法检察权体制的构建设想。1.1 研究背景和意义1.1.1 研究背景随着我国经济长期的高速发展，行政权也随之蔓延到社会的各个角落。不可否认的是强大的行政权为我们带来了社会的稳定和经济的发展，但是也带了众多侵犯社会公共利益、组织或个人合法权益的问题，例如，近年来频发的食品安全、环境污染、违法强拆等，这都是由于行政执法机关不作为或乱作为所引起的问题。检察机关作为我国的法律监督机关，具有监督各级政府各种行政执法行为的职责。检察机关监督受到目前主要通过检察建议和行政诉讼监督行使监督权力。从目前取得的监督效果来看，并不尽如人意。从下列表格来看，近几年来，S 省法院系统在行政诉讼案件方面取得了较大的成果。但是，也存在一定的问题，例如从 2011 年到 2013 年，行政机关败诉率下降近 50%，判决维持的比例逐年上升。对于行政诉讼原告而言，裁定驳回起诉和裁定驳回诉讼请求的比例也逐渐升高，协调撤诉率也呈上升趋势。这说明老百姓想要在行政诉讼案件中取得胜诉的难度系数的越来越大， “民告官”依然是困难重重。表 1 2011 年 2013 年 S 省全省法院受理行政案件情况一审案件一审案件审结率二审案件二审案件审结率再审案件 审结率2011 年 1622 件 80% 634 件 93.1% 30 件 80%2012 年 1225 件 96.69% 728 件 96% 42 件 95.5%2013 年 1369 件 98% 647 件 96% 44 件 95.5%表 2 2011 年 2013 年 S 省全省法院行政案件一审判决情况裁定驳回起诉的比率裁定驳回诉讼请求的比率判决维持的比率协调撤诉的比率行政机关败诉的比率2011 年 共占 12.8% 19.7% 13.1% 43.7%行政诉讼年度项目年度2012 年 8.19% 8.55% 22.86% 20.16% 29.52%2013 年 7.79% 9.95% 28.86% 19.14% 21.84%在检察机关内部，民事与行政案件均归民事行政执法检察监督部门办理，故其数据统计结果没有将民事和行政案件分开处理，笔者没能找到 S 省检察机关近几年所受理行政申诉案件的数据。在此，仅以 D 市检察院的数据作为代表来研究。从下表可以看出，作为一个地级市（全省第二大城市，人口三百多万）的检察部门，每年受理的行政申诉案件屈指可数，其中提起抗诉的案件更是凤毛麟角。虽然目前行政执法检察监督工作主要是围绕行政诉讼检察监督进行，但由 D 市检察机关的案件数量可以看出，行政执法检察监督工作还远远没有达到其应有的监督效果。当然，这其中的主要原因一方面是因为行政诉讼原告没有意愿，甚至不知道去检察机关申诉；另一方面检察机关自身也存在“重民轻行”的思想。表 3 D 市检察院 20132015 年受理行政申诉案件和提起抗诉情况受理行政申诉案件数量 提起抗诉案件数量2013 年 4 02014 年 3 22015 年 1 1当前，检察机关对行政执法行为的监督缺乏广度和深度，行政执法检察监督制度也缺乏明确的理论依据。本文意在通过对行政执法检察监督的理论基础和现状的分析，结合国内外已经取得的经验，提出对未来我国行政执法检察监督权体制的构想。1.1.2 研究意义项目年 度（1） 、理论意义有效弥补这一领域相关研究的不足。从现实情形来看，理论界和实务界对于行政执法检察监督尚存在质疑和疑虑，因此，目前我国学界的相关研究主要侧重于证立行政执法检察监督的必然性基础，在制度构建方面的建树较少。这严重影响了检察机关行使行政执法监督权的有效性、权威性。必须加快对行政执法检察监督的理论研究。（2）现实意义1、实现对行政权的有效监督。 。就我国的现实而言，行政权较之于立法权、审判权和检察权而言更为强势，侵害公民权利的可能性也更大，更需要其他国家权力的制约。行政执法检察监督体系的建立，有助于加强对行政权的监督与制约。2、有助于公共利益保护。 。由于行政诉讼法中关于受案范围的条件限制，许多侵害国家利益、社会公共利益的行政行为，由于没有特定的利益相关人而无法提起诉讼，人民群众无法行使监督权利。检察机关如果能够介入到其中，行使监督权力，必将大大减少类似情况的发生。1.2 国内外文献综述1.2.1 国内文献综述近几年，随着理论界对行政执法检察监督讨论的逐渐升温，该领域也有了一定数量的研究文献。有的学者对行政执法检察监督的必然性进行了论述。作为国家的法律监督机关， “人民检察院所负有的法律监督权（通称检察权）是国家维护法制的统一实施的一种权力。检察机关通过行使检察权来保障宪法和法律的统一实施。 ”1基于此，对行政机关的行政执法活动进行监督当属检察监督的题中应有之义。然而，检察机关目前对行政执法活动的检察监督缺乏直接、具体的法律依据，尤其是缺乏行政法上的法律依据，这不仅使得检察机关对行政执法的检察监督在实践中难以落实和操作，而且也使得行政执法检察监督在理论上存在一些争论，1 许崇德主编：中国宪法 （第四版 ，中国人民大学出版社年版。学界甚至出现了质疑其必然性的声音。这一现状严重影响了检察机关行使行政执法监督权的有效性和权威性。因此，有必要加快对行政执法检察监督的理论研究，对监督的理论依据予以深入探讨，从理论上获得行政执法检察监督的必然性。有学者认为，通过受理群众反映行政执法活动中的问题，通过诉讼或其他监督手段进行监督，有利于化解社会矛盾，减少不和谐因素。同时，开展行政执法检察监督工作，是对检察机关宪法定位的回归，是检察机关未来的发展方向。行政执法检察监督既要突破检察机关传统“诉讼监督”的思维定式，同时也要防止不切实际的“贪大求全” 。 2关于行政执法检察监督的定位，现实情况与宪法赋予检察机关的法律监督之意存在很大落差。我国检察权不同于西方国家检察权的制度模式，是独立于行政权和审判权的“第三种权力” ，而我国检察权的宪法定位与现实还存在较大的落差，对行政权力的监督缺位，导致不能有效预防和控制行政权的滥用。 3还有一些学者围绕行政执法检察监督提出立法建议。以立法的形式确立检察机关对行政执法行为的监督权，并赋予检察机关对行政行为的审查权、建议权、重大程序参与权和调查取证权等，区分一般和重点监督对象，重点对行政行为合法性进行审查，并提出了相关可操作性的规范建议。 4例如夏黎阳在行政执法检察监督与社会管理创新问题研究 5中提到，修改检察院组织法 、明确行政监督重点领域，构建多元化监督方式体系。以及王晓、任文松的多维度视角下的行政执法检察监督制度 6有的学者对监督方式进行了理论研究。在监督方式上，要实现从监督审判权到监督审判权与行政权并重，对行政权的监督，要从间接监督转变为间接与直接相结合，强化对行政执法活动本身的监督力度。 7对行政执法检察监督在检察机关强化履职职责，参与社会管理创新中的职责职能定位、监督的对象等问题进行了探讨，行政执法检察监督旨在加强对具体行政行为的监督，应积极运用检察建议、纠正违法通知书等多种监督方式予以实施，同时，对行政执法活2 田凯：关于行政检察工作的几点思考 ，载中国检察官2012 年第 10 期。3 黄辉明、桂万先：我国检察权的职能拓展基于宪法定位与现实落差的视角 ，载中共中央党校学报2013 年第 3 期。4 姚来燕：关于行政执法检察监督的立法设想 ，载东方法学2013 年第 2 期。5 夏黎阳：行政执法检察监督与社会管理创新问题研究 ，载人民检察2011 年第 4 期。6 王晓、任文松：多维度视角下的行政执法检察监督制度 ，载福建论坛.人文社会科学版2013 年第 1 期。7 杜睿哲、赵潇：行政执法检察监督：理念、路径与规范 ，载国家行政学院学报2014 年第 2 期。动的检察监督，有利于发现渎职侵权犯罪案件线索，有利于进一步完善行政执法与刑事司法相衔接。 8还有学者从制度构建方面进行了理论探索，行政执法检察监督制度是执政党和人民代表大会按照“权力分立和权力制衡”的基本原理在我国宪政制度上作出的重要安排，是当前我国检察权优化配置的重点；建立健全行政执法检察监督制度，对完善中国特色社会主义检察制度、推进社会主义法治国家的建立具有重要意义；行政执法检察监督制度可以从以下几个方面构建：建立行政执法审查监督制度；完善刑事案件侦查监督制度；改革刑罚执行监督制度：建立行政公益诉讼制度。 91.2.2 国外文献综述在国外，行政执法检察监督也有不同类型监督方式且监督效果显著。前苏联