检警关系问题研究VIP

1检 警 关 系 问 题 研 究以检警权的性质为视角内 容 提 要：检警关系问题是刑事诉讼审前程序中一个十分重要的问题，从一定意义上讲，刑事审前程序中具体的程序和制度设计都是围绕这个问题展开的。目前，我国刑事诉讼中存在着侦查质量不高，人权保障脆弱，法律监督虚置等诸多亟待解决的问题。这些问题的根本解决，必须从检警关系的调整入手。本文正是在此基础上展开研究和探讨的。正文共分为三个部分。第一章 世界主要法治国家检警关系模式之考察。本章对德国、法国、日本、美国、英国等大陆法系和英美法系代表国家的检警关系模式进行了比较研究，并根据考察对这些主要法治国家检警关系模式中存在的普遍性和特殊性规律进行了归纳，得出了比较法上的结论。第二章 检警关系的理论起点检警权的性质及我国检察机关的定位。本章首先通过对检察权历史发展的追溯和司法权与行政权一般特征的概括，为认识检警权的性质进行了理论准备，然后对检警权的性质进行了阐述，指出警察权系行政权，而检察权是兼具行政与司法双重属性的国家权力。由此引申出检察机关既是国家的法律监督机关又是公诉机关的观点。本章最后对检警关系与检察机关的双重定位及刑事诉讼两重构造理论之间的理论联系进行了阐明。第三章 我国检警关系的检讨与重构。本章结合刑事诉讼法和最高人民检察院刑事诉讼规则的有关规定概要出我国检警关系的现状，对公检法三机关分工负责、互相配合、互相监督的刑事诉讼法基本原则进行了检讨，指出该原则在司法实践中引发的种种弊端，对学术界改革我国现行检警关系的两种主要观点进行了介绍与评价，最后提出了自己改革和完善我国检警关系的基本构想.前 言1996 年刑事诉讼法的修订，对审前程序给予了必要的关注，如将辩护律师介入诉讼活动的时间提前至检察机关审查起诉阶段，赋予检察机关立案监督权，取消了收容审查制度等。可以说，这些内容的修订，在保护人权和制约国家权力不当行使方面起到了积极作用。然而，几年后，司法实践中权力滥用、侵犯人权的现象仍屡见不鲜。作为司法实践部门的一员，隔一段时间就会看到一些案件通报，其中有张冠李戴的冤案，证据明显存在重大瑕疵的错案，甚至还有公安人员一手炮制的假案，情况令人触目惊心。究其原因，绝大多数错案的发生都与侦查权的不当行使和诉讼程序中人权保障缺失有直接关系。有罪推定、刑讯逼供这些刑事诉讼中的腐朽观念虽然已经在形式上被我们埋进了坟墓，可是仍阴魂不散，在坟墓里统治着某些司法人员的思想。为什么刑事诉讼法修订中旨在解决的一些问题非但未得到解决，反而显得更为严重，这确实是值得思考的一个问题。最早接触到有关检警关系的文章是刚到检察机关工作后不久，突然发现这个问题实际上是刑事诉讼审前程序中最值得研究的问题之一，因为几乎所有审前程序中的制度设计都与其息息相关。我国目前的检警关系实际上是一种典型的“流水作业”模式，有学者将其形象的比喻为接力赛跑中的接力棒关系。而支配这种线性关系的刑事诉讼观念则是传统的专政司法理念。无论是检察机关还是警察机关，都是无产阶级专政的工具，既然都是阶级专政的工具，那么两者必然成为指向一致的“接力队友” 。在这种刑事诉讼理念指导下的检警关系模式中，犯罪嫌疑人、被告人的诉讼地位可想而知。从一定程度上看，刑事审前程序中存在的种种弊端和不合理之处的罪魁祸首就是这种错位的检警关系模式。刑事诉讼法的再次修订在即，根据目前的情况看，主要集中于刑事证据领域，而检警关系的调整似乎并未引起足够的重视。这可能与我国警察权的强势地位有关。近年来，学者们一再呼吁要给警察权“戴上手铐” ，可实际情况恰恰相反。最近全国二十次公安工作会议决定将公安机关的政治地位提高。在目前的体制环境下，政治地位的提高意味着对警察权进行限制将面临更大的困难。然而，正义是社会制度的首要价值。芸芸众生对正义的不懈追求给了我们挑战困难的勇气和决心。毕竟，一切权力和局部利益在人类的崇高理想面前都是微不足道的。侦查程序中犯罪嫌疑人的诉讼地位是一个国家人权状况的集中体现。正如孙长永教授所言：“一个政府怎么样对待它的嫌疑人，就必然会怎么样对待其他国民，也可以说侦查机关与犯罪嫌疑人之间的关系，实际上不过是政府与个人之间法律上与现实中的关系在刑事程序中的延伸和具体体现” 。对中国来说，二十世纪的主题是救亡与启蒙，二十一世纪的主题则是复兴。在现代化的道路上，法治的现代化是中华民族伟大复兴的必由之路。从历史和实践的经验来看，法治现代化的前提是人权的张扬与觉醒。国家尊重和保障人权已被正式载入我国宪法，这一事件，无疑是这个呼唤权利的伟大时代最为重要的里程碑。可以预见，刑事司法体制的改革必将对这一伟大事件作出回应。埃伯克在法国大革命反思录中说：“明智的人对病下药，而不是对病名下药。改革针对的是弊端的长久起因，而不是起因籍以起作用的临时机关及赖以出现的一种模式。否则，你就是历史中的聪明人和实际中的傻瓜” 。为了找出我国刑事审前程序中权力制约疲软、人权保障形同虚设的病因，为即将进行的刑事诉讼法修订提供一些个人管见，本文在考察世界主要法治国家检警关系模式的基础上，以检警权的性质为理论起点，结合刑事诉讼构造理论，对检警关系的“理想类型”(本文的研究方法在一定程度上借鉴了韦伯的理想类型学说)进行了理论阐述，对我国检警关系的现状进行了检讨和反思，2探索了改革和完善的方案。再说一下错误在所难免，并非故作姿态。面对法律科学的深邃与奥妙，任何个人的理性都是渺小的。比较研究方法最大的缺陷在于比较对象的广度和深度。在理论阐述过程中，研究者作为社会个体，难免将自身的价值观念投射在研究对象之上。尼采所说的“一切的结论都在预设的前提之中”确实有一定的道理。同样，在真理面前，每个人都要做好面对谬误的准备。第一章 世界主要法治国家检警关系模式之考察18 世纪英国作家塞缪尔.约翰逊曾说过：“使豁达而高尚心灵卓尔不凡者，定莫过于优雅的好奇心，而这种好奇心最愉悦且有益运用者，又莫过于鉴察外国的法律与习俗。 ”因此，研究检警关系问题，必须首先将目光投向世界主要法治国家，以期发现其检警关系模式中存在的普遍规律与特殊规律，进而指导我国检警关系的重新构建。第一节 德国的检警关系模式在德国的刑事诉讼程序中，检察机关的地位比较特殊。从组织系统来看，它隶属于行政机关，但在刑事诉讼中，它要与法官共同完成对“公民的诉讼任务” ，从此意义上讲，检察院是被列入享有所谓“第三种权力”的司法机关。德国的检察机关在德国被认为是最为客观公正的国家机关。在多数大陆法系国家，检察机关均设置于同级法院之中。而德国作为大陆法系的代表之一，则采取了英美法系的作法，检察机关隶属于政府内阁组成部门的司法部。和美国相似，德国检察机关分为两个系统，联邦和各州均设有它的检察机关。司法部作为行政机关，对检察机关的业务不享有直接指挥权，但它可以通过自身的职能活动在司法行政方面对检察机关发挥重要影响。如司法部根据议会的提名任命检察长，根据检察官资格审查委员会的意见任命检察官。作为联邦制国家，德国的警察局是州政府下属的一个行政机关，受州内务部长的领导。出于对法西斯时期警察权无限扩张的警惕，在德国没有一个上下统一，集权式的警察体系。在联邦一级设有两个警察组织，一个是联邦刑事侦查局，一个是联邦宪法保卫局。德国刑事诉讼法规定，检察机关是国家的刑事侦查机关，警察机关是侦查辅助机关，承担侦查辅助职能。依照法律规定，检察官有权领导侦查，有权指挥和利用警察的力量。警察则在检察官的指挥下，参与侦查活动，提供必要的协助。德国刑事诉讼法典第 163 条规定，在侦查刑事犯罪的行为范围内，警察担负辅助检察官的责任，只能作出“不允许延误”的决定，对自己的侦查结果应当“不延迟地”送交检察院，由检察院进一步侦查。从以上规定我们可以看出， “在德国刑事程序中，警察所起的作用，始终受限制，仅是一个检察院辅助机构” 。德国检察机关在侦查中主导地位的形成是在 1974 年的刑事司法改革中确立的。在这之前，和法国一样，德国刑事诉讼程序中存在预审制度，由预审法官对侦查活动实施控制，一旦预审法官介入侦查，检察官和司法警察就要听命其指挥。德国的侦查程序有一个十分显著的特点，就是上述立法规定与实践存在脱节现象：检察机关只是法律书面规定上的侦查机关，而警察机关才是实际上负主要责任的侦查机关。造成这一问题的主要原因是，检察机关自身力量有限，在德国共有 4000 余名检察官，要承担对所有刑事案件的侦查不可能的。在德国检察官具有司法官的传统，经受的是法律专业知识的训练，缺乏刑事侦查所必须具备的经验和专业知识。检察机关也不拥有足够的侦查力量。此外，德国刑事诉讼法第 163 条虽然规定了检察官在侦查程序中的主导地位，但该条同时也赋予了警察在将案件“不延迟地”送交检察官之前有作出“不允许延误”的决定的权力。而这种决定只有在进行了相应调查活动并根据调查结果作出判断之后才能作出。这就意味着，当获悉发生犯罪行为之后，警察拥有独立发动侦查活动并采取紧急措施的权力。在一般案件中，警察这种权力的行使尤为明显。正如德国刑事诉讼法学家约阿西姆赫尔曼在德国刑事诉讼法典中文版引言所说：德国刑事诉讼法中的“实际情况是警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。而对于检察院来讲，如果没有足够的人员，它也根本不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。 ”根据我国台湾地区学者的实证考察，德国侦查程序中的实际主导力量是警察而非检察官，警察可以独立而不受影响地从事犯罪侦查，全部犯罪案件中约有 70%由警察单独侦查。第二节 法国的检警关系模式法国是现代检察制度的发源地。经过 1808 年 1 月法国刑事诉讼法典和 1959 年 3 月 2 日现行刑事诉讼法典的发展,法国检察制度的基本情况是:实行审检合署这一大陆法系国家的普遍作法,检察机关按级别不同分设于各级法院内。具体分为:驻最高法院检察院、驻上诉法院检察院、驻大审法院检察院。在法国，以上各级检察机关中的检察官被认为是司法官的一种。法国的司法传统中，国王检察官或律师与审判法官不在同一审判席上就座，而是同受到审判的人以及他们的代理人一样，站在审判法庭地板上进行诉讼。由此，法国的检察官被称之为“立席司法官” ，从而与“座席司法官”相对。 “法国的检察官在司法活动中，特别是在刑事司法活动中占有十分重要的地位，是唯一介入全部司法程序的司法官员。 ”法国的检察系统在组织上具有集中性的特点，在级别上有严格的上下隶属关系。在检察系统内部，所有的检察官采取行动、发3表意见，在法律上都被看作同一个人。在某一具体案件的处理过程中，同一检察院的检察官之间可以相互进行职务承继和职务移转。对于外部来讲，相对于预审法庭、审判法庭和当事人，检察官则具有完全独立的自主地位。在法国，按照现行刑事诉讼法典的规定，有权进行初步侦查的司法警察是一种执行法律任务的身份，而不是一种固定的职务。法国的司法警察是从事初步侦查的官员和人员，其中包括司法警官、司法警察以及依法担任某些司法警察职务的官员和人员。因此，法国刑事诉讼中，享有刑事侦查权的司法警察的主体是十分广泛的。除了设在警察系统的各类警察之外，还包括省长、市长及其助理、宪兵军官、宪兵，工程师、区长、森林河流管理员、乡村治安员、政府公务人员、公共服务官员在某些特定的情况下也被赋予一定的司法警察职权。法国具有司法警察身份的人员基本上可以划分为两大类，一类是“民警” ，一类是“军警” 。 “军警”主要是指法国的各级宪兵部队， “民警”主要是指国家警察，它包括国家警察总局和设在地方市镇（巴黎除外）警察局领导下的司法警察。法国的国家警察归属于内政部领导，国家警察系统由国家警察总局和地方市镇警察局组成，其中国家警察总局还包括巴黎警察局在内。 “军警“是法国的宪兵，是一种军事组织，隶属于国防部领导。法国国家宪兵包括两大基础编制：省属宪兵队与机动宪兵队。在宪兵队伍中，主要由省属宪兵队负责司法警察工作。法国刑事案件的侦查由司法警察、司法警官、检察官、预审法官行使。侦查工作分为初步侦查和正式侦查两个阶段。在初步侦查阶段， 法国刑事诉讼法第 19 条规定，司法警官“在知悉发生重罪、轻罪和违警罪后，应将符合他所进行的取证笔录的正本并附副本以及有关的文件送交共和国检察官” 。第 41 条第 1 款规定:“检察官应当进行或使人进行一切必要的行动，对触犯刑法的罪行进行侦查或起诉。 ”该条第 2 款规定：“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动。 ”该条第 3 款规定：检察官享有“属于司法警察官身份的一切权力和特权” 。在实践中，案件发生后，共和国检察官接到司法警察的报告，在其认为有必要时，可亲自赶往犯罪现场。法国刑事诉讼法典规定，共和国检察官到达现场时，司法警官即卸去职责，由共和国检察官直接负责指挥现场侦查工作，他可以命令在场的司法警官继续侦查，也可以由本人继续侦查。司法实践中的普遍作法是共和国检察官指示司法警察继续侦查。初步侦查完毕后的结果，司法警察须不迟延地报告共和国检察官。在法国，省长拥有司法警察权。省长在和平时期行使司法警察权，应立即通知设在国家安全法院的检察官，并在开始行动后的 48 小时内，将有关的证据材料和捕获的人犯移送检察官。否则，逾期的诉讼程序全部无效。在初步侦查措施的采用上，共和国检察官对司法警察拥有监督控制的权力。如法国刑事诉讼法典规定，司法警察有权传唤他认为可能就事实或扣押的物品和文件提供情况的任何人，包括犯罪嫌疑人，并听取其陈述，受传唤的人有义务到案，否则司法警察有权报告共和国检察官，检察官对这些不服从传唤的人，可以利用公共力量强制其到案。在拘留措施的采用上，司法警官在必要时，可将其准备听取陈述的人拘留 24 小时，并应当在最短时间内报告共和国检察官。在有迹象认定被拘留人曾经犯罪或意图犯罪时，经共和国检察官书面批准，可以延长 24 小时。法国刑事诉讼中的正式侦查只能是在预审法官收到共和国检察官的起诉书或民事原告人的申诉书后方可进行。预审法官到达现场时，检察官和司法警察即卸去职责。预审法官也可以指派司法警察进行侦查。预审法官可以签发拘留证或逮捕证或命令临时羁押（法国刑事诉讼法第 72 条、第 122 条、第 144 条） 。由此可见，法国的预审法官是正式侦查阶段的主导者，他的主要职能是对侦查行为的司法审查并指挥司法警察开展侦查工作。由于预审法官在法国刑事诉讼中的这种特殊地位，我国台湾地区的学者将其称为“如检察官” 。第三节 日本的检警关系模式日本的检察机关称为检察厅，检察厅是统括检察官所从事事务的地方。按级别不同分为四级，即最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅、区检察厅，分别与最高法院、高等法院、地方法院、家庭法院、简易法院相对应。在检察厅中的检察职员分为检察官、总检察长秘书官、检察事务官和检察技官。检察官是法律规定行使检察权的主体，分为总检察长、副总检察长、检察长、检事和副检事五类。除了检察官之外，检察事务官的地位十分重要，其职责是接受上级命令处理检察厅内部的事务，辅助检察官或在检察官的指挥下进行侦查。日本的检察官在执行职务过程中，严格遵循检察一体化原则和独任官厅原则。所谓检察一体化是指，检察官在检察长为首的上级检察长官的监督指挥下行使检察权，形成一个上命下从、全国统一、等级有序的检察组织系统，对外作为一个整体。检察首长对所属检察官有职务承继权和移转权。检察官在行使职务上下级服从上级。在处理检察事务过程中，如遇到更换检察官的情况，前任检察官所采取的法律行动对接任检察官仍然有效。独任官厅原则是指处理检察事务时，均以各个检察官的名义进行，由该检察官负责，检察官即使违反检察首长的具体指挥从事侦查、公诉等活动也不算违法。由此可见，在强调检察一体化的同时，日本还坚持了检察官的相对独立性原则。法务大臣作为内阁成员，虽然对检察厅享有指挥监督权，但这只是一般意义上的指挥监督。对于每一具体案件的处理，法务大臣不得指挥各个检察官，只能通过总检察长，对每个检察官进行干预。日本的警察机关有国家警察和地方警察之分。根据日本警察法的规定， “在内阁总理大臣管辖之下，设置国家公安委员会” 。国家公安委员会由委员长和五名委员组成。该委员会掌管全国的警察活动，协调各部门警察的行动，管理警察厅的相关事宜。国家公安委员会之下设置警察厅，警察厅的长官由公安委员会提名并任命。此外，还设有七个警察管区，分别指挥、监督各地方（都、道、府、县）警察局的警察事务。4在日本，司法警察职员不是一种行政官名和职衔，而是法律赋予特定人员的刑事诉讼法上的资格，这一点与法国的司法警官相类似。通常情况下，根据日本警察法及刑事诉讼法第 189 条的规定，司法警察职员的职务是根据法律及国家公安委员会或都、道、府、县警察局的规定，由警察担任的。当一名警察获得司法警察职员的资格后，就可以执行刑事诉讼法所规定的职权。日本的司法警察职员分为一般司法警员与特别司法警员。一般司法警员又包括司法警察员和司法巡察员。特别司法警察职员分为海上保安官、劳动基准监督官、毒品取缔官、监狱职员、船长等职务。日本检察厅与警察机关均为法律规定的犯罪侦查机关，法律规定，检察官与警察必须互相协作实施侦查。日本刑事诉讼法第 191 条规定：“司法警察职员在知有犯罪时，应即侦查犯人即证据”。由此可以看出，日本刑事案件的侦查一般由警方独立侦查。同时，日本刑事诉讼法又规定， “检察官认为必要时，可以自行侦查犯罪” 。可见检察机关与警察机关之间没有明确的职能管辖分工，检察官可以根据“认为必要时”这一机动侦查条款，对任何犯罪实施侦查。虽然警察可以在一般情况下独立侦查犯罪，但考虑到司法警察职员在侦查犯罪过程中易受主管行政机关的影响，以及“侦查是为公诉正确进行而采用的手段，检察官是提起公诉的主宰人。从这一关系上看，检察官与司法警察职员并非对等的协作关系，检察官对司法警察职员有一定的指示权和指挥权限” 。具体分为：（1）一般指示权。此种指示权，应当通过规定为正确实施侦查或其他确保完成公诉的有关必要事项的一般准则而进行。 （2）一般指挥权。指检察官在其辖区内，可以为要求协助侦查而对司法警察职员进行必要的一般指挥，一般指挥是就具体案件对应协助侦查的全体司法警察职员作出的。 （3）具体指挥权。指检察官在自行侦查的场合，在有必要时，可以指挥个别司法警察职员辅助侦查。对以上检察官的指示和指挥，司法警察职员有服从的义务。如果司法警察职员不服从检察官的指示和指挥，则检察厅的长官可以要求国家公安委员会或都、道、府、县警察机构处罚或罢免该司法警察职员。在司法实践中，大部分刑事案件的侦查由警察进行，但检察官具有一般监督指挥权限，即可以就侦查程序中应该注意的事项向警察作出必要的一般指示和指挥。检察官则主要负责侦查政府官员的职务犯罪、与警务人员有牵连的犯罪以及商业罪案。在检察官自行侦查过程中，可以要求警察协助侦查，并就侦查中的事项对警察作必要的具体指挥、 ，警察对检察官的指挥，应当服从。此外，检察官对警察侦查不足的案件，可以补充侦查。因此，在日本，警察机关一般被视为一线侦查机关，检察机关被视为二线侦查机关。第四节 美国的检警关系模式美国是联邦制国家，故其检察机关存在联邦和州两套组织系统，全国没有统一的、上下隶属的、独立的检察系统。联邦和各州虽然都有总检察长这一职务，但两者之间并不存在领导与被领导的关系。美国的联邦最高检察机关为联邦司法部，司法部长为总检察长。总检察长为联邦政府首席法律官员，在所有法律事务中代表美国，并负责向总统和其他行政部门首脑提供法律建议。总检察长的职权范围包括以下方面：（1）司法部系统内的行政管理活动。（2）法律顾问。在总统、政府各部或军队首长要求时，为他们提供法律咨询意见。 （3）进行诉讼。对于联邦最高法院、上诉法院、专门法院受理的国家关注的案件，总检察长有责任进行诉讼。 （4）指导、监督下属官员进行诉讼。此外，总检察长还直接领导联邦调查局的工作。美国地方分为 94 个司法管辖区，为了便于联邦各个司法区开展检察工作，每个司法管辖区设立联邦检察官办公室，首长为联邦检察官。美国各州普遍设州检察长这一职务。除个别检察长是任命的外，其他州的检察长均是选举产生的。在州一级，除了检察长外，往往还配备检察官、助理检察官，都是州政府的公务员。在一部分州，州检察长的地位很高，为州政府的内阁成员。州检察官办公室不但隶属于行政部门，而且是立法机关的法律顾问。除少数州以外，绝大多数州均在所辖市县设地方检察机构。地方检察官的主要职权为：在提起控诉前调查犯罪事实，有些案件可以参与侦查；有权审查证据材料，决定刑事案件的起诉与撤诉；在刑事诉讼中，有权代表政府方出席，并且出示有利于政府方的证据。在美国，没有全国统一的警察体制。美国的警察体系是非常复杂的。除州和市镇的地方警察外，大学校园、桥梁隧道等重要设施也都有自己的警察。美国大多数警察机构都划分为区或警察管区，区或管区负责维持治安，进行侦查或逮捕违法者。除此之外，警察还为所在社区提供各种各样的服务，包括维护施工安全、交通安全、实行救死扶伤等。美国行使联邦警察职权的机构是联邦调查局，隶属于司法部。联邦调查局负责调查处理违反联邦法律的案件，享有广泛的警察权限。联邦调查局对间谍活动、恐怖活动、抢劫银行、绑架诱拐等严重刑事犯罪均有权调查处理。除联邦调查局专司联邦警察职能之外，联邦政府中还有一些行使专项警察职能的机构，如：联邦麻醉品管理局、联邦烟酒火器局、联邦移民归化局。在美国，有两个犯罪侦查机关，即警察机关和检察机关，检察官与行使侦查权的警察的关系，法律没有明确规定。在司法实践中，除某些微罪（注：对酗酒、流浪者、卖淫、违反交通法规等案件，警察有权决定起诉并在法庭出示证据）和检察官自行侦查处理的案件外，一般由警察履行侦查职责。而检察官则负责侦查特别重大的贪污、贿赂等职务犯罪、警察腐败、白领犯罪、欺诈犯罪、不履行抚养义务犯罪案件。由联邦最高法院任命的特别检察官可以直接立案侦查包括总统、副总统在内的国家高级官员的刑事犯罪案件。对某些由警察机关侦查的重大疑难的刑事案，检察官可以协助警察侦查。此外，在检察官认为由警察机关侦查的刑事案件的犯罪证据不充分时，检察官可以对此案进行补充侦查。5第五节 英国的检警关系模式英国的领土由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分组成。由于法律传统的不同，苏格兰的司法制度自成体系，北爱尔兰也具有相对独立的特点。因此，通常意义上所说的“英国法” ，主要是指英格兰和威尔士实行的法律制度。由于上述法律传统的差异，就检察机关的设置而言，苏格兰的检察机关已经有数百年的历史了，而英格兰和威尔士的检察机关则是根据 1985 年犯罪起诉法设立的。19 世纪以前，英格兰和威尔士“盛行的是没有任何官员被指定为 公诉人的制度，将怀疑为罪犯的人提交审判是公民个人，通常，这意味着被害人或其代理人必须承担私人起诉” 。这种情形下，没有官方的公诉人，传统上实行私诉制度，对实施犯罪的人由被害公民的一方向法院提出诉讼。现代意义上的警察在 19 世纪出现以后，对犯罪者提起公诉的职责落在警察身上。1879 年的犯罪起诉法建立了集中的公诉制度，创设了检察官的职位。但是在实践中，检察官有权介入的案件的范围很小，绝大多数的起诉工作还是由警察来完成的。进入 20 世纪，旧的刑事起诉制度开始受到猛烈抨击，主要观点认为警察一方面承担侦查职能，一方面又承担起诉职能，这使得警察在起诉过程中难以做到客观中立。因此，仿效美国和苏格兰的做法将侦控职能分离，建立一个独立、公正、权威的全国性检察机关被提上议事日程。1985 年 5 月，英国颁布了犯罪起诉法 ，对检察体制和刑事起诉制度做出了重大修改。根据这部法律的规定，在英格兰和威尔士设立皇家检控署。在其之下又划分了 13 个检察区，每区设立一个检察署，由首席检察官负责监管其所在检察署的工作。在各检察署之下，设立了独立承办案件的检察分支机构，此外，在伦敦和约克还有一个中央要案办公室。通过这次立法的修改，英国正式形成了全国上下一体，分级管理的检察体制，上下级之间有明确的监管及被监管的关系。英国的警察制度具有悠久的历史。13 世纪产生的守夜人和警务官这些自治警察组织是现代警察制度的起源。他们虽然都没有报酬，但已经在一定程度上属于维护治安的专门人员了。这种以居民自治警察组织为主的治安体制一直沿续到 19 世纪。1750 年，伦敦鲍街的治安法官享利菲尔丁创建了英国历史上第一个专业侦查机构鲍街侦探队。1785 年，他们的薪金开始靠财政部门赠款支付。此后，按照鲍街警探的模式，伦敦及其周边地区扩充了警探和巡逻队员。这就是英国警察的雏形。由于资本主义生产力的发展，城市的扩大，犯罪的日益增加和加强社会治安的需要，近代意义上的警察于 1829 年在英国出现了。这一年，国会通过了大伦敦警察法 ，授权内政大臣罗伯特皮尔爵士在伦敦建立第一支警察部队，总部设在苏格兰场。此后，其他各地也纷纷仿照伦敦的模式建立或改建了自己的警察机构。在英国，检察官原则上不承担侦查职能，是单纯的公诉机关。英国刑事案件的侦查全部由警察来进行。1984 年警察与刑事证据法赋予了警察进行侦查活动的必要权力。警察拥有侦查权和刑事起诉初始的决定权，检察官拥有审查起诉和起诉的最终决定权。只有在警察认为案件事实已经查清的情况下，决定对犯罪嫌疑人提出指控时，才将自己在侦查中获取的案件材料移送检察机关。检察官的职责是对案件材料和证据进行全面审查，然后根据刑事起诉政策作出起诉与否的决定。由此可见，英国实行侦查与起诉分离的诉讼模式。检察官对警察缺乏控制能力，他只能对侦查取证活动提出一些意见和建议，但不能指挥或者对警察发号施令。检察官对警察移送的案件审查起诉后，如果认为证据不足，他可以要求警察补充侦查，检察官自己无权补充侦查。如果警察不同意补充侦查，检察机关用以对警察制裁的唯一手段就是对案件中止诉讼。对于检察官的这一决定，大多数的警察只能表示接受，因为起诉与否是法律赋予检察官的权力。谈到英国的检警关系模式，必须介绍一下英国于 1988 年成立的严重诈骗案件调查局。伦敦作为世界闻名的金融中心，几乎每天都有人在这里进行金融诈骗活动。为了打击日益猖獗的金融诈骗犯罪，严重诈骗案件调查局应运而生。该局是一个独立的政府部门，它拥有对严重诈骗案件（通常指诈骗金额在 100 万英磅以上的案件）的侦查和起诉权。其局长在总检察长的监督下行使权力，并与政府各个管理部门保持密切联系。严重诈骗案件调查局实际上是一个集侦查权与起诉权于一体的侦控合一机构。第六节 检警关系比较考察之结论一、各国的检警关系模式各具特点，呈现出不同程度的差异在德国，检察官被视为法律上的侦查主体，而警察不过是检察官实施侦查活动的助手。法国检察官与警察同为侦查主体。即二者都可以独立发动侦查活动，只不过检察官抵达犯罪现场时，司法警察即卸去责任，要么按照检察官的要求继续开展侦查活动，要么由检察官实施侦查，警察在检察官的指挥下承担侦查辅助责任。另外，预审法官参与侦查也是法国侦查模式中一个重要的特点。日本的检察机关和警察机关分别被视为“二线侦查机关”与“一线侦查机关” ，检察官可以根据“检察官在认为必要时，可以自行侦查犯罪”这一刑事诉讼法的规定享有强大的侦查指挥权，可以对警察做出一般指示、一般指挥和具体指挥。对于不听从命令的司法警察，检察官有向国家公安委员会和各州、道、府、县公安委员会请求惩戒的权力。美国的检警关系模式与我国近似，检察官和警察都是侦查主体，都有权对刑事犯罪活动进行侦查,二者根据案件类型的不同进行侦查分工。和我国刑事诉讼法的规定不同的是，美国法律并未对二者管辖案件的范围作明确界定。司法实践中，检察官集中力量侦查重大职务犯罪、商业犯罪、白领犯罪、与警方人员有关联的犯罪。英国检察制度比较特殊，长期以来一直未能建立一个全国统一的检察体系，只是在 1985 年后6才开始正式形成中央和地方的检察机关系统。由于缺乏检察传统，英国的检警关系模式与上述几个国家都有明显的差异。即实行严格的侦、控分离制度，检察官负责起诉，警察承担全部侦查职能，检察官只能在必要时对警察的侦查提出意见或建议。笔者认为英国这种检警关系特点形成一方面是由于缺乏长期的检察传统，检察职能尚未得到加强，另一方面是物及必反的结果。由于在英格兰和威尔士长期实行的是警察既承担侦查职能又承担起诉职能，这种侦、控合一的警察权力缺乏必要的制约，导致警察在法庭上片面追求胜诉，对当事人的诉讼权利容易造成侵害。 “检警一体”这种做法长期以来受到法律界和各社会团体的诟病。因而，在 1985 年犯罪起诉法制定后，英国的检警关系走向了另外一个极端，即将检警关系彻底分离。各国的检警关系模式之所以形成不同的特点，和其法律传统、历史因素、国民性格等均息息相关。各国构建自己的检警关系模式时，并未完全照搬他国的做法，而是根据本国的具体情况加以合理的改造，在充分尊重了本国国情和法律传统的基础上对别国模式加以吸收借鉴。这也是导致检警关系模式差异性形成的一个主要原因。以日本为例，众所周知，日本的刑事诉讼制度在二战以前深受德国的影响，二战以后，在盟军占领当局的干预下，日本又开始向美国学习。在构建本国检警关系模式的过程中，日本并没有一味地学习德国的侦查主体、侦查辅助模式，也没有完全照搬美国式的双重侦查主体，检察官对警察不具有指挥权的模式，而是形成了自己独具特色的“一线侦查” 、 “二线侦查”检警关系新模式。二、检警一体、侦检一体的检警关系模式不是世界主要法治国家检警关系模式的常态，仅在极少数情况下存在近来，有学者提出以所谓的检警一体化、侦检一体化模式重构我国现行的检警关系模式。笔者认为，这些学者针对我国司法实践中存在的检警关系错位、侦查监督不力、诉讼效率不高的问题进行了深刻的检讨，可谓切重要害，但其提出的所谓检警一体化模式却值得商榷。按照通常的理解，检警一体化包括对内一体化和对外一体化两个层面的内容。对内一体化，是指检察机关和警察机关在组织系统上融为一体，上命下从；对外一体化是指检察官和司法警察之间可以相互进行职务承继和职务移转，两者所进行的侦查活动均可以被视为一个整体，均是以一个机关的名义进行活动。综观实行现代检察制度的世界主要法治国家的检警关系，我们可以发现，这些国家的检察机关和警察机关在组织系统上均互不隶属。上命下从、上下一体的检警一体化格局并未形成。一般来说，大陆法系的警察机关隶属于内政部或内务部，而检察机关则隶属于司法部系统。检察机关虽然设置在政府组织系统内部，但却具有较强的司法属性，相对独立性被特别强调。这与警察机关的单纯行政属性是有明显区别的。而作为英美法系代表国家美国的情况则比较特殊，在联邦一级，联邦警察机关联邦调查局与检察机关均隶属于司法部系统，总检察长还领导联邦调查局的工作。但二者组织上却是相互独立的，只是检察官在侦查案件时可以要求联邦调查局的特工予以协助。在地方一级，检察机关和警察机关则在组织上没有任何关系，在办案过程中，检察官可以对警察予以指导。大陆法系国家普遍实行检察一体化检察体制，不同的检察机关采取的法律行动被视为一个整体、一个名义，检察官之间可以相互进行职务承继和职务移转。而在检警关系中却未形成上述特点。在日本和法国，检察机关和警察机关为侦查主体。法国的警察机关在初步侦查阶段独立承担侦查职能，可以自己的名义独立采取侦查行动。当共和国检察官抵达犯罪现场时，司法警察虽卸去职责，但实践中一般由检察官指示司法警察继续独立进行初步侦查。在检察官指挥司法警察实施侦查活动时，侦查活动则以检察官的名义进行，不再被视为警察侦查活动的继续。日本的情况和法国类似，检察机关作为“二线侦查机关” ，其与“一线侦查机关”的侦查活动是各自独立的两个不同阶段，二者并未形成“一体化”模式。德国的司法警察虽然不是法律上规定的侦查主体，仅仅是检察官的助手，在检察官的领导下辅助侦查。然而，这只是法律上的规定，与司法实践中的作法大相径庭。龙宗智教授在论及这个问题时，曾引用著名的德国刑事诉讼法学家赫尔曼的话予以阐述， “在阅读刑事诉讼法文本时，我们不能陷入一种天真的法律证实主义的思想，认为实际中刑事诉讼程序在任何一个方面都是与法律的规定相吻合一致。我们应当把刑事诉讼程序视为一种具有生命的有机体，它如同其他任何一个在社会中产生功能的系统一样，时刻在经受着变化，也常常以偏离法律规定的方式自己在发生变化” 。德国刑事诉讼中的“实际情况是警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。而对于检察院来讲，如果没有足够的人员，它也根本不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式” 。依据实证研究得知，警察在侦查程序中可以自立而不受检察机关之影响，从是犯罪侦查，在所有犯罪案件中约有百分之七十系由警察单独侦查者。由于检察机关和警察机关在组织上并未形成一体，在刑事侦查活动中的职能有一定程度的差异，因此，检察官与司法警察之间的职务承继和职务移转亦无从谈起，这与检警一体化的要求尚有距离，检警一体化难以从制度上形成。综上所述，检警一体化模式在实行现代检察制度的国家基本不存在，但由于刑事诉讼制度在世界各国的不同历史发展阶段呈现出的多样性和差异性，我们也不能否认这一模式存在的特殊样态。据龙宗智教授所掌握的资料，瑞士的巴塞尔城邦即实行“检警一体” 。瑞士系联邦国家，无统一刑事诉讼法，刑事诉讼制度由各邦分别规定。其中以巴塞尔城邦最为特别。该邦在检察机关之下设有 100 人编制的刑事警察队侦查全部刑事案件，由一名检察官充当刑警队长，刑事案件侦查程序无论在法律上还是在事实上都由检察官直接指挥进行。除此之外，笔者认为， “检警一体化”模式在英国表现地比较突出。英国 1985 年犯罪起诉法颁布以前，长期由警察提起公诉，警察集侦、控大权于一身，实际上实行的就是“检警一体化” 。英国的现行检察体制形成以后，由于受到“检警一体”法律传统的影响，这种模式仍有所保留。三、英美法系国家和大陆法系国家的检警关系模式呈现出一定程度的差异，但将其简单地概括为检警一体或检警分立未免失之7武断和片面。如前所述，实行现代检察制度的国家基本不存在所谓的检警一体化模式，检警分立才是各国解决自身检警关系问题的普遍做法。大陆法系国家检警关系模式与英美法系国家的最大区别在于检察官在侦查活动中具有较高的权威，它可以在没有任何法律障碍的情况下对侦查活动强势介入并主导侦查程序，检察官对警察的制约能力较强。英美法系国家的检察官则不具备上述权威，检察官虽可对警察的侦查活动给予某些指导，但本身不具备制约警察的权力。同为英美法系国家，英国和美国的检警关系模式的区别也是相当大的。英国的检警分立实行严格的侦、控分离原则，这与其缺乏检察传统，检察职能较弱有一定的关系，检警之间的分立实际上是讼诉职能上的完全分立。美国的检警关系除在诉讼职能上有所体现外，还表现在检警机关在行使刑事侦查权时按照不同的案件分工来进行，虽然这种分工并不象我国那样由法律明确加以规定。检察官行使侦查权时虽可要求警察机关予以协助，但却不能直接对警察予以指挥。英美法系国家与大陆法系国家的检警关系之所以呈现出不同特点，主要的理论依据在于：首先，对犯罪控制和公民权利保护侧重有所不同。大陆法系国家认为，揭露和证实犯罪是一个对以往发生的案件作回溯性证明的困难过程，侦查工作面临的基本问题就是如何在困难条件下发现案件真相。而解决这个问题的重要途径就是强化侦查能力，通过检警关系的密切结合，形成合力，尽量简化诉讼程序，提高诉讼效率。英美法系国家则认为，每个公民都拥有一些不允许任意侵犯基本权利，尤其是公民的人身权和财产权更是如此。司法机关是为了保障公民权利而建立的，它们的活动应当充分体现设立的宗旨。检警关系保持适当的距离，有利于贯彻无罪推定的原则，充分保护公民权利。其次，对国家公权力的信任程度不同。在大陆法系国家，政府的公共权力比较强大，而公众对社会安全和秩序的需要非常强烈，为了获得更多的保护，宁愿给予公共当局较大的权力。在这种观念下，检察官与司法警察之间的密切合作被特别强调。英美法系国家奉行政府权力有限论的观点，社会公众普遍缺乏对公共权力的信任感，因此，检察官与警察之间的疏离也就在所难免。综上所述，大陆法系和英美法系国家的检警关系模式，不是哪一个国家随意选择的结果，而是各自国家法律文化传统积淀的产物。两种检警关系模式在各自的法治传统中都有相对合理的基础。大陆法系的检警关系模式在查明案件真相、控制犯罪方面卓有成效，但也容易造成对公民个人权利不当侵犯的情况发生；英美法系的检警关系模式虽在防止国家公权力滥用和保障犯罪嫌疑人基本权利方面成效显著，但其在查明案件真实情况和犯罪控制方面存在一定漏洞。因此，比较理想的检警关系模式既要赋予检警机关必要的侦查手段和自由裁量权，又能充分保障犯罪嫌疑人基本权利不受侵犯，以体现侦查的程序正当性。正如丹宁勋爵所指出的那样：“人身自由必定与社会安全是相辅相承的。 每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用，而如果它被人滥用，那么任何暴政都要甘拜下风” 。正是基于以上控制犯罪与权利保障并重的诉讼规律的认识和各国现实的犯罪状况与人权保障理论彼此互动以及法律全球化对刑事诉讼领域的影响，当今两大法系的检警关系模式都在进行调整，相互借鉴和融合的趋势越来越明显。突出的表现就是英美法系检察官在侦查程序中的职权呈扩大的趋势。以英国为例，根据 1985 年犯罪起诉法规定，检察机关获得了一定的对警察侦查行为的监督和建议权。这种监督和建议权表现在：（1） “为了防止警方对应该提起诉讼的案件不予提起诉讼，法律要求警察局长将本辖区内的每一起严重犯罪通知检察官” 。（2）检察机关在侦查阶段给予警察必要的司法建议，指导警察收集和发现充分的，能证明案件事实的证据。美国的检察官权力比英国大，有很大的侦查权和一定的侦查控制权。依据美国联邦法典第 28 篇有关条款的规定，总检察长“有权侦查政府官员的犯罪行为” 。联邦检察官“对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求或继续侦查” 。地方检察机关的检察官“可以要求警察继续侦查” 。助理检察官“在提起诉讼前调查犯罪事实” 。有些案件，首席检察官可派本署侦查员参与侦查” 。第二章 检警关系的理论起点：检察权与警察权的性质及我国检察机关的定位研究检警关系问题，首先必须明确检察权与警察权的性质，即检察权是基于一种什么性质的国家权力而与警察权之间产生联系的，这个问题要得到解决，必须从检察制度发展的一般历史进程入手。正如列宁所说：“为了解决社会科学问题，为了获得真正处理这个问题的本领，而不为一大堆细节或各种争执意见所迷惑，为了用科学眼光观察这个问题，最可靠、最必要、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上是怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物的现在是这样产生的。第一节 检察权溯源检察制度产生于欧洲封建社会中期，是伴随着社会对犯罪认识的加深和中央集权的强化而出现的。人类历史上，讼诉经历了两次大分工，其中第二次诉讼大分工控审分离，形成了专门的检察机关和检察制度。欧洲中世纪的英国和法国，分别是现代两大法系检察制度的发源地。公元 9-11 世纪，法兰西王国处于封建割据时期。这一时期，封建领主占有大小不等的许多个封建庄园。在这些封建领地内，8各个领主各自为政，分别行使自己的司法管辖权。在城市，随着商品经济的不断发展，宗教教会的势力日渐扩大，教会法院也行使着自己的司法权。这种领地法院、教会法院各自行使司法权的状况，对国王的司法管辖权进行了限制，国王法院只能管辖王室领地之内发生的案件。到了 12 世纪初，国王通过各种手段强化中央集权，王室领地不断扩大，王权得到了加强。此时，国王为了有效地维护其统治，便在各地设置代理人制度，由代理人代表国王参与王室法院的诉讼。进入 13 世纪后，法兰西王国基本上消除了封建割据势力，取消了领主的司法管辖权。在此基础上，国王建立了全国统一的法院系统。当时的法兰西国王腓力四世颁布诏令：代理人须和总管、地方官吏一并宣誓，并以国王的名义参与有关国王利益的一切诉讼。至此，国王代理人成为专职的国家官员。到 17 世纪路易十四时，国王代理人更名为检察官，从此逐渐形成了现代意义上的检察制度。此后的资产阶级革命，虽然废除了君主制，但却保留了君主专制下所培育的检察制度。之所以做出这种保留，是因为资本主义制度下的检察制度，已经从中央王权对付封建司法的手段，演变为三权分立原则下权力制衡的工具。法国的检察官是法国政府派往法院，对审判权力以制衡的主要力量。法国的检察制度随着法国大革命的影响广泛传播。今天，凡属大陆法系国家，基本上都沿袭了法国式的检察制度。与法国相比，英国的检察制度也经历了漫长而曲折的发展过程。12 世纪中叶，英王规定王室法院在巡回审理各地土地纠纷时，须从当地骑士和自由民中挑选 12 名知情人作证人，这 12 名证人就是陪审员。英国的陪审制度逐渐得以确立。随着刑事诉讼的发展，陪审团又发展成为大陪审团和小陪审团。大陪团负责审查起诉是否成立，小陪审团参与法官对案件的审判。在陪审制度产生的同时，英王设立专职的国王律师代替国王诉讼。国王律师的主要职责是：担任国王法律顾问；就支付租金和偿还土地的案件支持控诉；对被宣告开除皇家官员的人起诉；保护王室任命牧师的权力；调查杀人案件；进行听审等等。1461 年，国王律师更名为总检察长，同时，设置国王的辩护人。1515 年，国王的辩护人定名为副总检察长。英国的检察制度初具雏形。1985 年，英国对其检察制度作出重大变革，仿效大陆法系国家的做法，设立的独立的、自成体系的检察机构，专司刑事公诉权力。从法英两国的检察制度的历史发展来看，从根本上说，检察官在封建制度下，是国王为了巩固统治，强化中央集权，打击地方割据势力的“耳目” 。资产阶级革命胜利以后，作为“革命之子”的检察官的出现，是西方国家在分权制衡理论指导下，引入一种新的国家权力，对行政权和司法权进行监督和制约，这种监督和制约前接警察机关的刑事侦查，后连法院的刑事审判。检察官作为社会公共利益的代表，通过参与诉讼活动，防止侦查权和审判权的滥用，保障司法过程严格依法进行。第二节 认识检察权性质的理论准备在西方历史上，从亚里斯多德开始，就对分权制衡的理论进行了不懈地探讨。孟德斯鸠最早明确提出了“三权分立”的观点，它认为立法权、司法权、行政权不能集中于同一人或同一机关之手，否则自由便不复存在。三权分立的理论闪耀着人类思想睿智的光芒。现代西方资本主义国家基本上都是以立法权、司法权、行政权三权分立来构建其宪政制度的。要认识检察权的性质，有必要对行政权与司法权和检察权的内在关系作理论探讨。一、行政权的一般特征行政，从广义上来讲，就是对生活的管理。行政是指协助、服务或作为某人的管家的活动。就狭义来讲，主要指政府、行政机关或公共、组织的治理、管理、执行事务等。行政权权理念特征上具有意志性，代表国家利益。行政承载着社会的压力和期待，体现责任政治。从外在价值上看，行政是国家利益的代表，国家立法意志通过行政权的运行得以成为现实的秩序。由以上因素所决定，行政权的功能特征则在于其发挥直接的“社会控制”作用。正象有的学者指出的那样：“通常情况下，与行政相随的永远是社会控制 ，这使得行政机构得以在不违背法律的前提下，制定大量的行政政策，从而拥有相当大的自由裁量权。行政权的运行规律一般都表现为以下特性：（一）行政权具有管理属性。行政权在现实的运行中