公共事业管理学教案

1第一章 绪论教学目的与要求：该部分担负着全书的总论和导言的任务，在公共事业管理专业课程中占有特殊的地位。因此，该部分最根本的目的是说明“什么是公共事业管理”与“什么是公共事业管理学” 。与此相应，该部分的基本要求是：使大学生了解什么是公共事业管理；它与公共管理、行政管理、企业管理相比有什么特点；学习公共事业管理学有什么意义等等。教学重点与难点：根据本章的内容与要求，教学重点可以确立为：什么是公共事业管理，以及什么是公共事业管理学；教学难点是：公共事务、准公共事务、公共物品、私人物品等一系列概念。教学方法与手段：主要采取讲授法。在讲授过程中，运用理论联系实际、比较分析，同时借助多媒体课件。学时分配：6 学时 教学内容：第一节 公共事业管理的对象一、公共事业公共事业源远流长，许多作为其前身的古老行业，如教育、医疗卫生、都有悠久的历史，在现代社会，在市场经济条件下，公共事业不断发展，已成为一个涉及众多人类活动领域的、规模巨大、内容复杂的社会公共空间，对社会经济、政治整体运行和公众日常生活起着非常重要的作用。1.什么是事业？“事业”是一个人们耳熟能详、经常使用的概念。日常语言中“事业”一词指人们从事的有意义、有价值的活动，是人们追求的目标。在公共领域则有两个意思：一是指计划经济体制下与企业相对的，由国家经办的事业单位或事业体制；二是指市场经济体制下的社会公共事业。究竟所指何意，要看具体语境。此时， “事业”便成了事业单位或公共事业的简称。所谓事业单位，在计划经济体制下，特指由国家机关领导，以为国民经济、人民生活、社会管理提供有利条件为目的，从事非物质生产和劳务服务活动，没有生产收入，经费由国家开支，不实行经济核算，使用事业编制的部门和单位。事业单位数量很多，总体规模庞大，结构复杂，主要分布在教育、科技、文化、卫生、体育等领域，与党政机关、 企业单位并列为单位制社会组织的三大基本类型。现代公共事业的领域比较大，除传统事业领域外，还包括公共工程、基础设施、社会保障、城市公共事业等。2需要注意的是，在我国政府文件中，很少使用公共事业一词，而比较多的使用社会事业概念。此所谓社会事业就是公共事业。在我国，按照社会分类管理原则，我国的社会组织大体可以分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型(P9)。依此分类，公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体(不包括民主党派等政治组织)和民办非企业单位。社会团体与民办非企业单位又合称民间组织，所以，我国的社会公共事业组织主要包括事业单位和民间组织。2.公共事业单位有哪些？首先是事业单位，如教育、科技、文化、卫生等组织。其次是社会团体，如慈善机构、各种专业协会、商会、学会、宗教组织等。再次是民办非企业单位。如民办学校、养老院等等。(可参考 P9P14)这些部门既不同于一般政府行政部门，也不同于一般企业部门。国际上一般把这些部门称为“第三部门” 。意即介于政府与私营企业之间，它所从事的是政府和私营企业之间“不愿做，做不好，或不常做”的事，但这些事情是公益性的，且受众广。如教育、卫生、科技、文化、环保、社区服务、专业协会等。这些部门一般称为“公共事业部门”或“公共事业组织” 。需要强调的是，这些部门也像政府、企业一样，同样需要管理。如教育如何管理？卫生如何管理？体育如何管理？等等。随着社会的发展，人们对这些事业组织提供的服务或产品从数量到质量要求越来越高，进而推动这些公共事业组织必须通过有效改革，进一步完善管理，从而加速我国公共事业的发展，更好地满足公众对公益性服务的需求。二、什么是管理？什么是公共事业管理？(一)管理概说通过对管理学课程的学习，我们知道管理实践活动与人类的历史一样悠久，可以追溯到几千年以前。在现实中，通过观察也可以看到，管理是日常工作中司空见惯的事情，只要有人、有财、有物，就有管理，可以说管理无所不在。人类之所以要管理，就是为了提高效率，达到某种预期的目的。这也是人作为高级智慧动物与一般动物的根本区别所在。正是这样，所以一般意义上的管理：“管理就是使人把事做好” 。具体来讲：“是指在特定环境下，通过对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、领导、控制，以便实现既定组织目标的过程。 ”管理作为一种过程和活动，离不开五个基本要素。1.管理主体，回答由谁管的问题。 2.管理客体，回答管什么的问题。3.管理目的，回答为何而管的问题。34.管理环境，回答在什么情况下管的问题。5.管理方式，回答用什么方式、方法管的问题。 （二）公共事业管理那么，在此基础上，如何对公共事业管理进行定义呢？(参考 P2)所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。理解这个概念，需要把握“五个层次”和“一个难点”1.“五个层次” ，即公共事业管理的五大要素：主体、客体、目的、职能、承担的责任和义务。第一，公共事业管理的主体-公共事业组织。区别：行政管理的主体-政府组织企业管理的主体-企业组织第二，公共事业管理的客体-准公共事务，其受益对象-社会公众。第三，公共事业管理的目的-提高生活质量，保证社会利益。第四，公共事业管理的职能-对准公共事务进行调节控制，使其有序、有效、可控制，以满足社会公众的需要。第五，公共事业管理承担的责任和义务-注重质量，又好又快地满足社会需求。2.“一个难点” ，即“准公共事务”(参 P1)。需要了解“公共事务、准公共事务、企业事务”三、公共事务、准公共事务、企业事务在管理上， “事务”即活动，公共事务即公共活动，准公共事务即准公共活动，企业事务即企业活动。具体来讲，这些事务是什么样的活动呢？与物品概念联系起来，它就是生产某种物品的活动。而物品一般分为公共物品、私人物品和准公共物品。1.“公共物品”：指完全是为了满足社会共同需要的物品(P1)。其特点：利益不可分割，受众是社会全体成员，消费上具有完全的“非排他性” 。只要是公民，都有权消费。像国防、法律、秩序、公共信息、以及农村地区的农田水利灌溉等基础设施等。2.“准公共物品” ，指部分是为了满足社会共同需要的物品(P1)。其特点：消费上具有部分的“非排他性” 。有些产品公民有权消费，有些产品公民没权消费，或有条件消费。如公共交通、城市排水供水、电力供应、邮政通讯、 教育、卫生、科技、环保等。3.“私人物品” ，指主要满足个人需要的物品(P1)。其特点：消费上具有完全的“排他性” 。与此相应，4.“公共事务”-即生产公共物品的活动。是指涉及全体社会公众整体的生活质量4和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性” 。5.“准公共事务”-即生产准公共物品的活动。是指涉及部分社会公众的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有部分的“非排他性” 。6.“企业事务”-是生产私人产品的活动。是指涉及企业职工的生活质量和利益的一系列活动，其产品具有完全的“排他性” 。四、公共事业管理与其它管理的联系与区别联系：都是组织，都需要管理，且有许多相似之处。但由于是不同的职能部门，也存在许多区别。 1.公共事业管理与企业管理的区别(企业是经济组织，公共事业部门是服务组织或公益组织)第一，目的不同。前者目的是公益性的，重在提高人们的生活质量，只给人们提供部门盈利性产品。后者目的是盈利性，重在赚钱盈利，不一定能够提高人们的生活质量。第二，运行轨道不同。前者严格在法律规定的范围内运行，后者虽然也要遵循法律，但主要是在利益轨道上运行。第三，物质资源来源不同。前者部分来自于收入，部分来自政府补助；后者来自投资回报或利润。第四，绩效评估不同。前者重服务质量，如行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、准公共产品的数量及其消耗程度、社会整体文明水准的提高等等。后者重利润多少。如销售额、净收益率、市场占有率等等。2.公共事业管理与行政管理的区别第一，管理的主体不同。前者是公共事业组织，后者是政府机关。第二，管理的方式不同。前者重尊重、平等、协商、讨论、沟通、理解，后者由于是严格的领导与被领导的关系，重命令与服从。第三，管理的直接性和间接性不同。前者是直接管理，后者通过政策、法律、决策等环节进行间接管理。第四，管理的独立性和非独立性不同。前者具有独立性，而后者不具有独立性。第五，从阶级性来看。前者虽然具有一定的阶级性，但更多地依据社会管理发展的客观要求。后者主要体现统治阶级的需要。3.公共事业管理与公共管理的区别社会分为：公共领域和非公共领域。公共领域代表社会公共利益，其组织形式有政府和非政府公共组织。非公共领域主要有企业。公共管理-主要是指以政府和非政府的公共组织为依托，为促进社会整体的协调发展和有效实现公共利益，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。5公共管理与公共事业管理的主要区别如下：第一，管理的范围不同。公共管理一部分是由国家承担的，一部分是由公共事业管理组织承担的。因此公共管理的范围大，而公共事业管理的范围小，它仅仅是指由社会公共事业组织承担的社会管理。它们之间也是包含与被包含的关系。第二，管理的主客体不同。公共管理的主体是政府，客体是公共事务，其受益对象是社会全体公众，管理的方式具有强制性。公共事业管理的主体是公共事业组织，是非政府机构，客体是准公共事务，它的服务性带有一定限度的有偿性，因此，不具有强烈的强制性。受益对象既可以是全体社会成员，也可以是社会部分成员；换言之，社会成员既可以接受服务，也可以拒绝服务，具有很大的自主性。第三，管理教育的重点不同。由于公共管理是国家对社会的管理，而公共事业管理是社会公共事业组织对社会的管理，因此，公共管理教育的重点是对在职公务员的培训，用来提高管理社会的水平；而公共事业管理教育的重点在于对社会公共事业组织人员的教育与培训。第四，学科层次不同。公共管理是隶属于管理学的一门二级学科，而公共事业管理应是这个学科一个专业，也有人说是三级学科。在教育对象上，公共管理主要是教育和培训公务员，同时兼顾事业单位的人才培养。在教育层次上，目前在一些大学都已设有硕士学位。第二节 公共事业管理学一、公共事业管理学的定义是研究公共事业管理现象及其发展规律的科学。具体地说，是对于公共事业管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定的目的，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等活动的研究。二、公共事业管理学的学科特点1.跨学科与专门化的统一2.学术性与应用性的统一3.实证性与规范性的统一4.公共性与管理性的统一。阅读书目：1.娄成武，李坚：公共事业管理概论 ，中国人民大学出版社 2006 年版。2.周三多，陈传明，鲁明泓：管理学-原理与方法 ，复旦大学出版社 2003 年版。3.夏书章：行政管理学 ，高等教育出版社 2008 年版。6思考题：1.概念：公共物品 私人物品 准公共物品 公共事务 企业事务 准公共事务公共管理 公共事业管理 公共事业管理学2.公共事业管理与行政管理、企业管理、公共管理的主要区别是什么？3.公共事业管理学的学科特点有哪些？4.学习公共事业管理学有什么意义？第二章 公共事业管理主体教学目的与要求：通过本章学习，使学生了解公共事业管理主体-公共事业组织的特征、公共事业组织的职能优势和局限性。教学重点与难点：重点：公共事业组织的职能优势与局限性。难点：市场失灵、政府失灵、志愿失灵。教学方法与手段：讲述与讲解相结合，理论与实际相结合，分析比较法，辅之以多媒体课件。学时分配：6 学时教学内容：第一节 公共事业组织的概念与特征一、公共事业组织的含义公共事业，是指主要由社会公共组织提供，为所有社会成员或绝大多数社会成员服务，以满足社会公共需要，构成人们共同生产生活条件的社会事务。组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定的原则通过组织设计，使得相关资源有机组合，并以特定的结构运行的结合体。因此，作为组织，一般离不开目标、原则、结构及功能。人们可以根据不同的标准，对组织进行不同的分类。根据组织目标进行划分，人们可以把组织划分为公共组织 和非公共组织。1公共组织和非公共组织(1)公共组织：凡是以实现公共利益为目标，其运行遵循着公共生活的制度和规则，承担社会公共事务的组织，就是公共组织。公共组织包括政府组织和非政府公共组织(即公共事业组织)。政府组织拥有公共权利，负责决策；非政府公共组织是经过政府授权，提供公共服7(2)非公共组织：不以公共利益为目标，如企业，盈利是其主要目标，其运行遵循着市场的规则和规律。2公共事业组织的概念（P9）公共事业组织是依照一定的规则(或有关政策、法规，或有关法律)，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织。3公共事业组织所包括的部门：在我国，按照社会分类管理原则，我国的社会组织大体可以分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型(P9)。依此分类，公共事业组织这个概念在我国应当包括事业单位、社会团体(不包括民主党派等政治组织)和民办非企业单位。社会团体与民办非企业单位又合称民间组织，所以，我国的社会公共事业组织主要包括事业单位和民间组织。(1)事业单位：事业单位的定义在不同时期有不同的概括和表述，通常这些定义都是围绕事业单位的基本特性来确定的，即服务性和不以为社会积累资本和盈利 为目。根据1998 年 12 月 25 日国务院颁发的事业单位登记管理暂行规定条例 第 2 条规定，事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位主要包括四个方面的内容：第一，事业单位运行的目的是为了社会公益事业发展；第二，事业单位的构成方式由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办；第三，事业单位的行业范围涉及教、科、文、卫等诸多领域。事业单位的特征：就其功能特征来看，主要是公益性、服务性、知识密集性(2)社会团体：社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括各类学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织。(3)民办非企业：是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。 （定义 P10）如一些企业办的学校、医院、养老院等，个人办的学校、医院、养老院等，或(北京)私人博物馆。公共事业组织，亦称非政府组织。非政府组织，是指不行使国家公共权力，不以营利为目的，以增进社会公共利益为目标，为社会提供科技、教育、文化、卫生、社会保障等公共服务的公共组织。中国非政府组织的现状及发展趋势：改革开放以来，我国非政府组织迅速发展，初步形成了门类齐全、层次有序、覆盖广泛、作用明显的非政府组织体系。截至 2005 年底，全国有事业单位 130 多万家，其他非政府组织 32 万个（民政部门统计为民间组织），比上年增长 10.7%，其中：社会团体 17.1 万个，民办非企业单位 14.8 万个，基金会 975 个。其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、社区、环保、公益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。8在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量。但也应当看到，我国非政府组织的发展状况，与我国现代化建设和社会进步的需求不相适应，主要问题有：对政府依赖程度高，有些组织名义上是非政府组织，如社会团体，但具有行政职能，实际上仍是政府机构；纯民间的非政府组织筹集资金困难，生存环境欠佳；非政府组织社会公信度低，尚未得到社会的普遍信任，社会成员自愿捐助的积极性不高等。面对上述种种问题，除政府管理体制、制度的改革与完善外，非政府组织自身建设也必须不断加强，逐步理顺与政府的关系，真正成为非政府组织，通过优质公共服务，赢得社会的信任，得到社会成员的普遍资助、捐助，与政府组织形成良性互动关系，成为国家政治经济社会生活中不可缺少的一支重要力量。4 “第三部门”：“第三部门”与我国公共事业组织的概念比较接近。它是由美国约翰霍布金斯大学组织比较研究中心推荐，被称为“结构运作”定义。意思是，传统往往把社会组织一分为二，非公即私，非私即公，Levitt 认为这种划分方法太刻板，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。Levitt 把这类组织叫做“第三部门” 。公共事业组织部门(或第三部门)的特点(可参考 P10)组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性二、公共事业组织的分类1国际上的分类(1)联合国标准产业分类体系（简称 ISIC） 。按照 1948 年开始采用的联合国标准产业分类体系（简称 ISIC）划分，公共事业组织是该体系的一大类，其中又分成 3 小类、15分项。如：教育类（小学教育、中学教育、大学教育及其他） ；医疗与社会工作类（医疗保健、兽医、社会工作） ；其他社区和个人服务类（环境卫生、商会与专业组织、工会、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构等等。 ）(2)欧共体经济活动产业分类体系或简称 NACE 体系。它把公共事业组织划分为 5 类、18 项。有教育类、研究开发类、医疗卫生类、其他公众服务类、休闲文化类等等。(3)美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系，简称 NIEE。它把公共事业组织分为25 类，每类又分为很多小项。如：教育、保健、精神保健、特殊病症保健、医学研究、犯罪与法律、就业、食品与营养、住房与收容、公共安全与灾难防御、休闲与运动、青少年辅导、社区服务、文化艺术、环境保护、与动物有关的组织、国际问题、民权与推促、社区改造、慈善事业、科学研究、社会科学研究、其他公益活动、宗教相关活动、互惠组织等等。2.国内分类9(1)按照市场中介组织与非市场中介组织分类。可分为市场中介组织与非市场中介组织。市场中介组织是指在市场经济中发挥服务、沟通、公证、监督等作用的组织，如会计师、审计师、律师事务所、公证与仲裁机构、计量和质量检验认证机构、信息咨询机构、资产与资信评估机构、行业协会、商会等组织。非市场中介组织是指在市场经济中发挥保障、管理、法律服务等作用的组织，包括社会保障机构、技术研究、开发和咨询机构、信息服务机构以及法律服务机构等。(2)按照国民经济行业分类。P13(3)部分学者把公共事业组织分为三类：事业类、企业类、公务类。第一类事业类：其一，他们的成立不是经过工商行政管理部门核准注册的，而是经政府机构编制管理部门审查批准的；其二，它们的活动经费是通过计划工作家财政拨款的，有全额拨款，也有差额拨款。其三，它们的业务都是社会公益、福利、保障方面的。第二类企业类：与第一类情况正好相反。第三类公务类：其成立有些是政府管理部门审查批准的，有些是政府职能部门根据需要而设立的；经费是政府拨款。业务主要是受政府指派，替政府职能部门行使一部分权力。(4)经费来源看，分为：自给自足型(如医院)、部分收费型(如高校)、无偿提供型(消防、天气预报、地震报警)三、公共事业组织的特征及与“政府” 、 “企业”等其他组织的区别(P14-16) (一)公共事业组织的特征(14 个)组织性、非政府性、服务性、沟通性、非营利性、独立性、公正性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、开创性、参与性。(二)公共事业组织与其他组织的区别1.与政府：(四大区别)(1)政府具有抽象的行政行为，而公共事业组织一般不具有抽象的行政行为。(2)政府的具体行政行为不允许进行有偿服务，而公共事业组织承担具体行政行为是允许进行有偿服务的。(3)政府在具体行政行为中如果发生争议，必须进行行政仲裁或行政诉讼；而公共事业组织在具体行政行为中如果发生争议，则要进行民事诉讼。(4)政府部门是由财政全额拨款的，其工作人员享受公务员待遇。而公共事业组织其工作人员不享受公务员待遇。2.与企业：(三大区别)(1)目的不同：企业主要追求的是经济效益或以盈利性为目的。而公共事业组织则不以盈利性为目的。(2)对所提供的服务或产品评介状况或标准不同。如企业产品易于评介，而公共事业10组织提供的服务或产品由于具有较强专业技术性，很难评价。(3)收费情况不同。企业产品的价格多由供求关系来确定，而公共事业单位的产品往往以成本耗费为基础。第 2 节 公共事业组织的作用-公共事业管理的主体一、现代市场体制的职能优势和局限性(企业)市场体制自形成以来，在社会资源配置方面发挥了很大作用，较大规模与程度上满足了人民群众的物质与文化需要，但同时，市场体制也有很大局限性，在竞争、公平、效益等方面有时难以发挥应有的积极作用，这也就是所谓的“市场失灵” 。1.市场体制的职能优势：第一，传递效率。主要依靠供求关系作用下的价格机制传递来自经济活动中生产、分配、交换、消费等领域的信息，沟通供给与需求，合理配置社会资源，满足社会需求。第二，激发生产社会财富的创造力。市场体制下可以通过分配机制使参与者的劳动得到适当的酬报，这对参与者是一种物质激励，有利于调动他的劳动积极性，而他在“主观为自己”的同时，客观上激发了生产社会财富的创造力。第三，有效地组织社会经济活动。在市场体制下，拥有不同资源的市场参与者或主体可以通过市场和契约关系进行合作，组成所需要的不同规模、不同性质的企业以及其他形式的市场组织，以集体协作的努力去致力于市场竞争活动。2.局限性：市场失灵(即市场体制的局限性，这种局限性不仅使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行，而且在不少情况下还导致破坏性的社会后果，被称为市场失灵。)主要表现在：竞争不完全；不能实现社会公平；民间企业不能提供公共产品服务；难以实现可持续性要求；难以实现宏观经济的稳定。解释：(1)合约失灵(信息不对称)：(2)物品外部性很强一般来讲，信息不对称特征的物品和外部性很强的物品都属于准公共物品。由于这部分产品消费者自身缺乏评价能力，同时又对社会影响很大(正面的，负面的都有)，对它们的提供和管理不能由市场，应由公共事业组织或非政府部门进行管理。二、现代国家体制的职能优势和局限性国家与市场一样，其产生及发挥的影响也一度受到崇拜。如二战后一些发达的国家在承认市场机制的基础性调节作用的前提下，承担了一些干预社会经济活动的职能，政府负责保障每一个公民的最低收入、住房、医疗保健、教育培训等。而在各社会主义国家，由于实行的是计划经济，把市场经济排除在外，由政府全面管理和从事社会经济发展活动。到了 20 世纪 60 年代以来，无论是发达国家，还是一些发展中国家，随着经济的增11长，出现了很多问题，如贫富两极分化、贫困、失业、环境恶化等等，国家的干预作用越来越遭到批评，到处是对国家的怀疑与不满，这是所谓的“政府失灵” 。也是国家职能局限性的表现。具体来讲：1.国家职能优势：提供法律，维护市场秩序；提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境；促进资源的合理利用；从事社会发展活动，提供基本的社会服务；促进和保障社会公平；应付紧急事件。2.国家体制的局限性：(三大局限性)(P21-22)第一，国家的主观发展努力与以人为中心的发展要求有距离。第二，政府不少发展努力是低效率的。第三，国家可能是不公平的。一般来讲，市场失灵证明了政府干预的必要性，但政府干预对公共物品的提供来讲是必要的，有优势的，但对准公共物品而言，情况就不同了。因为，人们对准公共物品在量与质上的要求不可能一模一样。如人们对高等教育的要求。在人们对准公共物品的偏好存在较大差异的情况下，由于政府职能的局限性，可由公共事业组织发挥拾遗补阙的作用，为需求较高的人群提供额外的公共物品，为需求特殊的人提供特别的公共物品，以此满足他们的偏好。三、公共事业组织(第三部门)的职能优势与局限性市场体制下的“市场失灵”和国家体制下的“政府失灵”使得社会发展过程中一些重要的具有公益性的事情急需一个相应的主体或组织来承担，公共事业组织就应运发展起来了。其职能优势：1.职能优势(1)非营利性(2)沟通性(3)低成本2.局限性-“志愿失灵”(1)筹款不足(2)志愿活动的狭隘性(3)志愿组织的家长作风(4)志愿组织的业余性3.公共事业组织局限性的克服-“同政府合作或配合”政府提供政治、思想指导，负责资金动员，第三部门提供服务，受政府部门监督。四、公共事业组织的作用-公共事业管理的主体(四个方面)1.它能承担政府部门具体的执行性、事务性职能，成为政府转变职能的重要载体。2.能为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督规范企业行为。3.能有效承担社会化服务。124.可以有效地与政府合作。确立公共事业管理主体地位，实际上相当在政府与社会之间建立了一个中介。通过这种中介的沟通与协调机制，既能充分保证政府的宏观管理的实现，也能防止由于新的社会事务的出现而增设新的行政部门，从而有利于行政职能的转变。传统的社会结构是“国家与社会合二为一” ，即“国家-社会” ；现在是“国家-公共事业组织-社会” 。阅读书目：1.娄成武，李坚：公共事业管理概论 ，中国人民大学出版社 2006 年版。2.周三多，陈传明，鲁明泓：管理学-原理与方法 ，复旦大学出版社 2003 年版。3.夏书章：行政管理学 ，高等教育出版社 2008 年版。思考题：1.概念：公共事业组织 事业单位 社会团体 民办非企业单位 第三部门市场失灵 政府失灵 志愿失灵2.试述现代市场体制的职能优势和局限性。3.试述现代国家体制的职能优势和局限性。4.公共事业组织为什么是公共事业管理的主体？第三章 公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率教学目的与要求：通过本章的学习，使学生了解公共事业管理中领导、沟通、激励、控制与效率，进而掌握基本的领导、沟通、激励、控制与提高效率的基本方式，从而成为未来高素质的公共事业管理人才。教学重点与难点：重点：领导、沟通、激励、控制与效率理论，难点：掌握领导、沟通、激励、控制与效率的基本方式。教学方法与手段：主要运用讲授法，辅之以课堂讨论，借助多媒体课件。学时分配：6教学内容：第一节 公共事业管理中的领导一、公共事业管理中的领导权力(一)关于“领导”一词的解读1.指行为或过程。指引导和影响人们为实现组织目标努力贡献的过程。2.指个人或集体。指处于组织中职位上的个人或集体。一般称为领导者。13作为领导者总是与领导权力联系在一起，而领导权力的基础主要有以下几方面。(二)公共事业管理领导权力1.合法权：法定权、制度权。2.惩罚权：建立在负强化基础上的权力。3.奖励权：建立在正强化基础上的权力。4.模范权：建立在下属对领导者的认同和仿效的基础上的。5.专长权：指领导者领导公共事业组织所需要的专门知识、特殊技能和创新能力。这些因素中，前三项属于职务权力，是上级赋予的，与职务不可分。有职就有权，无职则无权；后两项是非职务权力，即个人权力，属于个人素质方面的，如品德、知识、才能、业绩、等等。职务权力是基础，素质(包括知识、能力、品质)是个人影响力的标志。二、公共事业领导素质1.所谓公共事业领导者素质：是公共事业领导在一定先天禀赋的生理素质基础上，通过后天的实践锻炼和学习所形成的，在领导活动中经常发挥作用的基本要素。主要包括：生理素质、心理素质、专业素质、能力素质、品德素质、思想素质、人际素质、决策素质-“德才兼备”2.公共事业管理者素质的特征(1)时代性。不同历史时期有不同的情况与任务，对领导者素质有不同的要求。(2)综合性。公共事业领导者不应是解决某一问题的“硬专家” ，而应是能够综合处理问题的“软专家” ，应具有解决工作问题和协调人际关系的综合素质。(3)层次性。法约尔在领导者应具备的三种技能，即技术技能、人际技能、概念技能中，认为基层领导应突出技术技能：47：35：18；中层领导应突出人际技能：27：45：31；高层次领导应突出概念技能，即决策能力：18：35：47。三、公共事业领导行为和领导体制1.公共事业组织中的领导行为：领导者领导群体实现目标的行为。研究领导行为的意义：不同的领导行为对工作效率和职工的情绪有直接的影响。科学的领导行为有利于提高工作效率，完成既定目标。2.公共事业四种领导体制第一， “专权独裁式”：权力集中，执行呆板，如威胁和强制，上下级互不信任。第二， “开明专制式”：权力集中，但也分权给下级。第三， “协商式”：重要问题在高层领导手中，中下层人员在次要问题上有决定权。第四， “参与式”：比较注重人际关系，对下级完全信任，以人为本。四、公共事业管理领导者与工商企业领导者无论是公共事业管理领导者，还是工商企业领导者，都是一个单位的引路人和掌14舵人。但公共事业管理领导者与工商企业领导者不同点很多。分清两者的联系与区别，对于正确把握公共事业领导自身角色的性质，防止公共事业角色的蜕变，同时又认真汲取工商企业领导者的优秀特质，为公共事业管理领导注入活力非常重要。具体主要在以下几方面有所不同。1.素质不同(前者偏重思想和道德素质，后者偏重经营能力)2.工作方式不同(前者较为开放和透明，后者较为隐蔽)3.人事权限不同(前者不自由，后者用人方面比较自主)4.与传媒关系不同(前者打交道是为了提高社会知名度和美誉度，后者目标主要是做广告)5.绩效评估不同，(前者评估难度大，后者难度小)第二节 公共事业管理中的沟通一、公共事业管理中沟通的含义沟通就是信息交流。指将某一信息传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反应的过程。在现代社会，通过沟通，加强信息流通，实现资源互享。作为公共事业组织的沟通，主要是协调组织系统内各部分之间的关系，充分发挥公共事业管理的各项职能，调动公共事业组织成员的积极性、创造性和参与意识。二、公共事业管理中沟通的作用第一，认清形势第二，使决策更加合理第三，促进公共事业组织各部门协调发展第四，塑造良好的人际关系环境，统一公共事业组织成员的行动第五，能够对各种法律、纪律、道德、习俗等，有更加清楚的认识三、公共事业管理中沟通的基本方式1.正式沟通：一般是指在公共事业管理系统内，依据明文规定的原则、途径、手段进行的信息传递和交流，如公函往来，文件传达，召开会议，定期汇报工作等等。优点：比较严肃规范，约束力强，易于保密，信息权威。缺点：刻板，不灵活，沟通速度慢，信息容易失真。正式沟通类型：横向沟通(成员之间)纵向沟通(分为向下和向上沟通)2.非正式沟通：通过组织结构以外的途径进行的信息传递和交流。如谈话、道听途说等。第一，作用：能弥补正式沟通的不足，比较灵活。但信息传递过程中容易失真。因为非正式沟通的沟通对象、时间及内容等各方面，都是未经计划和难以辨别的。第二，正确对待非正式沟通。在一定程度内，非正式沟通的发展对于决策发展对于必要的。在许多情况下，来自非正式沟通的信息，反而受到决策者的重视。由于传递这15种信息一般以口头方式，不留证据、不负责任，许多不愿通过正式沟通传递的信息，却可能在非正式沟通中透露。但是，过分依赖这种非正式沟通途径，也有很大危险，因为这种信息遭受歪曲或发生错误的可能性相当大，而且无从查证。尤其与员工个人关系较密切的问题，例如晋升、待遇、改组之类，常常发生所谓“谣言” （rumors） 。这种不实消息的散布，对于组织往往造成较大的困扰。) 四、公共事业管理中沟通的原则1.准确性原则2.完整性原则3.及时性原则4.策略性运用非正式组织原则五、提高公共事业管理中沟通效果的方法1.进行信息沟通检查2.减少不必要的组织层次3.确保正式沟通的主导地位4.创造良好的沟通氛围5.提高信息清晰度6.提高沟通心理水平7.掌握沟通技巧8.运用例外原则和须知原则第三节 公共事业管理中的激励一、公共事业管理中激励的含义激励是激发、鼓励，调动人的积极性的一种措施。公共事业管理中激励，是指公共事业管理者针对成员的需要，采取某种手段，激发人们为实现公共事业管理目标积极自觉地行动的过程。2、公共事业管理中激励的基本原则1.目标认同原则(6 个方面)第一，目标要正确。第二，个人目标与组织目标要协调一致。第三，目标要明确具体，不要过于抽象。第四，目标的价值要大。第五，难度要适中。第六，目标要分解。2.公平、公正原则(4 个方面)3.物质奖励与精神奖励相结合164.随机制宜。三、公共事业管理激励的方式1.内容型激励着重研究激励的原因与激励的内容，即做什么能够激发起人们的行为。(1)马斯洛的需要层次激励。人的需要由低到高分为五个基本层次：生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要、自我实现需要。从激励的角度看，需要了解人们最想满足的需要。只有这样，才能激发人的工作热情。(2)麦克利兰的成就激励。麦克利兰认为人的生理需要得到满足之后，还有权力需要、友谊需要、成就需要。同样的道理，他也是强调在激励时，应关注人们的这些需要，应人为地、积极地为有志职工提供发挥才干所需要的权力，创造良好的人际关系环境，为人们提供创造工作成就的机会和条件。2.过程型激励着重研究人们选择其行为的过程。即人们的行为是怎样产生的？是怎样向一定方向发展的。如何发展积极行为？主要有期望激励、公平激励。(1)期望激励。由美国心理学家弗鲁姆提出来的。认为人是否为某一目标采取积极行动，不仅取决于需要，还取决于他对目标实现可能性的估计。当人们有某种需要又有达到目标的可能时，其积极性才高。而仅有需要，但达到的可能性很少，则积极性也不会高。根据期望理论，为了有效的激励，公共事业管理者应当一方面提高人们对某一成就的偏爱程度，另一方面帮助人们提高目标实现的期望值。(2)公平激励。美国心理学家亚当斯提出的。他认为，公平的要求是人们普遍存在的心理需要。在现实生活中，人们都要求公平合理，如交易公平、待遇公平、分配公平、竞争公平等。根据公平理论，为了有效激励，公共事业管理者必须认真对待公平问题，在工作中尽可能做到公平。3.行为改造型激励着重研究如何改造和转化人们的行为。主要有挫折激励。挫折理论研究阻碍人们发挥积极性的各种因素。根据挫折理论，为了有效激励，公共事业管理者在实际工作中，应尽量改造引起人们产生挫折的环境，避免使人们受到不应有的挫折。而当人们受到挫折时，尽量帮助他有效抵抗挫折。如采取宽容态度，使当事人端正认识，改变环境，学会精神宣泄。四、公共事业管理中激励的方法思想政治工作；参与管理；工作丰富化；提供教育与培训机会。第四节 公共事业管理中的控制17一、公共事业管理中控制的含义1.控制：指衡量和检查组织计划完成情况和纠正计划执行中的偏差以确保计划目标实现的过程。2.公共事业管理中控制：是公共事业组织运用各种手段和措施对公共事业组织成员及其行为进行约束的过程。3.公共事业管理控制的内容：社会秩序的维护、社会秩序的建立、对遵守社会规范行为的奖励、对越轨行为的惩罚、对一般社会成员的控制，成员之间的相互控制以及成员对管理者的监督。2、公共事业管理中的控制的功能1.社会秩序的保障2.实现公共事业管理目标的保证(1)为公共事业管理目标的实现创造一个良好的环境。(2)使公共事业管理中的各种活动不致偏离正确的轨道。(3)容易产生强大的凝聚力。(4)容易实现共同目标。三、公共事业管理中控制的类型1.正式控制与非正式控制(根据形式化程度高低或有无明文规定)：正式控制：形式化程度较高，有明确规定，有计划、有组织。如文件规定。非正式控制：形式化程度较低，没有明文规定，无计划、无组织。如微笑、点头、批评、舆论。2.积极控制与消极控制(“奖” 、 “罚”)积极控制：以鼓励控制为主，如记功、升级、提干等正式控制；微笑、点头等非正式控制。消极控制：以限制控制为主，如记过、降级、停职等正式控制；嘲讽、白眼等非正式控制。(3)直接控制与间接控制：直接控制就是公共事业组织对其成员的个人行为施以直接影响的控制，即控制者直接约束控制对象的行为。间接控制就是公共事业组织对其成员的个人行为借用别的媒介施以间接影响的控制方法，即控制者与控制对象之间不直接发生关系，而是借用第三者才产生作用。(4)内在控制与外在控制：内在控制又叫自我控制，主要靠自觉来控制自己的行为。外在控制指运用客观力量从外部加给个人行为的一系列约束，如法律、规章制度，纪律等。(5)强制性控制与非强制性控制：(这既是类型也是具体方式)前者主要依靠政权、法律、纪律等，后者主要依靠思想观念、社会心理。四、公共事业管理中控制的方式 1.强制性控制方式：18法律：由国家制定或认可并以强制力保证其实施的各种行为规范的总和。具有：指导作用、威慑作用、惩罚作用。纪律：由公共事业组织为自己的成员规定的具体的行为准则。具有：组织性、多样性、强制性2.非强制性控制方式：道德：主要是以善恶不辨、荣辱等观念来评价与约束人们的行为的，具体主要是以社会舆论、传统习惯和内心信念来发挥控制作用的。舆论：对某一事物、某些人或问题发表的议论或评价。具有大众性、现实性、迅速性。作用：第一，引导公共事业管理行为的方向。第二，监督有关的公共事业管理部门。第三，预防公共事业管理中越轨行为的发生。第五节 公共事业管理中的效率一、公共事业管理效率的概念1.效率：“劳动效果与劳动量的比率” 。2.公共事业管理效率：指公共事业管理活动所获得的成果与所消耗的公共事业管理资源之间的比率。标志：“资源使用效率最大化”和“公共事业管理目标实现良好” 。二、公共事业管理效率特点1.不存在利润指标(难以决策；难于量化分析；难于比较不同单位之间的差别)2.对目标与战略有更大制约3.顾客不是主要的资金来源4.缺乏竞争5.员工大多数都是专业人员三、效率评估1.公共事业绩效评估的意义：可以比较客观地评判公共事业管理效果的好坏，发现管理中的疏漏和不足之处，总结经验、吸取教训、提高管理的有效性，更加充分地利用好社会各种资源，更好地满足社会成员的需求。2.评估方法：定性方法：对整体状况做一个定性结论。优点：经济、高效。缺点：受主观因素影响定量方法：常用是指标体系评估法。四、提高公共事业管理效率的措施1.打破垄断，引入竞争机制192.建立公共事业组织承担责任机制3.分权4.电子化建设5.加强对公共事业管理人才的考核(德、能、勤、绩)阅读书目：1.娄成武，李坚：公共事业管理概论 ，中国人民大学出版社 2006 年版。2.周三多，陈传明，鲁明泓：管理学-原理与方法 ，复旦大学出版社 2003年版。3.夏书章：行政管理学 ，高等教育出版社 2008 年版。思考题：1.概念公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制、公共事业管理效率2.试述公共事业管理中领导的素质要求及公共事业管理领导者与工商企业领导者的异同。3.试述公共事业管理中沟通的基本方式。4.试述公共事业管理中激励方式和方法。5.试述公共事业管理中控制的类型和方式。6.试分析公共事业管理效率的特点。7.提高公共事业管理效率的方法有哪些?第四章 公共事业管理的公共责任与监督机制教学目的与要求：通过学习，使学生掌握公共责任、公共事业组织的公共责任等概念，同时了解我国公共事业管理的公共责任与监督机制所存在的问题，通过分析这些问题提高认识，提高解决问题的能力。教学重点与难点：分析我国公共事业组织监督机制现状及存在的问题；完善我国公共事业组织监督机制的措施教学方法与手段：讲授法，案例分析。辅之以教学课件。学时分配：3 学时教学内容：第 1 节 公共事业组织的公共责任和监督机制20一、公共责任责任，意味着高度负责。公共责任，指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。公共责任包括三个构成要素：即行为主体、责任内容、责任客体。1.承担公共责任的行为主体：政府、事业单位、非政府组织我们前面讲过，现代社会中，存在着各种各样的组织，依据其组织目标是不是为了实现公共利益，可以把组织划分为公共组织和非公共组织。公共组织是指拥有公共权力、负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能的组织。政府是典型的公共组织，除此以外，还包括了具有准政府性质的事业单位及社团、民办非企业等非政府组织。2.公共责任的客体：公共责任是公共组织对全体公众负责。3.公共责任的内容：公共责任是一种职责和任务，是必须要做的事情。任务具体规定了能做什么、不能做什么，需要达到什么目标，如果在行为过程中出现违规的错误应该受到什么样的惩罚等等。由于公共责任与公共权力是对应关系，所以，在获得相应权力的同时，公共组织也必须承担相应的公共责任。这是一种来自职业角色的服从。公共责任是一种义务。责任和义务的概念比较接近，但还是存在着区别，责任是与权力相对应，与职业角色相联系，指某一职业角色的职能和任务，是一种外部的约束；而义务是一种道义的，它与公共管理所追求的目标与宗旨相联系。强调的是主观上的认同，是主观上认为“该做好”的事。二 、 公 共 事 业 组 织 的 公 共 责 任公 共 事 业 组 织 的 公 共 责 任 ， 是 指 公 共 事 业 组 织 在 管 理 过 程 中 必 须 承 担 和 履 行 的 职责 。书上将公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理” ，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标” 。也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。公 共 事 业 组 织 公 共 责 任 机 制 的 目 标 具 体 包 括 ：1.保 障 服 务 的 提 供2.保 护 捐 助 者 的 利 益3.保 护 服 务 对 象 的 利 益4.保 护 公 共 事 业 组 织 工 作 人 员 的 利 益5.保 证 政 府 提 供 资 助 的 “资 金 的 价 值 ”6.维 持 公 平 竞 争 环 境 ， 保 护 与 公 共 事 业 组 织 竞 争 的 私 营 机 构 的 利 益 。21公 共 事 业 管 理 需 要 建 立 责 任 机 制 ， 所 谓 责 任 机 制 ， 即 指 通 过 什 么 途 径 和 方 法 使 得公 共 事 业 管 理 主 体 真 正 承 担 起 应 担 承 担 的 责 任 和 义 务 。公 共 部 门 的 责 任 机 制 ， 核 心 就 是 监 督 和 制 约 。三 、 公 共 事 业 组 织 公 共 责 任 的 监 督 机 制公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。主要是通过对公共事业组织履行责任的状况进行监督。(一)行政监督1.外部监督监督历来是我国公共管理领域的软肋。行政监督的乏力早使我国政府的公信力淹没在腐败的泥潭里。简单看一下我国的行政监督机制。它可分成外部监督和内部监督，外部监督有政党监督、司法监督、社会与公民监督，（1）政党监督：执政党及参政党对国家机关及其工作人员的监督，最大问题是党的监督依据党章、处罚仅为开除党籍、各民主党派对行政机关的监督又不具有实质的约束性。（2）司法监督：检察院和法院对国家机关工作人员的违法和犯罪行为进行调查和判决的过程。虽然我国的司法系统实行的是垂直管理，但在具体工作的时候，很多权力的行使要受到地方政府的制约，司法独立难有保障，有的地方，它的工资收入要来源于地方财政。(3)社会与公民的监督其一，公民监督：按理来说，公民直接监督国家机关及其工作人员，是我国行政监督体系的重要