中国土地制度综合改革研究VIP

中国土地制度综合改革研究课题报告1中国土地制度综合改革研究中国体制改革基金会“中国土地制度综合改革研究”课题组报告陶然中国科学院农业政策研究中心汪晖浙江大学公共管理学院2009 年 4 月中国土地制度综合改革研究课题报告2目 录第一章 绪论.31.1 当前中国土地制度存在的基本矛盾和挑战. 31.2 本报告逻辑框架与结构安排. . 8第二章 农村内部土地制度：基本问题与改革策略.112.1 农地产权的稳定与农地调整. .112.2 城市化条件下的农村宅基地土地利用：效率、公平性分析. 26第三章 城镇化过程中农地征收、出让体制与相关制度背景.423.1 引言. 423.2 中国现有的征地体制与城市化过程中的失地农民. 433.3 “土地财政 ”政治经济学与 转轨中的地方政府 503.4 当前“土地 财政” 发展模式 :小结与现有改革政策的局限性. 66第四章 粮食安全与耕地保护制度.744.1 中国高速城镇化过程耕地保护制度：实施与争议：. 744.2 协调耕地保护与非农用地矛盾：土地发展权转移与交易90第五章土地制度综合改革与相关户籍、 财政体制配套改革110中国土地制度综合改革研究课题报告35.1 不同制度改革之间的关联性.1105.2 农村内部土地制度、户籍制度与征地制度改革一个系统性方案 1135.3 不同改革方案和政策组合的财政可行性. 1215.4 总结. 128第一章 绪论1.1 当前中国土地制度的基本问题和主要挑战土地问题不仅在中国历史的朝代更替过程中是一个主要的问题，在中国当代经济改革和转轨的过程中也是一个关键环节。 1970 年代末和 80 年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。以土地改革为核心的农村改革极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城 乡粮食和副食品供应的保障，以及 80 年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。然而，随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程的开始加速推进。中国城镇化 过程的加速在导致农村人口大规模向城市迁移的同时，也带 来了城市空间的大幅度扩展。在中国人口城市化和空间城市化发展过程中国土地制度综合改革研究课题报告4中出现了一系列问题， 而它们都或多或少与我国现有土地制度存在的体制性缺陷问题紧密关联。具体而言，在我国当前发展阶段，与我国现有土地制度相关的三个突出问题已困扰城乡的协调发展。 首先是城市化过程中由于户籍制度改革的滞后，农村流动人口仍然无法放弃农村土地，无法缓解农村内部由于人口变动带来的土地调整压力不能得到有效化解，农 用土地产权稳定性无法得到切实保障，而 农 村人口不能向城市实现永久性迁移必然带来农业小规模生产同农民增收之间的矛盾、农户分散经营与现代农业发展之间的矛盾， 同 时， 由于人口不能实现永久性地向城市外迁，农村建设用地快速扩展的局面就难以遏制，不仅农村宅基地户均 、人均占地面积大，基础设施建设水平低下，而且一户多宅和“空心村”现象严重，闲置用地多，农村居民点外延式扩张，粗放利用突出。我国目前“半开放式 ”的户 籍制度和城市管理体制仍然制 约了这些迁移劳动力的永久迁徙，使得人口在不同区域之间、城 乡之间 的再配置无法充分、有效地完成（Knight and Song, 1999; 蔡昉, 2000; Au and Henderson, 2003），人口无法实现永久迁移也不利于农村土地产权的稳定和农业生产规模的扩大。我国的农村土地集体所有制赋予村庄内部每个成员平等拥有并使用村土地的权利，带有明显的福利保障特点。对大农 村外出就业人员， 农村土地（包括耕地和宅基地）是其一旦失去非农就业后的生存保障（姚洋，2000）。在无法在城市落户的情况下，必然不愿放弃农村土地。进城 农民工普遍的“离乡不放土 ”现象对现行农地制度稳定性提出了挑战(Yang and Zhou, 1999)。由于我国目前缺乏农村人口向城市真正转移的良性机制，进城农民工的社会保障缺失使得他们难以切断与农村土地的联系，他们 即便工作生活都已 经不依赖于农村土地也只能选择维持与土地的联系。农村人口无法真正转移并让出土地，不仅不利于留守农村的人口扩大农业经营规模，村庄内部人口变动导 致的土地调整压力也依然不减。也正是流动人口无法中国土地制度综合改革研究课题报告5永久迁移到城市并完全融入城市生活，他们不得不在农村建设住房，由此导致了不断增加的农村宅基地占地， 但由于迁移人口大部分时间不在农村，加上缺乏宅基地流转机制，这些土地的利用效率也非常低下。从农业用地来看，由于人口不能充分外迁，我国农业不得不以小规模生产的方式进行，难以支撑农民增收的目的。我国农产品生产体系由 2.4 亿小农户组成， 户均耕地从八十年代初约 0.8公顷下降到 2007 年的不足 0.6 公顷，并地块有“细 碎化”趋势。靠如此小的生产规模来提高农民农业生产积极性、实现农民不断增收几乎不大可能。高速城市化条件下大量农村劳动力向城市迁移但又不能实现永久性迁移，带来了农业经营规模无法有效扩大，无法吸引高素质劳动力，这也就必然伴随着农业兼业化、副业化和老年化的趋势日益突出。 现有小 规模生产、副 业化和老年化已经开始影响我国农业比较优势，阻碍农业现代化进程。它们导致了农民采用新技术积极性的下降，影响了 农业机械化作用的发挥，妨碍了农业生产力的提高。此外，不断增长的对安全、可追溯食品的需求对现有小规模生产提出了巨大挑战。其次，是在现有征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为使得城市空间扩展过程中失地农民基本权益难以得到保障，并带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区的过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加，以租代征、小 产权房大量涌现等一系列问题。20世纪90年代以来，伴随着我国城镇化进程的不断加速和城市规模的扩张，越来越多的农地转化为非农城市建设用地。在目前“ 城乡分割”的土地制度下，政府对土地一级市场具有垄断地位，土地由农业用途转为非农业用途必须要通过政府的行政审批，农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有中国土地制度综合改革研究课题报告6制为国有制（周其仁，2004）。 表现在实践中，就是地方政府往往低于市 场价值征收农地，或以市场价格转手获得巨大的级差地租，或同时低价出让土地吸引投资，而失地农民却无法得到合理补偿，很容易引起失业和社会不稳定现象。这就使得工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，自上世纪90年代中后期以来，随着城市空间扩展和基础设施建设的加快，土地征收规模不断扩大，形成了大量失地 农民。1999-2002年我国土地征收规模达到每年240-300万亩左右，每年大约有200-300万农民部分或全部失去土地。2006年前全国失地农民已超过4000万，未来10-15年将进一步增加到7000万。目前的征地方式严重侵害了被征地农民的土地权益。在实际操作中，每征一亩地对农民的补偿，交通、水利等基础设施用地在5000 8000元间，工商 业用地23万元（部分发达地区35万元），但征地后土地出让的市场价值却往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。由于对大部分失地农民土地补偿不足，相当部分还缺乏非农就业技能和机会，很容易陷入失地又失业、生活水平下降的境地。近年来，征地补偿问题已成为了农民上访的首要原因，在部分地区征地纠纷甚至造成了群体性事件，严重危害社会安定团结，影响和 谐社会建立。在目前的财税体制下，现有建设用地的低成本征收和出让体制也存在严重问题，甚至 带来了一系列不利于我国经济和社会发展的宏观经济现象。由于在城市，地方政府垄断了土地一 级市场，土地出 让理论上来 说更容易以土地招标、拍卖或者挂牌等更市场化的方式出让工业、商业用地。但有意思的是，地方政府在工业用地和商、住业用地上的做法却截然不同。在商业和住宅用地上，各地 纷纷成立土地储备中心，通过收 购和储备城市存量建设用地和农转用新增建设用地，进一步垄断了商业、住宅业 用地的出让权，通 过限制供 应商业住宅业用地并以招、拍、挂的市场化模式出让来最大化土地出让收入。但与此相反，在工 业用地出让上，虽然中央也一再要求地方政府用市场化的方式出让土地，但在实际操作中绝中国土地制度综合改革研究课题报告7大部分用地是以协议方式低价出让的。这种土地出让模式上的分别，在导致近年来我国制造业用地过大、投资过高的同时，也 带来了房地产价格涨幅偏快、宏 观经济失控的局面。在人民币汇率调整较慢的情况下，制造业大幅度投资形成的产能转化为高额出口并带来出口顺差大幅增加、外汇储备迅速累积以及经济中的流动性过剩。在地方政府对商住用地垄断且偏少供应的情况下，流动性过剩进一步推高了商住用地价格，就非常容易形成资产泡沫， 一旦经济放缓或者外部冲击来袭，很容易引发严重的社会经济困难。最后，城市大规模扩展和工业园区建设意味着大量耕地被占用，中央政府对城镇化和工业化过程是否会影响以及如何影响我国粮食和农产品安全问题非常关注，并出台了一系列严格保 护耕地的政策措施。但一方面， 这些措施造成了经济比较发达地区用地指标的短缺，制约了这些地区经济发展和吸纳外来劳动力的能力，使得这些地区的耕地保护与城市化、工 业化用地需求的矛盾日益突出，甚至出现违法占地和用地的情况大量出现，防不胜防，难以遏制；另一方面，也使得欠发达地区用地效率低下，浪费土地的情况非常严重。由于我国耕地资源整体偏少，政府对粮食安全和农产品供应安全问题非常重视，加上既有体制下政府征地成本较低， 城镇 化和工业化发展过程中确实出现了一些滥占耕地，过度建立开发区，乃至于占而不用的情况(陶然等， 2007)。近年来我国耕地保护被提高到了一个特别的高度。但现行耕地保护策略对所有地区“一刀切”式地要求保护 耕地忽视了不同地区间的 经济发展水平和非农用地需求的巨大差异和动态变化，不利于土地利用效率的提高，难以体现地区间的比较优势和实现全国耕地生产能力总量的保护。同时“一刀切 ”式的政策也往往会使得耕地保护政策实际执行效果大打折扣。特别是现有耕地保护政策在沿海地区的严格执行同时也带来工业与城市建设用地稀缺乃至地价上涨，可能对这些地区城市与非农产业发展造成不利影响。考虑到我国正处于城市化和工业化的高速发展阶段， 对建设用地的需求在未来 20-50 年内仍然会快速增长，中国应该走怎样的符合本国国情的城镇化道路，设计怎样的农地转化为建设用地的体制，才能中国土地制度综合改革研究课题报告8够在保障粮食安全和有效保护有限耕地资源的同时，兼顾城市和非农建设用地需要，同时实现保护耕地、优化土地资源的城乡配置和跨区域配置，保护被征地农民利益的多重目标? 已 经成为目前我国城镇化过程中面临的重大问题。 面对上述土地制度中出现的一系列问题，各级政府也出台了一系列的政策、法律和改革措施试图解决，但总体看来，政府 应对上述挑战的政策反应还是比较被动，应对措施也往往缺乏整体性和前瞻性。在 农村内部土地调整上， 虽然土地承包法赋予了农民 30 年的土地承包权，但各地的土地调整由于人口变动的压力仍然在进行，土地承包法无法得到有效实施；而与农村土地制度紧密相关的户籍改革目前仍停留在主要依靠地方政府进行局部改革的阶段：一些中小城市（镇）虽然改革进展最快，但由于就 业机会有限并没有得到很大响应；大中城市的户籍制度改革仍然缺乏具体措施，而且跨省区的户籍制度改革基本没有进展。由于户籍制度改革的滞后，以及地方政府缺乏诸如财产税和土地增值税之类的稳定税基，没有激励也缺乏财力为流动人口提供与“城市户口 ”相关的福利。农村人口永久迁移仍然无法实现，这就使得 农村内部土地产权的稳定性和农业经营规模的扩大难以实现；在农地征收方面， 虽然中央限制土地征收规模、并提高土地补偿的措施能够奏效一时，但由于较 高的监督成本和地方政府的反对，该政策能否持续也值得怀疑。土地调控中不可避免出现的“一刀切”现象，不利于各地根据地方经济发展需要而开展城镇化和工业化。在补偿标准仍然由政府主导制定的情况下，仍然缺乏一个良性机制来充分保障农民权益，甚至还可能出现过去发展过程中反复出现的“活乱循 环” 。在耕地保护上，虽然中央实行了耕地占补平衡政策，通过农转用计划管理和分级审批的制度控制耕地占用，并划定基本农田保护区等措施， 但这一方面导致经济发达地区地价飙升，不利于城市与工业发展，另一方面各地出于经济发展和城市建设的需要和财政驱动， 还是千方百计扩大城市建设规模，违 法占用耕地的情况屡见不鲜。综上，土地制度问题已经成为目前中国经济发展与转轨过程中面临的一个最重要的学术问题和政策问题，而要解决所面临的问题，不仅涉及到对土地制度、财政制度乃至于政府行政管理体制等相互关联的体制进行全方位的理论考察和实证分析，更要求通过基于多维度的系统分析来寻求土地制度和相关制度改革中国土地制度综合改革研究课题报告9的突破口。本报告认为，中国土地制度中出现的上述一系列问题之所以难以在现有的政府政策框架下得到全面有效解决，一个重要原因就是现有学术研究和政府政策框架忽视了土地问题的多面性、复杂性及其与相关财政、行政、 户籍体制之间的内在联系。农村内部土地产权缺乏稳定和农地经营规模难以扩大，正是由于城市化过程中农村人口的不完全迁移使得外出务工经商者“离土” 的机制无法启动，造成“ 离乡不离土”的局面，这就造成农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的“ 余地” 较 小，村庄内部土地调整的压力增大；而人口之所以无法实现永久迁移，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而要建立这样一个良性循环的“人口永久迁移-农村土地产权稳定乃至农业经营规模扩大”机制，就必 须在户籍制度改革的同 时，建立一个责权利相结合的政府间财政体制，特别给地方政府提供更稳定增长的税基，但土地为基础的地方税基（如财产税和土地增值税）却没有引入；而地方政府在缺乏以土地为来源税基的情况下，地方政府迫于财政和行政考核的压力不得不通过大规模低价征收农地并出让土地来招商引资，结果必然导致城镇化过程中失地农民权益难以得到保护，在城市空间扩展的过程中制造了新的不平等。本研究报告的目的， 就是对中国土地制度改革问题的不同维度进行系统性研究，并给出相应的改革策略组合。本 课题涵盖的维 度包括：农村内部农地产权稳定与农村外出流动人口永久迁移机制建立及其土地处理问题、土地征收与地方政府、开发商与失地农民利益协调问题、城市化 过 程中流动人口城市居住用地与其农村宅基地问题、农村耕地保护与粮食安全问题。我们认为，以系 统性的方式进行研究不仅有助于我们更好地把握中国高速经济发展与城镇化加速背景下的土地制度改革与相关户籍制度、社会保障制度、财 政体制和行政管理体制的内在机制和相互联系，也有助于提供整体性和具有可操作性的解决方案。作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国城市、产业和人口都将在全国范围内进行重组，城镇化进程加速中的人口大规模迁移和空间扩展也是必然趋势。因此，在中国快速经济与社会发展中，如何通过有效土地制度改革中国土地制度综合改革研究课题报告10和配套改革