三农问题及意义

三农问题 百科名片“三农问题” 是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的必然产物。十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西” 。这其中，对 “三农”问题的态度引人关注。1. 简 介“三 农 问 题 ”不 是 中 国 特 有 的 ， 但 有 中 国 特 有 的 客 观 实 际 。 “三 农 问 题 ”是 三 农 的 各 个 方 面 的 弱 质 性 带 来 的 ， 有 其 质 的 、 历 史 的 、 社 会 的 深 刻 原 因 ； 解 决 “三农 问 题 ”要 从 农 村 人 口 向 城 市 转 移 入 手 ， 对 宏 观 政 治 体 制 、 经 济 管 理 体 制 进 行 改 革 ，派 遣 大 批 “小 康 工 作 队 ”与 广 大 农 民 “三 同 ”， 在 实 践 中 探 讨 、 创 造 、 建 设 农 村 小 康 社 会 。“三 农 问 题 ”是 农 业 文 明 向 工 业 文 明 过 渡 的 必 然 产 物 。 任 何 工 业 化 国 家 都 有 过 类 似 的 经历 ， 问 题 的 突 出 性 主 要 是 中 国 人 口 基 数 大 ， 解 决 起 来 规 模 大 ； 中 国 的 工 业 化 进 程 单 方 面独 进 ， “三 农 问 题 ”积 攒 的 时 间 长 ， 解 决 起 来 难 度 大 ； 新 中 国 建 国 50 年 ， 许 多 城 市 政策 设 计 带 来 的 负 面 影 响 和 比 较 效 益 短 时 间 内 凸 显 ， 解 决 起 来 更 加 复 杂 罢 了 。 含 义“三 农 问 题 ”是 指 农 业 、 农 村 、 农 民 这 三 个 问 题 。 实 际 上 ， 这 是 一 个 从 事 行 业 、 居 住 地 域 和 主 体 身 份 三 位 一 体 的 问 题 ， 但 三 者 侧 重 点 不 一 ， 必 须 一 体 化 地 考 虑 以上 三 个 问 题 。 中 国 作 为 一 个 农 业 大 国 ， “三 农 问 题 ”关 系 到 国 民 素 质 、 经 济 发 展 ， 关 系到 社 会 稳 定 、 国 家 富 强 。 “三 农 问 题 ”独 立 地 描 述 是 指 广 大 乡 村 区 域 ， 只 能 以 种 植 、 养殖 生 产 业 为 主 ， 身 份 为 农 民 的 大 部 分 国 民 的 生 存 状 态 的 改 善 与 产 业 发 展 以 及 社 会 进步 问 题 。 系 统 的 描 述 是 指 21 世 纪 的 中 国 ， 历 史 形 成 二 元 社 会 中 ， 城 市 现 代 化 ， 二 、 三产 业 发 展 ， 城 市 居 民 的 殷 实 ， 受 制 于 农 村 的 进 步 、 农 业 的 发 展 、 农 民 的 小 康 相 对 滞 后的 问 题 。 中 国 的 国 民 经 济 发 展 潜 力 巨 大 ， 且 不 论 质 的 提 升 ， 仅 从 量 上 考 察 ， 中 国 的 重大 经 济 问 题 都 依 赖 于 农 村 、 农 业 ， 农 民 问 题 的 突 破 。 “三 农 问 题 ”实 质 是 城 市 与 农 村 发展 不 同 步 问 题 ， 结 构 不 协 调 问 题 。 农 业 问 题主 要 是 农 业 产 业 化 的 问 题 。 市 场 经 济 是 以 市 场 为 导 向 、 根 据 市 场 配 置 资 源 的 经 济形 态 ， 农 业 的 购 销 体 制 不 畅 是 农 业 不 能 快 速 发 展 的 一 个 重 要 原 因 。 常 常 听 到 农 民 兄 弟抱 怨 种 了 东 西 卖 不 出 去 或 卖 得 过 于 低 廉 ， 根 子 在 没 有 遵 循 市 场 规 律 。 产 供 销 形 成 一 条 龙是 农 业 在 市 场 经 济 中 大 有 作 为 的 一 着 好 棋 ， 党 和 政 府 在 创 设 “产 供 销 ”链 条 的 活 动中 起 着 关 键 作 用 。 农 业 产 业 化 的 另 一 个 问 题 是 中 国 农 业 基 本 上 属 于 自 给 自 足 的 小 农 经济 ， 没 有 形 成 规 模 经 济 。 加 入 世 贸 组 织 后 ， 如 何 应 对 国 外 的 集 约 型 农 业 的 挑 战 ？ 这 将是 中 国 作 为 一 个 农 业 大 国 面 临 的 严 峻 问 题 。 从 现 在 看 来 ， 中 国 应 在 解 放 剩 余 劳 动 力的 同 时 ， 通 过 加 快 农 业 机 械 化 提 高 农 业 劳 动 生 产 率 ， 抛 弃 小 农 经 济 的 自 给 自 足 ， 迎 接 入世 挑 战 。 农 村 问 题突 出 表 现 的 一 个 问 题 是 户 籍 制 度 改 革 。 以 往 户 籍 制 度 将 城 乡 予 以 二 元 分 割 ， 形 成 了 城 乡 之 间 经 济 发 展 、 文 化 水 平 的 较 大 差 异 。 这 种 户 籍 制 度 在 计 划 经 济 体 制 下是 自 上 而 下 行 政 管 理 的 必 要 ， 在 建 设 社 会 主 义 市 场 经 济 的 今 天 已 经 受 到 理 论 界 的 一 致质 疑 。 各 地 兴 起 的 户 籍 制 度 改 革 纷 纷 向 这 种 不 合 理 的 制 度 “开 刀 ”， 希 望 能 够 借 此 进 一步 解 放 农 村 剩 余 劳 动 力 。 但 需 要 前 瞻 的 是 ： 户 籍 制 度 改 革 以 后 ， 解 放 的 剩 余 劳 动 力如 果 得 不 到 合 理 的 安 置 和 疏 导 ， 形 成 的 移 民 潮 会 给 社 会 治 安 造 成 相 当 大 的 压 力 。 因 此， 城 市 化 的 步 骤 需 要 控 制 ， 小 城 镇 是 消 解 城 乡 二 元 对 立 、 改 革 户 籍 制 度 的 必 要 配 套措 施 。 农 民 问 题可 以 分 为 素 质 和 减 负 两 个 问 题 。 农 民 素 质 问 题 ， 主 要 是 指 文 化 素 质 。 据 统 计 ， 截至 2000 年 底 中 国 义 务 教 育 即 “普 九 ”中 人 口 覆 盖 率 达 到 85 ， 在 “普 九 ”未 能 覆 盖 人 口中 ， 农 村 人 口 占 大 多 数 。 同 时 ， 计 划 生 育 政 策 在 农 村 也 受 到 一 定 抵 制 ， 在 “放 一 只 羊是 放 ， 放 一 群 羊 也 是 放 ”的 错 误 观 念 指 导 下 形 成 的 便 是 “越 穷 越 生 ， 越 生 越 穷 ”的 恶 性循 环 。 十 年 树 木 ， 百 年 树 人 。 如 果 没 有 一 定 文 化 素 质 的 国 民 如 何 与 强 国 竞 争 ？ 因 此， 提 高 农 民 素 质 是 富 民 强 国 的 重 要 举 措 。 农 民 问 题 的 另 一 个 重 大 问 题 是 减 负 问 题 。 党 中央 国 务 院 再 三 强 调 要 减 轻 农 民 负 担 ， 但 个 别 地 方 “令 不 行 禁 不 止 ”农 民 负 担 照 原 样， 引 发 农 民 抗 交 国 税 和 集 体 上 访 等 事 件 发 生 。 农 民 负 担 重 直 接 影 响 农 民 收 入 的 增 加 ， 农民 负 担 重 的 一 个 重 要 原 因 是 ： 政 府 改 革 力 度 不 够 ， 还 有 些 地 方 政 府 部 门 仍 是 “管 事 的人 不 多 ， 吃 饭 的 人 不 少 ”。 因 此 ， 减 轻 农 民 负 担 首 先 应 该 考 虑 加 大 力 度 进 行 机 构 调 整， 减 员 增 效 ， 把 农 民 增 收 放 在 第 一 位 。 地 位在 21 世 纪 里 ， 农 业 、 农 村 、 农 民 问 题 同 样 将 在 中 华 民 族 走 向 伟 大 复 兴 的 新 的 历 史 征 程 中 处 于 极 其 重 要 的 位 置 ， 发 挥 着 不 可 或 缺 的 基 础 和 保 障 作 用 。 从 这 个 意 义上 来 说 ， 中 国 的 社 会 主 义 现 代 化 建 设 成 功 与 否 取 决 于 农 业 、 农 村 、 农 民 问 题 的 解 决 与否 ， 解 决 “三 农 ”问 题 是 中 国 现 代 化 建 设 的 重 要 工 作 任 务 。 党 的 十 六 大 提 出 全 面 建 设 小康 社 会 的 奋 斗 目 标 ， 中 央 新 的 领 导 集 体 对 “三 农 ”问 题 尤 其 重 视 ， 提 出 实 现 全 面 建 设 小康 社 会 ， 必 须 解 决 “三 农 ”问 题 。 只 有 解 决 好 “三 农 ”问 题 ， 才 能 使 改 革 开 放 和 社 会 主 义现 代 化 建 设 继 续 深 化 下 去 ， 才 能 全 面 建 设 小 康 社 会 。 解 决 农 村 问 题 是 中 国 建 设 事 业 成 败 的 关 键 。 中 国 农 村 虽 然 有 局 部 的 繁 荣 ， 但 在国 际 和 国 内 市 场 经 济 的 双 重 挤 压 下 ， 中 国 农 村 处 在 破 产 的 边 缘 ， 孕 育 着 社 会 、 经 济 、 和政 治 危 机 。 十 六 大 后 ， 一 系 列 高 层 会 议 和 政 策 举 措 已 勾 勒 出 中 央 新 领 导 集 体 施 政 思路 的 概 貌 。 由 于 新 领 导 集 体 面 临 的 问 题 和 担 负 的 任 务 与 以 前 相 比 有 很 大 不 同 ， 他 们 的 施政 思 路 展 示 出 不 少 “新 的 东 西 ”。 这 其 中 ， 对 “三 农 ”问 题 的 态 度 引 人 关 注 。 2003 年 2 月 8 日 ， 人 民 日 报 用 第 2 版 一 整 版 的 篇 幅 ， 刊 登 了 温 家 宝 的 文 章 为 推 进 农 村 小 康 建 设 而 奋 斗 。 这 篇 文 章 是 温 家 宝 在 1 月 7 日 中 央 农 村 工 作 会 议 上的 讲 话 ， 可 以 看 出 “三 农 ”问 题 在 新 领 导 集 体 整 个 施 政 战 略 中 具 有 前 所 未 有 的 分 量 ， 更引 人 注 目 的 是 ， 一 种 新 的 思 路 和 施 政 理 念 正 在 悄 然 中 形 成 。 这 次 农 村 工 作 会 议 中 央 特 别重 视 ， 胡 锦 涛 、 温 家 宝 以 及 曾 庆 红 、 黄 菊 、 李 长 春 都 出 席 了 会 议 ， 显 示 了 中 央 领 导 对 三 农 问 题 的 重 视 程 度 。 ”会 议 文 件 对 “三 农 ”问 题 的 提 法 有 了 新 的 表 述 ， 称 其 为 “全 党 工作 的 重 中 之 重 ”， 而 此 之 前 的 提 法 是 “把 农 业 放 在 国 民 经 济 发 展 的 首 位 ”、 “加 强 农 业 基础 地 位 ”。 2008 年 10 月 12 日 ， 十 七 届 三 中 全 会 在 北 京 闭 幕 。 全 会 听 取 和 讨 论 了 胡 锦 涛 受中 央 政 治 局 委 托 作 的 工 作 报 告 ， 审 议 通 过 了 中 共 中 央 关 于 推 进 农 村 改 革 发 展 若 干 重大 问 题 的 决 定 ， 并 提 出 了 农 村 改 革 发 展 基 本 目 标 任 务 。 “三 农 ”问 题 ， 已 经 成 为 中 国改 革 的 焦 点 问 题 。重 点一 是 切 实 保 障 粮 食 等 主 要 农 产 品 供 给 。粮 食 始 终 是 经 济 发 展 、 社 会 稳 定 和 国 家 安 全 的 基 础 ， 任 何 时 候 都 不 能 出 现 闪 失 。 在 指 导 思 想 上 ， 必 须 始 终 坚 持 立 足 国 内 ， 实 现 粮 食 基 本 自 给 。 要 落 实 最 严 格 的耕 地 保 护 和 最 严 格 的 节 约 用 地 “两 个 制 度 ”。 保 护 耕 地 ， 就 是 保 护 农 业 生 产 力 。 中 央 要求 ， 18 亿 亩 耕 地 的 红 线 要 坚 守 到 2020 年 。 必 须 节 约 每 一 寸 土 地 ， 利 用 好 每 一 寸 土 地。 要 运 用 好 价 格 和 补 贴 “两 个 杠 杆 ”。 中 国 粮 食 等 农 产 品 价 格 偏 低 ， 需 要 逐 步 适 当 提 高， 这 是 促 进 农 业 生 产 的 一 个 根 本 性 措 施 。 但 农 产 品 价 格 一 时 上 涨 过 多 ， 城 乡 中 低 收 入群 众 承 受 不 了 。 所 以 ， 对 农 产 品 价 格 问 题 要 统 筹 兼 顾 ， 努 力 把 农 产 品 价 格 保 持 在 一 个 合理 水 平 上 。 对 农 业 进 行 补 贴 ， 是 国 家 的 一 项 长 期 政 策 。 2008 年 给 农 民 的 补 贴 达 到 1028 亿 元 。 如 果 财 政 状 况 好 ， 还 要 下 决 心 大 幅 度 增 加 。 支 持 粮 食 生 产 的 政 策 要 向 主 产区 倾 斜 ， 对 粮 食 大 县 的 财 政 奖 励 力 度 要 进 一 步 加 大 。 要 强 化 科 技 进 步 和 农 田 基 本 建 设 “两 个 手 段 ”。 加 大 农 业 科 技 投 入 ， 力 争 在 农 业 科 技 的 关 键 领 域 、 前 沿 领 域 有 所 突 破 ，加 强 科 技 成 果 推 广 ， 提 高 农 业 科 技 贡 献 率 。 同 时 ， 加 强 以 水 利 为 重 点 的 农 业 基 础 设 施 建设 ， 增 加 高 产 稳 产 基 本 农 田 。 二 是 促 进 农 民 持 续 增 收 。解 决 农 民 收 入 问 题 ， 最 重 要 的 是 扩 大 农 民 就 业 。 要 内 外 结 合 、 多 措 并 举 ， 既 要 挖 掘 农 业 内 部 的 增 收 潜 力 ， 做 足 种 植 业 结 构 调 整 、 耕 地 精 耕 细 作 的 文 章 ， 积 极 发展 特 色 农 业 、 生 态 农 业 和 旅 游 观 光 农 业 ； 又 要 拓 展 农 村 二 三 产 业 的 就 业 增 收 空 间 ， 还 要广 辟 外 出 务 工 经 商 的 转 移 渠 道 。 把 壮 大 县 域 经 济 作 为 一 项 大 战 略 ， 积 极 发 展 农 村 二 三产 业 ， 加 快 乡 镇 企 业 发 展 和 小 城 镇 建 设 ， 为 农 民 创 造 更 多 的 就 业 和 增 收 机 会 。 三 是 加 强 农 村 基 础 设 施 建 设 。统 筹 城 乡 发 展 ， 必 须 加 快 农 村 基 础 设 施 建 设 步 伐 ， 缩 小 城 乡 基 础 设 施 差 距 。 很多 农 村 基 础 设 施 建 设 属 于 公 益 性 事 业 ， 各 级 政 府 负 有 义 不 容 辞 的 责 任 。 在 统 筹 城 乡 基础 设 施 建 设 中 ， 切 实 把 重 点 放 在 农 村 ， 不 断 加 大 投 入 力 度 。 但 是 ， 农 村 基 础 设 施 建 设 不可 能 也 不 应 该 完 全 由 政 府 全 包 下 来 。 必 须 发 挥 农 民 的 主 体 作 用 ， 引 导 他 们 通 过 自 己 的辛 勤 劳 动 改 善 生 产 生 活 条 件 ， 国 家 财 政 也 要 通 过 直 接 补 助 或 “以 奖 代 补 ”给 予 鼓 励 。 四 是 协 调 推 进 城 镇 化 和 新 农 村 建 设 。推 进 城 镇 化 与 建 设 新 农 村 ， 是 中 国 现 代 化 战 略 布 局 相 辅 相 成 、 不 可 或 缺 的 两 个 重要 组 成 部 分 。 一 方 面 ， 城 镇 化 是 经 济 社 会 结 构 转 变 的 大 趋 势 ， 必 须 坚 定 不 移 地 加 以 推进 。 有 序 转 移 农 村 人 口 ， 为 提 高 农 业 劳 动 生 产 率 、 加 快 农 村 发 展 奠 定 基 础 。 另 一 方 面， 今 后 相 当 长 时 期 中 国 始 终 会 有 数 以 亿 计 的 人 口 在 农 村 生 活 ， 进 城 务 工 农 民 相 当 一 部 分还 会 “双 向 流 动 ”， 必 须 建 设 好 农 民 的 家 园 。 要 协 调 推 进 城 镇 化 与 新 农 村 建 设 ， 合 理 把握 城 镇 化 的 速 度 ， 积 极 稳 妥 引 导 农 村 人 口 转 移 。 使 城 镇 化 与 经 济 社 会 发 展 相 适 应 ， 与新 农 村 建 设 相 协 调 ， 努 力 形 成 城 镇 化 与 新 农 村 建 设 良 性 互 动 、 相 互 促 进 的 局 面 。 五 是 继 续 深 化 农 村 改 革 。家 庭 承 包 经 营 为 基 础 、 统 分 结 合 的 双 层 经 营 体 制 具 有 广 泛 的 适 应 性 和 旺 盛 的 生 命力 ， 深 受 农 民 欢 迎 。 在 家 庭 承 包 经 营 的 基 础 上 ， 可 以 发 展 多 种 形 式 的 土 地 规 模 经 营。 但 必 须 遵 循 自 愿 、 依 法 、 有 偿 的 原 则 ， 不 能 不 顾 条 件 地 强 制 推 行 ， 特 别 是 对 土 地 入股 、 长 期 租 赁 等 形 式 更 要 慎 重 。 因 为 经 济 发 展 是 有 波 动 的 ， 很 多 外 出 务 工 的 农 民 就 业 是不 稳 定 的 ， 只 要 承 包 地 还 在 ， 即 便 农 民 失 业 回 乡 ， 生 活 也 有 最 基 本 的 保 障 。 因 此 ，稳 定 农 村 基 本 经 营 制 度 ， 保 护 农 民 的 土 地 承 包 权 益 ， 是 党 的 农 村 基 本 政 策 ， 必 须 长 期 坚持 。 集 体 林 权 制 度 改 革 是 农 村 基 本 经 营 制 度 的 丰 富 和 完 善 ， 是 农 村 改 革 的 又 一 重 大 突破 ， 一 定 要 按 照 中 央 的 部 署 ， 认 真 落 实 。 要 继 续 推 进 农 村 综 合 改 革 ， 到 2012 年 基 本完 成 乡 镇 机 构 改 革 任 务 ， 着 力 增 强 乡 镇 政 府 社 会 管 理 和 公 共 服 务 职 能 。 扩 大 省 直 管 县财 政 体 制 改 革 试 点 ， 优 先 将 农 业 大 县 纳 入 试 点 。 有 条 件 的 地 方 可 依 法 探 索 省 直 接 管 理县 的 体 制 。 危 害影 响 社 会 稳 定据 国 家 统 计 局 等 11 个 部 委 抽 样 调 查 ， 平 均 每 个 乡 镇 党 政 内 设 机 构 为 16 个 ， 其人 员 平 均 158 人 ， 超 过 正 常 编 制 的 23 倍 ； 平 均 每 个 乡 镇 下 属 单 位 为 19 个 ， 其 人员 290 余 人 。 严 重 超 编 的 吃 饭 人 头 给 农 民 带 来 了 沉 重 的 压 力 ， 一 部 分 政 府 机 关 背 上 了沉 重 的 债 务 ， 入 不 敷 出 ， 而 这 种 财 政 状 况 正 是 农 村 滥 收 费 的 根 源 之 一 。 另 外 ， 根 据 国家 统 计 局 的 报 告 ， 农 村 的 基 尼 系 数 由 1978 年 的 0.2124 扩 大 到 0.3361， 增 幅 过 快 ，也 远 远 大 于 城 市 的 增 幅 (0.16-0.295)。 能 否 在 2010 年 实 现 全 面 建 设 小 康 社 会 的 目 标， 关 键 是 看 “三 农 ”问 题 能 否 得 到 很 好 解 决 。 “三 农 ”问 题 不 解 决 ， 长 期 来 看 ， 不 利 于 社会 稳 定 ； 从 短 期 来 看 ， 不 利 于 国 民 经 济 的 持 续 稳 定 发 展 劳 动 力 过 剩 ;就 业 压 力 大据 测 算 ， 中 国 的 土 地 最 多 只 需 要 1 亿 农 业 劳 动 力 ， 而 目 前 农 村 总 计 有 劳 动 力 约5.5 亿 ， 以 吸 收 1.2 亿 计 ， 依 旧 有 近 3 亿 剩 余 劳 动 力 。 以 目 前 的 人 口 增 长 速 度 和 提 供的 劳 动 机 会 ， 至 少 在 四 十 年 后 ， 中 国 还 依 然 面 临 着 的 劳 动 力 严 重 过 剩 的 问 题 。 众 多 的 劳动 力 农 村 无 法 消 化 ， 只 能 向 城 镇 转 移 ， 如 何 解 决 3 亿 人 口 的 就 业 问 题 ， 成 为 中 国 经 济发 展 面 临 的 巨 大 困 难 。 焦 点 一 ） “三 农 ”问 题 的 制 度 因 素 。 “三 农 ”问 题 历 来 是 中 国 社 会 经 济 生 活 中 的 一 大 基 本 问 题 ， 由 这 一 问 题 折 射 出 来 的制 度 成 因 也 是 多 方 面 的 。 既 有 反 映 国 民 待 遇 的 法 权 落 实 问 题 又 有 产 权 明 晰 问 题 ； 既 有行 政 权 障 碍 问 题 ， 又 有 知 情 权 、 发 展 权 障 碍 问 题 ； 更 有 城 乡 分 割 的 二 元 体 制 因 素 。但 要 探 析 与 “三 农 ”问 题 形 成 相 关 的 终 极 制 度 原 因 ， 根 植 于 中 国 历 史 文 化 中 的 社 会 等 级 制度 当 为 其 要 。 事 实 上 ， 二 元 社 会 体 制 本 质 上 反 映 的 是 按 社 会 等 级 高 低 决 定 发 展 的 先 后顺 序 、 接 受 各 种 公 共 服 务 的 多 寡 以 及 就 业 的 选 择 机 会 等 。 就 农 民 而 言 ， 除 了 土 地 可 算做 是 有 保 障 的 生 活 来 源 外 ， 其 他 社 会 公 共 服 务 和 福 利 保 障 少 而 又 少 ； 相 反 ， 中 国 农 村多 数 县 乡 财 政 的 窘 况 和 供 养 人 员 过 多 ， 不 仅 危 机 到 对 农 民 的 公 共 服 务 ， 更 加 重 了 农 民的 负 担 。 因 此 可 以 说 ， “三 农 ”问 题 的 根 本 制 度 原 因 是 社 会 等 级 制 度 及 其 思 想 观 念 影 响下 的 社 会 运 行 机 制 与 运 行 方 式 。 二 元 体 制 的 影 响 并 未 完 全 消 除 ， 农 村 医 疗 、 养 老 、 社会 保 障 制 度 仍 极 不 完 善 ， 政 策 缺 位 。 （ 二 ） “三 农 ”问 题 的 宏 观 经 济 因 素 。从 工 业 化 发 展 战 略 的 历 史 选 择 上 分 析 ， “三 农 ”问 题 存 在 的 根 本 原 因 在 于 国 家 工 业化 发 展 战 略 重 点 、 排 序 和 资 源 配 置 导 向 侧 重 于 重 工 业 和 城 市 ， 从 而 导 致 国 民 收 入 再 分配 向 不 利 于 “三 农 ”的 方 向 发 展 。 在 计 划 经 济 体 制 下 的 主 要 表 现 是 ， 政 府 一 方 面 通 过 征 收农 业 税 直 接 参 与 农 民 收 入 的 分 配 ， 另 一 方 面 又 以 指 令 性 计 划 形 式 规 定 较 低 的 农 业 产 品收 购 价 格 和 较 高 的 工 业 产 品 供 应 价 格 ， 通 过 工 农 业 产 品 价 格 “剪 刀 差 ”间 接 参 与 农 民 收入 的 分 配 。 改 革 开 放 以 后 ， 工 农 业 产 品 价 格 的 扭 曲 虽 有 所 纠 正 ， 农 民 也 从 农 村 制 度 创新 中 得 到 不 少 实 惠 ， 但 在 国 民 经 济 运 行 操 作 层 面 上 ， 宏 观 调 控 仍 未 能 阻 止 和 扭 转 农 业 、农 村 资 源 的 外 流 ， 政 府 的 政 策 重 心 依 然 是 工 业 化 和 城 市 化 。 据 有 关 专 家 测 算 ， 中 国农 业 向 财 政 提 供 的 明 税 和 暗 税 总 量 大 于 农 业 的 财 政 投 入 量 ， 农 业 始 终 处 于 财 政 净 流 出 状态 。 （ 三 ） “三 农 ”问 题 的 资 源 与 技 术 因 素 。从 资 源 利 用 的 技 术 层 面 上 分 析 ， 中 国 农 业 的 特 点 一 向 是 土 地 生 产 率 高 ， 劳 动 生 产率 低 。 长 期 发 展 的 结 果 是 ， 土 地 “边 际 报 酬 递 减 ”频 频 出 现 ， 打 破 生 产 徘 徊 局 面 仍 要 靠现 代 农 业 投 入 品 ， 而 这 又 进 一 步 导 致 边 际 报 酬 递 减 情 况 的 不 断 加 剧 。 边 际 报 酬 递 减 现象 使 农 民 家 庭 的 生 产 费 用 增 长 快 于 生 产 增 长 ， 从 而 成 为 农 民 家 庭 直 接 的 减 收 因 素 。 在 此条 件 下 ， 如 果 不 进 行 生 产 结 构 的 调 整 ， 以 高 价 值 农 产 品 生 产 代 替 低 价 值 农 产 品 生 产 ，农 业 再 生 产 循 环 会 难 以 为 继 。 中 国 粮 食 生 产 主 产 区 的 农 民 收 入 水 平 相 对 较 低 ， 是 与 生产 成 本 上 升 、 物 耗 提 高 有 直 接 关 系 的 。 大 量 使 用 现 代 农 业 投 入 品 的 另 一 个 结 果 是 ，在 农 业 生 产 中 出 现 了 资 本 替 代 劳 动 的 现 象 ， 农 业 剩 余 劳 动 力 大 量 增 加 。 有 专 家 推 测 ，20 世 纪 90 年 代 以 来 ， 中 国 由 于 农 业 内 部 物 耗 率 的 提 高 ， 约 可 减 少 9000 万 以 上 劳 动力 的 使 用 ； 若 按 照 1988 年 中 国 的 农 业 劳 动 生 产 率 水 平 ， 农 业 内 部 劳 动 力 的 剩 余 程 度相 应 上 升 到 60 ， 即 剩 余 总 量 高 达 2 亿 人 。 （ 四 ） “三 农 ”问 题 的 经 济 流 程 因 素 。从 国 民 经 济 流 程 上 认 识 ， 对 农 业 、 农 村 经 济 带 来 重 大 影 响 的 因 素 之 一 是 中 国 城 镇 居民 消 费 结 构 的 变 化 。 尽 管 中 国 城 镇 居 民 占 全 体 人 口 的 比 重 刚 刚 超 过 37 ， 但 是 由 于中 国 长 期 存 在 城 乡 分 割 的 局 面 ， 城 乡 人 口 收 入 差 距 巨 大 ， 大 约 为 3:1。 所 以 ， 事 实 上仅 占 37 的 城 镇 人 口 ， 在 全 部 社 会 消 费 品 零 售 总 额 中 却 占 到 了 64 ， 而 且 还 在 提 高。 这 就 决 定 了 城 乡 居 民 消 费 结 构 的 变 化 对 整 个 国 民 经 济 流 程 势 必 产 生 至 关 重 要 的 影 响。 现 实 的 情 况 是 ， 自 20 世 纪 90 年 代 以 来 ， 中 国 城 镇 居 民 消 费 结 构 出 现 升 级 转 变 ，恩 格 尔 系 数 从 80 年 代 的 55 下 降 至 1994 年 的 50 以 下 ， 2000 年 又 降 到 40 以 下， 2001 年 进 一 步 下 降 到 37 9 。 这 个 变 化 对 农 业 、 农 村 经 济 乃 至 国 民 经 济 的 影 响是 显 见 的 。 首 先 ， 城 镇 居 民 对 食 品 消 费 的 支 出 增 长 缓 慢 ， 直 接 影 响 了 农 业 生 产 的 发 展和 农 民 收 入 的 增 加 。 其 次 ， 受 城 镇 居 民 消 费 支 出 增 长 缓 慢 的 制 约 ， 农 业 生 产 和 农 民 收入 增 长 滞 缓 ， 因 此 ， 农 村 潜 在 的 国 内 需 求 市 场 得 不 到 释 放 。 再 次 ， 由 城 镇 居 民 消 费 结 构升 级 引 发 工 业 结 构 “由 轻 转 重 ”的 变 化 ， 农 村 非 农 产 业 也 出 现 相 似 的 变 化 。 而 这 一 过 程都 刚 刚 开 始 ， 必 将 导 致 农 业 剩 余 劳 动 力 转 移 困 难 加 重 。 对 策（ 一 ） 转 变 发 展 观 念 ， 创 新 发 展 模 式 。在 指 导 方 针 上 ， 要 改 变 城 乡 发 展 中 长 期 存 在 的 “重 城 市 轻 农 村 、 重 工 业 轻 农 业 、重 市 民 轻 农 民 ”的 传 统 观 念 ， 确 立 以 工 促 农 、 以 城 带 乡 、 相 互 促 进 、 协 调 发 展 的 全 局意 识 ， 做 到 城 乡 发 展 一 盘 棋 ， 从 思 想 上 切 实 把 “三 农 ”工 作 摆 在 重 中 之 重 的 位 置 。 在 发展 模 式 上 ， 要 扭 转 局 限 在 “三 农 ”内 部 解 决 “三 农 ”问 题 的 思 维 惯 性 ， 确 立 用 工 业 化 富 裕农 民 、 用 产 业 化 发 展 农 业 、 用 城 镇 化 繁 荣 农 村 等 综 合 措 施 解 决 “三 农 ”问 题 的 系 统 观 念， 以 工 业 化 的 视 角 和 系 统 工 程 的 方 法 谋 划 农 业 的 发 展 。 在 发 展 战 略 上 ， 要 统 筹 工 业 化、 城 镇 化 、 农 业 现 代 化 建 设 ， 加 快 建 立 健 全 以 工 促 农 、 以 城 带 乡 长 效 机 制 ， 全 面 落 实强 农 惠 农 政 策 ， 加 大 对 “三 农 ”的 支 持 力 度 ， 重 点 做 到 “三 个 倾 斜 ”： 向 农 村 基 础 设 施 倾斜 ， 着 力 改 善 农 村 的 生 产 生 活 条 件 ， 提 高 农 业 和 农 村 的 发 展 能 力 ； 向 农 村 社 会 事 业 倾 斜， 着 力 提 高 农 村 文 化 、 教 育 、 卫 生 保 障 水 平 ； 向 农 村 基 层 公 共 服 务 倾 斜 ， 理 顺 基 层 的事 权 与 财 权 关 系 ， 完 善 基 层 政 府 和 基 层 组 织 的 职 能 ， 着 力 提 高 农 村 基 层 组 织 的 行 政 管 理和 服 务 水 平 。 （ 二 ） 进 一 步 调 整 优 化 结 构 ，加 快 推 进 农 业 的 市 场 化 、 产 业 化 和 标 准 化 生 产 。 推 进 农 业 和 农 村 经 济 结 构 调 整 ，必 须 以 市 场 需 求 为 导 向 、 科 技 创 新 为 手 段 、 质 量 效 益 为 目 标 ， 从 战 略 主 导 产 业 、 区 域优 势 产 业 、 地 方 特 色 产 品 三 个 层 次 入 手 ， 加 快 农 业 的 市 场 化 、 产 业 化 经 营 和 标 准 化生 产 。 一 是 大 力 推 进 农 业 产 业 化 经 营 。 发 挥 比 较 优 势 ， 搞 好 产 业 布 局 规 划 ， 科 学 确 定 区域 农 业 产 业 发 展 重 点 ， 促 进 形 成 优 势 突 出 和 特 色 鲜 明 的 产 业 带 ， 做 大 做 强 主 导 产 业 ；大 力 发 展 农 产 品 精 深 加 工 ， 延 伸 农 业 产 业 链 ， 加 快 构 筑 种 养 加 、 产 供 销 一 体 化 发 展格 局 ； 扶 持 壮 大 龙 头 企 业 ， 培 育 知 名 品 牌 ， 引 导 龙 头 企 业 和 农 户 形 成 生 产 、 加 工 、 销售 的 利 益 共 同 体 ， 增 强 龙 头 企 业 的 市 场 竞 争 力 和 辐 射 带 动 能 力 。 二 是 多 元 化 开 拓 农 产 品销 售 市 场 。 要 面 向 国 内 、 国 际 两 个 市 场 ， 与 农 业 产 业 带 相 配 套 ， 加 快 农 村 市 场 建 设 ，大 力 发 展 农 村 物 流 业 ， 把 仓 储 、 运 销 、 包 装 、 服 务 水 平 提 高 到 一 个 新 的 档 次 。 加 强 农产 品 市 场 信 息 服 务 体 系 建 设 ， 增 加 信 息 量 ， 增 强 时 效 性 ， 扩 大 覆 盖 面 。 研 究 不 同 国 家、 地 区 的 需 求 特 点 ， 及 时 调 整 农 产 品 结 构 ， 扩 大 出 口 ， 增 加 收 入 。 三 是 加 强 农 业 标 准 化和 农 产 品 质 量 安 全 工 作 。 没 有 标 准 化 ， 就 没 有 市 场 化 。 在 建 立 县 、 乡 和 农 村 批 发 市 场为 主 的 农 产 品 质 量 安 全 检 测 检 验 体 系 的 基 础 上 ， 以 生 产 基 地 为 载 体 ， 按 照 高 产 、 优 质、 高 效 、 生 态 、 安 全 的 要 求 ， 强 化 标 准 推 广 ， 加 大 宣 传 力 度 ， 引 导 农 民 按 标 准 化 要 求 组织 生 产 ， 从 源 头 上 保 证 农 产 品 质 量 安 全 。 （ 三 ） 大 力 发 展 劳 务 产 业努 力 拓 宽 农 民 增 收 渠 道 。 促 进 农 民 收 入 持 续 增 长 ， 既 要 做 足 农 业 和 农 村 内 部 的 文章 ， 更 要 大 力 推 进 农 村 劳 动 力 转 移 。 要 立 足 农 民 就 业 渠 道 、 就 业 空 间 有 限 的 实 际 ， 切实 把 劳 务 输 出 作 为 重 大 战 略 来 实 施 ， 作 为 重 要 富 民 产 业 来 发 展 ， 作 为 最 大 经 济 项 目 来 推进 。 要 着 重 在 积 极 开 辟 大 量 转 移 的 新 途 径 和 形 成 有 序 转 移 的 新 机 制 上 狠 下 功 夫 。 一是 要 提 高 组 织 化 程 度 。 加 强 农 村 劳 务 服 务 的 组 织 机 构 建 设 ， 建 立 市 、 县 、 乡 、 村 四 级 劳务 输 出 网 络 ， 为 外 出 务 工 农 民 提 供 信 息 、 政 策 咨 询 、 就 业 指 导 、 职 业 介 绍 等 服 务 ， 有计 划 、 有 目 标 地 组 织 劳 务 输 出 ， 以 减 少 盲 目 性 。 二 是 要 搞 好 培 训 。 逐 步 改 革 农 村 教 育 体制 ， 大 力 发 展 职 业 技 术 教 育 和 适 用 技 术 教 育 ， 开 展 劳 动 力 就 业 培 训 ， 提 高 他 们 的 素 质 技能 ， 增 加 就 业 机 会 和 收 入 。 三 是 要 创 造 良 好 环 境 。 建 立 合 理 的 土 地 流 转 制 度 ， 清 理 和取 消 对 农 民 进 城 务 工 的 歧 视 性 规 定 、 不 合 理 限 制 和 乱 收 费 ， 解 决 好 拖 欠 和 克 扣 农 民 工工 资 及 劳 动 环 境 恶 劣 、 劳 动 安 全 没 有 保 障 等 突 出 问 题 ， 并 为 他 们 在 子 女 上 学 、 医 疗 卫 生和 计 划 生 育 管 理 等 方 面 提 供 便 利 条 件 。 （ 四 ） 正 确 处 理 城 市 发 展 与 农 村 发 展 的 关 系加 快 推 进 工 业 化 、 城 镇 化 进 程 。 工 业 化 、 城 镇 化 是 改 变 城 乡 二 元 经 济 结 构 、 统 筹城 乡 协 调 发 展 的 根 本 途 径 ， 也 是 衡 量 农 业 现 代 化 水 平 的 重 要 标 志 。 全 国 总 体 上 已 进 入以 工 促 农 、 以 城 带 乡 的 发 展 阶 段 ， 进 入 加 快 改 造 传 统 农 业 、 走 中 国 特 色 农 业 现 代 化 道 路的 关 键 时 刻 ， 进 入 着 力 破 除 城 乡 二 元 结 构 、 形 成 城 乡 经 济 社 会 发 展 一 体 化 新 格 局 的 重要 时 期 。 首 先 要 科 学 规 划 ， 合 理 布 局 。 坚 持 “规 模 适 度 、 增 强 特 色 、 强 化 功 能 ”的 原 则， 统 筹 安 排 城 镇 各 类 资 源 ， 综 合 部 署 各 项 建 设 ， 协 调 落 实 好 工 业 、 商 业 、 交 通 、 文化 、 教 育 、 住 宅 、 环 保 和 公 用 基 础 设 施 等 方 面 的 建 设 项 目 ， 完 善 城 镇 功 能 ， 提 高 可持 续 发 展 能 力 。 其 次 ， 要 发 挥 比 较 优 势 ， 搞 好 城 镇 的 特 色 定 位 。 坚 持 因 地 制 宜 ， 科学 界 定 城 镇 功 能 ， 注 重 发 展 特 色 主 导 产 业 ， 逐 步 形 成 一 批 市 场 型 、 旅 游 型 、 加 工 型 、 生态 型 等 特 色 鲜 明 的 有 较 强 辐 射 带 动 能 力 的 小 城 镇 。 第 三 ， 要 以 项 目 为 载 体 ， 加 强 基 础设 施 建 设 。 围 绕 “路 、 水 、 电 、 医 、 学 ”五 个 重 点 ， 加 大 投 入 力 度 ， 不 断 完 善 基 础 设 施， 为 城 镇 居 民 生 产 生 活 创 造 良 好 的 条 件 。 第 四 ， 坚 持 建 管 并 重 方 针 ， 积 极 探 索 小 城 镇建 设 与 管 理 有 效 结 合 的 新 机 制 。 通 过 依 法 管 理 、 综 合 治 理 ， 逐 步 建 立 起 法 治 化 、 社 会 化和 民 主 化 为 一 体 的 新 型 城 镇 管 理 体 制 。 （ 五 ） 加 快 实 施 科 教 兴 农 战 略不 断 提 高 农 业 综 合 生 产 能 力 。 把 农 业 和 农 村 经 济 的 发 展 真 正 转 到 主 要 依 靠 科 技进 步 和 提 高 农 民 素 质 的 轨 道 上 来 ， 加 速 科 技 成 果 转 化 ， 不 断 提 高 农 业 的 科 技 含 量 。 按照 “政 府 引 导 、 科 技 支 撑 、 政 策 扶 持 、 法 律 保 障 ”的 思 路 ， 研 究 和 探 讨 加 速 农 业 科 技 成果 转 化 的 措 施 和 办 法 。 加 快 农 业 科 技 推 广 服 务 体 系 建 设 ， 促 进 产 学 研 、 农 科 教 结 合 ，健 全 完 善 科 技 承 包 和 科 技 推 广 制 度 ， 加 快 实 施 “农 业 科 技 入 户 工 程 ”， 进 一 步 抓 好 地 膜覆 盖 、 种 子 工 程 、 病 虫 害 防 治 、 节 水 灌 溉 、 农 村 沼 气 等 农 业 适 用 技 术 的 推 广 应 用 ， 加快 发 展 无 公 害 农 业 、 绿 色 农 业 、 有 机 农 业 。 积 极 组 织 和 整 合 资 源 ， 加 强 高 新 农 业 科 技 示范 园 区 建 设 ， 加 大 农 业 高 新 技 术 的 开 发 应 用 力 度 ， 提 高 农 业 科 技 推 广 应 用 的 整 体 水 平 。稳 定 和 壮 大 农 业 科 技 人 才 队 伍 ， 通 过 大 力 发 展 农 村 义 务 教 育 、 职 业 技 术 教 育 以 及 采 取其 他 各 种 有 效 途 径 和 措 施 ， 对 广 大 农 村 干 部 和 农 村 劳 动 力 开 展 多 层 次 、 多 形 式 、 多 门类 的 适 用 技 术 培 训 ， 努 力 提 高 他 们 的 科 学 文 化 素 质 和 职 业 技 能 ， 增 强 应 用 和 推 广 农 业科 技 成 果 的 能 力 。 要 调 整 财 政 支 出 结 构 ， 加 大 对 农 业 科 技 和 农 民 教 育 培 训 的 投 入 ， 为 农业 科 技 引 进 、 试 验 、 示 范 和 推 广 提 供 必 要 的 资 金 保 障 。 意 义是 确 保 国 家 粮 食 安 全 的 迫 切 需 要首 先 ， 解 决 好 “三 农 ”问 题 ， 是 确 保 国 家 粮 食 安 全 的 迫 切 需 要 。 民 以 食 为 天 ， 吃 饭 是生 存 的 第 一 需 要 。 手 里 有 粮 ， 心 中 不 慌 。 吃 饭 没 有 保 障 ， 一 切 都 无 从 谈 起 。 解 决 中 国 人民 的 吃 饭 问 题 基 本 能 够 保 证 ， 但 从 长 远 发 展 来 看 ， 仍 存 在 着 许 多 不 容 忽 视 的 困 难 和 问 题。 中 国 人 口 基 数 太 大 ， 而 且 还 在 增 加 。 随 着 人 口 的 增 长 ， 对 粮 食 的 需 求 量 越 来 越 大。 与 此 同 时 ， 中 国 人 均 可 耕 地 面 积 还 在 不 断 减 少 。 任 何 时 候 ， 中 国 人 民 的 饭 碗 只 能 端在 自 己 手 里 ， 中 国 人 必 须 养 活 自 己 。 “三 农 ”问 题 不 解 决 好 ， 国 家 的 粮 食 安 全 就 没 有 保证 。 是 确 保 社 会 稳 定 、 国 家 长 治 久 安 的 迫 切 需 要在 中 国 ， 如 果 没 有 2/3 以 上 农 村 人 口 的 稳 定 ， 就 没 有 整 个 国 家 的 稳 定 ； 如 果 没 有农 民 对 社 会 稳 定 的 大 力 支 持 ， 整 个 社 会 的 稳 定 只 能 是 空 中 楼 阁 。 如 果 农 业 、 农 村 、 农民 问 题 长 期 得 不 到 有 效 解 决 ， 势 必 直 接 影 响 社 会 的 稳 定 和 国 家 的 长 治 久 安 。 只 有 加 快 农业 和 农 村 经 济 发 展 ， 增 加 农 民 收 入 ， 加 强 农 村 民 主 政 治 建 设 和 精 神 文 明 建 设 ， 保 证广 大 农 民 安 居 乐 业 ， 农 村 社 会 稳 定 才 能 有 坚 实 的 基 础 ， 国 家 的 长 治 久 安 也 才 能 有 可靠 的 保 障 。 实 现 全 面 建 设 小 康 社 会 宏 伟 目 标 的 需 要党 的 十 六 大 提 出 的 全 面 建 设 小 康 社 会 的 目 标 ， 是 惠 及 十 几 亿 人 口 的 目 标 。 对 照这 个 目 标 ， 最 大 的 差 距 在 农 村 ； 实 现 这 个 目 标 ， 最 繁 重 、 最 艰 巨 的 任 务 在 农 村 。 没 有 农民 的 小 康 就 没 有 全 国 人 民 的 小 康 ， 没 有 农 村 的 现 代 化 就 没 有 国 家 的 现 代 化 。 可 以 说 ， 全面 建 设 小 康 社 会 ， 重 点 在 农 村 ， 难 点 在 农