关于国家审计监督法制化问题的思考

1 关于国家审计监督法制化问题的思考前 言伴 随 我 国 改 革 开 放 的 全 面 深 化 ， 国 家 经 济 的 发 展 与 监 督 二 者 之间 唇 齿 相 依 ， 缺 一 不 可 。 在 中 国 现 行 的 行 政 管 理 下 ， 对 经 济 工 作具 有 监 督 职 能 的 部 门 很 多 ， 但 对 于 国 家 财 政 资 金 管 理 的 监 督 ， 除 了会 计 法 ， 国 家 行 政 监 督 法 等 法 律 赋 予 的 监 督 外 ， 只 有 审 计 法 ， 也 就是 国 家 审 计 部 门 才 有 对 财 政 资 金 收 入 支 出 的 真 实 性 、 合 法 性 和 效益 性 评 鉴 的 职 能 。 因 此 ， 加 强 对 国 家 资 金 管 理 的 审 计 监 督 ， 保 证 其安 全 、 高 效 、 稳 健 ， 对 经 济 建 设 来 说 意 义 十 分 重 大 。 以 依 法 审 计 为根 本 要 义 的 国 家 审 计 ， 更 应 注 意 法 制 化 这 个 基 本 方 略 ， 从 “法 ”的 角 度 融 入 国 家 治 理 这 个 大 系 统 ， 发 挥 国 家 审 计 的 重 要 作 用 ， 从 而保 障 经 济 社 会 健 康 发 展 。 审 计 监 督 的 法 制 化 ， 是 我 国 审 计 部 门 执行 依 法 治 国 ， 履 行 审 计 监 督 职 能 ， 贯 彻 落 实 审 计 监 督 目 标 的 手 段 ，更 是 提 升 审 计 监 督 效 率 ， 防 范 审 计 过 程 出 现 的 风 险 ， 确 保 审 计 监督 法 制 化 顺 利 推 进 的 重 中 之 重 。 因 此 ， 不 断 提 高 国 家 审 计 监 督 的法 制 化 建 设 是 审 计 机 关 完 善 自 身 ， 约 束 自 身 ， 提 高 自 身 的 需 要 。一、我国审计监督及其立法基本问题概述（一）关于审计监督的几个重要概念审 计 是 一 项 具 有 独 立 性 的 经 济 监 督 活 动 。 它 是 由 独 立 的 专 职 机2 构 或 人 员 接 受 委 托 或 授 权 ， 对 被 审 计 单 位 在 特 定 时 期 的 财 务 报 表 和其 他 有 关 资 料 以 及 经 济 活 动 的 真 实 性 、 合 法 性 、 合 规 性 、 公 允 性 和效 益 性 进 行 审 查 、 监 督 、 评 价 和 鉴 证 的 活 动 ， 其 目 的 在 于 确 定 或 解除 被 审 计 单 位 的 受 托 经 济 责 任 。 国 家 审 计 的 实 质 是 国 家 治 理 的 整 体 环 境 中 具 备 防 范 、 查 处 以及 控 制 的 内 部 监 督 系 统 ， 是 我 国 经 济 制 度 的 关 键 一 环 节 。 随 着 经济 社 会 发 展 环 境 和 条 件 的 变 化 ， 我 国 审 计 监 督 的 范 围 不 仅 仅 局 限于 财 务 收 入 和 支 出 审 计 ， 而 是 涵 盖 了 对 国 家 重 大 政 治 政 策 和 经 济 政策 落 实 情 况 、 惠 民 惠 农 政 策 保 障 情 况 、 生 态 资 源 资 产 保 护 情 况 等 等的 审 计 。 李 克 强 总 理 就 数 次 强 调 ， 审 计 部 门 要 成 为 负 责 公 共 资 金的 反 腐 败 机 构 的 安 全 警 卫 ， 经 济 发 展 的 保 卫 者 ， 深 化 改 革 操 作 和促 进 良 好 治 理 的 催 化 剂 ， 要 为 我 国 依 法 治 国 以 及 可 持 续 发 展 做 出积 极 的 贡 献 。 国 家 审 计 监 督 就 是 监 督 权 力 组 织 掌 控 、 运 用 公 共 资 源 的 情 况 ，使 得 受 社 会 公 众 委 托 的 政 府 行 为 规 范 、 高 效 、 廉 洁 。 国 家 审 计 必 须从 法 律 上 重 视 起 来 ， 提 升 其 地 位 和 严 肃 性 。 我 国 审 计 方 面 的 法 律有 别 于 财 经 等 其 他 国 家 级 别 的 监 督 ， 按 照 独 立 审 计 的 指 导 思 想 ，和 对 人 民 代 表 大 会 等 权 力 机 构 负 责 与 报 告 为 特 征 。（二）国家审计立法历程根 据 当 前 的 市 场 经 济 发 展 状 况 ， 区 别 于 市 场 ， 国 家 政 府 机 构的 职 能 是 补 充 市 场 的 不 足 ， 满 足 市 场 中 大 众 的 公 共 需 求 ， 保 证 社3 会 秩 序 的 正 常 运 转 和 我 国 经 济 的 正 常 稳 步 发 展 。 如 今 伴 随 市 场 经济 飞 速 进 步 和 制 度 革 新 速 度 的 加 快 ， 我 国 的 财 政 和 行 政 应 用 区 域也 将 随 之 改 变 。 即 使 政 府 在 财 政 资 金 收 支 的 使 用 上 和 政 府 行 使 的职 能 上 有 危 害 大 众 利 益 的 情 况 ， 也 不 容 易 被 利 益 损 害 者 和 相 关 群体 发 觉 ， 法 庭 作 为 被 动 式 执 法 者 就 会 在 职 能 上 发 生 缺 失 ， 因 此 ， 国家 审 计 机 关 的 建 立 是 历 史 发 展 的 必 然 选 择 。 我 国 的 国 家 审 计 是 伴 随 着 国 家 的 经 济 体 制 改 革 以 及 对 外 开 放而 产 生 的 。 随 着 经 济 体 制 改 革 和 对 外 开 放 、 对 内 搞 活 的 不 断 深 入 ，职 能 部 门 集 规 章 制 定 、 执 行 、 管 理 、 监 督 于 一 体 的 状 况 ， 已 经 不 能适 应 社 会 主 义 建 设 的 新 要 求 ， 急 需 一 个 专 门 的 机 构 来 加 强 国 家 对 财政 资 金 的 收 入 和 使 用 情 况 的 监 管 ， 同 时 这 个 机 构 应 该 是 使 人 信 服 和不 被 相 关 利 益 部 门 左 右 。 为 此 ， 1982 年 宪 法 规 定 ， 国 务 院 设立 审 计 机 关 ， 在 总 理 领 导 下 ， 依 照 法 律 规 定 独 立 行 使 审 计 监 督 权 ；1983 年 9 月 15 日 ， 国 家 审 计 署 成 立 ， 我 国 政 府 的 审 计 事 业 开 始 起步 。 同 年 国 务 院 批 转 审 计 署 关 于 工 作 几 个 问 题 的 请 示 的 通 知 和 1985 年 国 务 院 善 于 审 计 工 作 的 暂 行 规 定 为 贯 彻 落 实 宪 法 规定 、 规 范 审 计 监 督 提 供 了 的 法 规 依 据 ， 保 障 了 审 计 监 督 工 作 起 步 阶段 的 开 展 。 1988 年 中 华 人 民 共 和 国 审 计 条 例 发 布 后 ， 较 为 完整 的 审 计 制 度 体 系 初 步 形 成 。 1994 年 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 公 布 ， 这 是 中 国 审 计 法 制 建 设 的 重 要 里 程 碑 ， 标 志 着 国 家 审 计 监 督走 上 了 法 制 运 行 的 轨 道 。 所 以 说 ， 1983 至 1993 年 是 我 国 审 计 部 门 组 建 和 起 步 的 十 年 。4 这 一 阶 段 以 1983 年 各 级 政 府 开 始 组 建 审 计 机 关 为 标 志 起 始 。 这 十年 ， 各 级 审 计 机 关 按 照 “边 组 建 、 边 工 作 、 抓 重 点 、 打 基 础 ”的工 作 方 针 ， 组 建 审 计 建 队 伍 ， 学 习 审 计 打 基 础 ， 实 践 审 计 探 路 子 ，重 点 围 绕 财 务 收 支 真 实 性 、 合 法 性 开 展 审 计 查 证 ， 通 过 重 点 行 业 试审 ， 厂 长 （ 经 理 ） 承 包 经 营 真 实 性 审 计 等 工 作 ， 让 地 方 政 府 以 及社 会 大 众 逐 步 认 识 到 审 计 工 作 的 重 要 性 ， 同 时 开 始 严 肃 认 真 对 待审 计 监 督 ， 并 对 审 计 查 出 的 问 题 及 时 整 改 。 同 时 ， 在 此 阶 段 ， 随着 各 级 政 府 审 计 机 构 的 建 立 ， 一 些 部 门 也 建 立 了 内 审 机 构 。 依 托 审计 机 关 ， 各 类 社 会 审 计 中 介 机 构 ， 如 审 计 事 务 所 也 应 运 而 生 。1994 至 2004 年 是 审 计 工 作 规 范 化 建 设 的 十 年 。 这 个 阶 段 以1994 年 8 月 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 的 颁 布 为 标 志 ， 成 为 新 中国 审 计 发 展 的 一 个 转 折 点 。 自 从 1995 年 审 计 法 实 施 后 ， 各级 审 计 部 门 开 始 每 年 对 同 级 财 政 预 算 执 行 情 况 开 展 审 计 ， 并 开 始 实行 对 同 级 地 方 政 府 以 及 人 大 常 委 会 双 报 告 制 度 。 1996 年 我 国 施 行第 一 部 国 家 层 面 的 审 计 基 本 准 则 ， 为 审 计 工 作 开 展 提 供 规 范 的 操 作办 法 。 中 央 两 办 根 据 山 东 菏 泽 等 地 对 探 索 经 济 责 任 审 计 ， 在 1999年 出 台 了 县 级 以 下 党 政 领 导 干 部 任 期 经 济 责 任 审 计 暂 行 规 定 ， 赋 予了 审 计 机 关 新 的 职 能 和 责 任 。 这 一 阶 段 随 着 审 计 法 及 其 实 施 条 例 、国 家 审 计 准 则 ， 以 及 经 济 责 任 、 基 建 投 资 等 方 面 一 批 审 计 法 律 法 规相 继 颁 布 实 施 ， 使 我 国 审 计 监 督 开 始 走 向 正 规 和 法 制 的 道 路 。 同时 ， 各 级 审 计 机 关 按 照 “依 法 审 计 、 服 务 大 局 、 围 绕 中 心 、 突 出 重点 、 求 真 务 实 ”的 20 字 方 针 ， 全 面 发 挥 监 管 的 职 能 ， 为 当 时 的 经5 济 稳 步 前 进 和 健 康 发 展 发 挥 相 当 大 的 作 用 。2004 至 2014 年 是 审 计 工 作 提 速 发 展 的 十 年 。 该 阶 段 是 我 国 的审 计 工 作 在 社 会 的 关 注 和 时 代 的 进 步 中 不 断 创 新 发 展 ， 监 督 作 用 和社 会 影 响 力 也 不 断 得 到 提 升 。 2004 年 6 月 ， 审 计 署 全 文 通 报 了 一大 批 中 央 部 委 的 审 计 报 告 ， 公 开 了 审 计 的 结 果 ， 被 当 时 海 内 外 媒体 誉 为 “审 计 风 暴 ”。 也 就 是 自 2004 年 起 到 现 在 ， 各 级 审 计 机 关逐 步 建 立 起 审 计 结 果 公 开 与 公 布 制 度 。 这 十 年 中 ， 相 继 修 订 了 审计 法 及 其 实 施 细 则 ， 财 政 违 法 行 为 处 罚 处 分 条 例 ， 制 定 了 经 济 责任 审 计 细 则 一 系 列 法 律 法 规 ， 使 审 计 成 为 经 济 健 康 平 稳 发 展 重 要 手段 和 工 具 ， 审 计 的 地 位 和 作 用 ， 在 社 会 上 得 到 了 广 泛 的 认 可 和 肯 定 。我 国 现 行 的 审 计 监 督 法 律 依 据 是 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 、 审 计 法 实 施 条 例 、 中 华 人 民 共 和 国 国 家 审 计 准 则 以 及 审 计署 制 定 的 审 计 规 范 等 相 关 的 审 计 法 律 、 法 规 、 条 例 、 制 度 。在 党 的 十 五 大 明 确 指 出 要 建 设 “法 治 ”国 家 之 后 ， 审 计 署 也将 “法 制 化 ”作 为 工 作 的 目 标 提 上 工 作 日 程 。 所 以 说 ， 审 计 监 督走 向 法 制 化 是 党 和 国 家 建 设 法 治 化 国 家 题 中 之 意 ， 是 其 中 的 内 容 之一 。 我 国 的 审 计 工 作 向 “法 制 化 ”的 发 展 是 历 史 的 必 然 。 第 一 ，审 计 监 督 的 法 制 化 促 进 了 国 家 民 主 法 治 建 设 的 发 展 。 我 国 的 法 律审 核 过 程 ， 实 际 上 体 现 了 依 法 审 计 工 作 的 法 治 理 念 。 第 二 ， 提 高法 律 的 任 务 状 态 的 全 面 审 计 已 经 提 上 议 事 日 程 。 经 过 三 十 多 年 的发 展 ， 特 别 是 明 确 的 发 展 目 标 “法 制 化 ”经 核 实 检 查 ， 建 立 完 善6 的 法 律 制 度 后 ， 已 基 本 完 成 了 任 务 。 然 而 ， 审 计 工 作 的 法 律 程 序 一直 没 有 停 止 过 。 2006 年 ， 审 计 法 经 过 修 改 正 式 施 行 ， 目 标 已开 通 的 法 律 控 制 ， 标 准 ， 审 计 准 则 合 法 化 的 全 面 补 充 。 提 高 法 治的 全 面 核 查 ， 提 高 审 计 准 则 、 审 计 监 督 是 中 国 法 律 制 度 的 现 阶 段势 在 必 行 的 任 务 。（三）我国现行审计法律制度的基本框架 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 是 审 计 部 门 行 使 职 能 的 法 律 依 据 ，审 计 法 共 分 七 章 、 五 十 四 条 （ 第 一 章 总 则 、 第 二 章 审 计 机 关 和 审 计人 员 、 第 三 章 审 计 机 关 职 责 、 第 四 章 审 计 机 关 权 限 、 第 五 章 审 计 程序 、 第 六 章 法 律 责 任 、 第 七 章 附 则 ） 。 按 照 审 计 法 的 内 容 和 属 性 ， 其 内 容 可 以 分 为 四 部 分 ， 具 体 如 下 ：一 是 审 计 组 织 法 ， 主 要 规 范 审 计 机 构 的 设 置 、 人 员 任 免 、 组 成 ， 机构 之 间 的 相 互 关 系 等 。 二 是 审 计 实 体 法 ， 主 要 规 范 国 家 审 计 机 关 具体 的 职 责 权 限 等 。 三 是 审 计 程 序 法 ， 主 要 规 范 国 家 审 计 机 关 和 审 计人 员 的 工 作 程 序 及 诉 讼 、 复 议 程 序 等 ； 四 是 审 计 责 任 及 审 计 机 关 违法 失 职 应 当 承 担 的 法 律 责 任 。 二、我国审计机关的职责、权限及组织架构（一）我国审计机关的职责根 据 审 计 法 规 定 ， 审 计 机 关 对 本 级 各 部 门 （ 含 直 属 单 位 ）和 下 级 政 府 预 算 的 执 行 情 况 和 决 算 以 及 其 他 财 政 收 支 情 况 ， 进 行 审7 计 监 督 。 审 计 署 在 国 务 院 总 理 领 导 下 ， 对 中 央 预 算 执 行 情 况 和 其 他财 政 收 支 情 况 进 行 审 计 监 督 ， 向 国 务 院 总 理 提 出 审 计 结 果 报 告 。 地方 各 级 审 计 机 关 分 别 在 省 长 、 自 治 区 主 席 、 市 长 、 州 长 、 县 长 、 区长 和 上 一 级 审 计 机 关 的 领 导 下 ， 对 本 级 预 算 执 行 情 况 和 其 他 财 政 收支 情 况 进 行 审 计 监 督 ， 向 本 级 人 民 政 府 和 上 一 级 审 计 机 关 提 出 审 计结 果 报 告 。 审 计 署 对 中 央 银 行 的 财 务 收 支 ， 进 行 审 计 监 督 。 审 计 机关 对 国 有 金 融 机 构 的 资 产 、 负 债 、 损 益 ， 进 行 审 计 监 督 。 审 计 机 关对 国 家 的 事 业 组 织 和 使 用 财 政 资 金 的 其 他 事 业 组 织 的 财 务 收 支 ， 进行 审 计 监 督 。 审 计 机 关 对 国 有 企 业 的 资 产 、 负 债 、 损 益 ， 进 行 审 计监 督 。 对 国 有 资 本 占 控 股 地 位 或 者 主 导 地 位 的 企 业 、 金 融 机 构 的 审计 监 督 ， 由 国 务 院 规 定 。 审 计 机 关 对 政 府 投 资 和 以 政 府 投 资 为 主 的建 设 项 目 的 预 算 执 行 情 况 和 决 算 ， 进 行 审 计 监 督 。 审 计 机 关 对 政 府部 门 管 理 的 和 其 他 单 位 受 政 府 委 托 管 理 的 社 会 保 障 基 金 、 社 会 捐 赠资 金 以 及 其 他 有 关 基 金 、 资 金 的 财 务 收 支 ， 进 行 审 计 监 督 。 审 计 机关 对 国 际 组 织 和 外 国 政 府 援 助 、 贷 款 项 目 的 财 务 收 支 ， 进 行 审 计 监督 。 审 计 机 关 按 照 国 家 有 关 规 定 ， 对 国 家 机 关 和 依 法 属 于 审 计 机 关审 计 监 督 对 象 的 其 他 单 位 的 主 要 负 责 人 ， 在 任 职 期 间 对 本 地 区 、 本部 门 或 者 本 单 位 的 财 政 收 支 、 财 务 收 支 以 及 有 关 经 济 活 动 应 负 经 济责 任 的 履 行 情 况 ， 进 行 审 计 监 督 。 除 本 法 规 定 的 审 计 事 项 外 ， 审 计机 关 对 其 他 法 律 、 行 政 法 规 规 定 应 当 由 审 计 机 关 进 行 审 计 的 事 项 ，依 照 本 法 和 有 关 法 律 、 行 政 法 规 的 规 定 进 行 审 计 监 督 。 审 计 机 关 有权 对 与 国 家 财 政 收 支 有 关 的 特 定 事 项 ， 向 有 关 地 方 、 部 门 、 单 位 进8 行 专 项 审 计 调 查 ， 并 向 本 级 人 民 政 府 和 上 一 级 审 计 机 关 报 告 审 计 调查 结 果 。 审 计 机 关 根 据 被 审 计 单 位 的 财 政 、 财 务 隶 属 关 系 或 者 国 有资 产 监 督 管 理 关 系 ， 确 定 审 计 管 辖 范 围 。 审 计 机 关 之 间 对 审 计 管 辖范 围 有 争 议 的 ， 由 其 共 同 的 上 级 审 计 机 关 确 定 。 依 法 属 于 审 计 机 关审 计 监 督 对 象 的 单 位 ， 应 当 按 照 国 家 有 关 规 定 建 立 健 全 内 部 审 计 制度 ； 其 内 部 审 计 工 作 应 当 接 受 审 计 机 关 的 业 务 指 导 和 监 督 。 社 会 审计 机 构 审 计 的 单 位 依 法 属 于 审 计 机 关 审 计 监 督 对 象 的 ， 审 计 机 关 按照 国 务 院 的 规 定 ， 有 权 对 该 社 会 审 计 机 构 出 具 的 相 关 审 计 报 告 进 行核 查 。（二）我国审计监督的权限根 据 审 计 法 规 定 ， 审 计 机 关 有 权 要 求 被 审 计 单 位 按 照 审 计机 关 的 规 定 提 供 预 算 或 者 财 务 收 支 计 划 、 预 算 执 行 情 况 、 决 算 、 财务 会 计 报 告 ， 运 用 电 子 计 算 机 储 存 、 处 理 的 财 政 收 支 、 财 务 收 支 电子 数 据 和 必 要 的 电 子 计 算 机 技 术 文 档 ， 在 金 融 机 构 开 立 账 户 的 情 况 ，社 会 审 计 机 构 出 具 的 审 计 报 告 ， 以 及 其 他 与 财 政 收 支 或 者 财 务 收 支有 关 的 资 料 ， 被 审 计 单 位 不 得 拒 绝 、 拖 延 、 谎 报 。 被 审 计 单 位 负 责人 对 本 单 位 提 供 的 财 务 会 计 资 料 的 真 实 性 和 完 整 性 负 责 。 审 计 机 关进 行 审 计 时 ， 有 权 检 查 被 审 计 单 位 的 会 计 凭 证 、 会 计 账 簿 、 财 务 会计 报 告 和 运 用 电 子 计 算 机 管 理 财 政 收 支 、 财 务 收 支 电 子 数 据 的 系 统 ，以 及 其 他 与 财 政 收 支 、 财 务 收 支 有 关 的 资 料 和 资 产 ， 被 审 计 单 位 不得 拒 绝 。 审 计 机 关 进 行 审 计 时 ， 有 权 就 审 计 事 项 的 有 关 问 题 向 有 关9 单 位 和 个 人 进 行 调 查 ， 并 取 得 有 关 证 明 材 料 。（三）我国审计机关的组织架构根 据 宪 法 要 求 ， 我 国 建 立 审 计 机 关 ， 由 国 家 审 计 署 和 地 方各 级 审 计 机 关 组 成 。审 计 署 是 国 家 最 高 审 计 机 关 ， 在 国 务 院 总 理 的 领 导 下 ， 主 管 全 国的 审 计 工 作 ， 对 国 务 院 负 责 并 报 告 工 作 ， 并 在 国 务 院 各 部 门 、 直 属事 业 单 位 设 有 25 个 派 出 审 计 局 ， 在 全 国 中 心 城 市 设 有 18 个 特 派员 办 事 处 。 县 级 以 上 的 地 方 各 级 人 民 政 府 设 立 审 计 机 关 。 有 些 省 级 审 计 机 关根 据 工 作 需 要 ， 经 本 级 人 民 政 府 批 准 ， 在 其 审 计 管 辖 范 围 内 也 设 立了 派 出 机 构 。 此 外 ， 香 港 、 澳 门 特 别 行 政 区 政 府 分 别 根 据 其 基 本 法 ， 设立 了 审 计 署 ； 台 湾 也 设 有 审 计 机 构 。三、我国审计监督法制化工作面临的主要问题及原因虽 然 我 国 审 计 一 直 执 行 监 督 工 作 ， 并 沿 着 法 制 发 展 的 轨 道 前行 ， 而 在 这 个 过 程 中 ， 依 然 存 在 着 各 种 各 样 的 问 题 和 障 碍 。 第 一 ，现 有 的 核 查 制 度 和 科 学 的 法 律 制 度 是 不 够 的 ， 主 要 表 现 在 ： 法 律 不检 查 审 计 结 果 将 以 审 计 机 构 ， 强 有 力 的 内 部 审 计 政 府 方 向 的 结 果 的法 律 义 务 公 布 社 会 发 布 检 查 是 不 太 透 明 的 ;审 计 疏 忽 和 定 义 不 够 清楚 机 关 和 审 计 人 员 的 责 任 ， 性 能 和 环 境 审 计 资 源 的 法 律 地 位 并 没 有10 得 到 足 够 的 重 视 等 。 其 次 ， 审 计 部 门 作 为 行 政 机 关 的 审 计 行 为 和审 计 活 动 经 常 受 到 行 政 干 预 的 条 件 下 ， 特 别 是 当 审 计 机 关 审 计 出的 问 题 越 大 ， 作 为 一 个 国 家 监 督 机