村民自治与农村民主选举发展现状及区域差异

村民自治与农村民主选举发展现状及区域差异基于跨区域大样本调查的一个分析结果徐志刚 陶 然 刘明兴 摘要：本文利用来自中国六省 116 个村庄最近两届的农村换届选举资料分析了中国村民自治发展的现状和农村民主选举的进展状况和区域差异。研究发现，到目前为止，差额间接选举这样一种选举制度已经在中国农村基本建立起来，并且开始正常运转。但一般理论上被认为比较优越的一些选举程序在很多村庄并没有被采用，村庄之间的实际选举操作差异很大。这一方面反映出现有的农村选举还有进一步规范和完善的空间，但同时也说明，选举制度具有很强的地区适宜性，理论上最为优越的规则可能不一定适合所有地区。关键词：村民自治，村民选举，选举程序一、引 言自 1982 年宪法确认了由部分农村地区自发组建的“村民委员会”的法律地位，1987年中华人民共和国村民委员会组织法 （试行） （后简称村委会组织法 ）对村民委员会组织、功能和选举方式给出明确和全面的规定以来，村民自治经过 20 多年的探索和实践，已经日益成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种重要方式，并带动中国农村的基层治理模式发生着重要的变化。目前，全国 31 个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加明确的法律法规保障。据不完全统计，截至 2004 年底，中国农村已建立起 64.4 万个村民委员会。全国绝大多数省、自治区、直辖市已经完成了五至六届村委会换届选举。85%的农村已经建立了以实施民主决策为目标的村民会议或村民代表会议制度，80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度（国务院新闻办公室，2005） 。基层村民选举也已经对中国农村的政治经济格局产生了一定的影响（张晓波等，2003） 。但是，在村民自治制度在中国农村广泛推进期间， “三农问题”也日益突出。虽然三农问题的恶化有其更深刻的制度背景，但村民自治这种新型农村治理方式的有效性也因此受到了广泛质疑。就村民自治本身而言，随着改革的深化，其与现有地方政治体系的结构性矛盾开始浮现，村民自治发展过程中出现的一系列问题，也远远超出了人们的预料（徐勇，2005） 。在部分地方，村民自治不仅难以维护农民的利益，且自身成长空间也被压缩；有些地方党政部门通过对选举程序和规则的影响直接干预选举，而另外一些地方在难以公开干预村委会选举之后，改而利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理，使村民自治有自治形式而无自治的内容（柯丹青，1997；张静，1998；胡荣，1998；OBrien and Li, 2000；肖唐镖等，2001；李凡，2002） 。2本文的目的，是分析我国农村民主选举在选举基本规则和程序公平方面的最新进展情况和地区之间的差异。为此，中国科学院农业政策研究中心于 2005 年进行了一次大样本的调查。我们首先把全国分为 6 个大区，在每个大区范围内随机选取 1 个省，分别是吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建；然后按照每个省随机抽取 5 个县的原则确定 30 个样本县，每样本县随机抽取 2 个乡镇共确定 60 个样本乡镇；最后，在样本乡镇，按照每个乡镇随机选取 2 个村，每个村庄随机抽取 18 个左右村民的原则进行了村和村民的抽样。通过对上述样本乡镇、村和村民详细的问卷访问，调查共收集了 58 个镇，116 个村，1949 名村民的有关信息和数据。根据村委会组织法 ，在新的村民自治制度下，由民主选举的方式（包括直选、公开选举等方式）产生的村委会， “是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” 。就目前的村委会组织法来看，该法律对对村委会选举也主要是给出了一些方向性的意见，而没有很详细的细则规定，要求“具体选举办法由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定” 。在这种情况下，各地在选举程序的操作实践方面表现出很大的不同。限于篇幅，本文将集中讨论各地选举程序操作实践的发展现状和区域差异。除引言外，本文后面由三部分组成：第二部分是研究方法，进一步明确研究对象和内容；第三部分是实证分析结果；最后是结论和简单讨论。二、研究方法村委会组织法第十一条规定， “村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生” 。由于村主任在村民委员会中处于领导地位，本文将集中讨论村主任的选举程序和规则。调查中，我们针对村委会选举一共调查了 50 多道程序或规则方面的具体规定和做法。受篇幅限制，这里我们不准备报告对所有程序和规则的比较分析结果，而是依照以下两个原则确定了部分关键程序进行分析。首先，所选取程序要在理论上或一般被认为对选举的顺利开展和选举结果的公平、公正和透明程度有比较重要的影响；其次，所选取程序在地区之间要有比较大的差异。前一原则保证了所选取程序能够有效反映农村选举的进展情况；后一原则能保证所选取程序对选举区域差异的识别度。按上述两个原则，这里选择了变异程度最大，且对选举顺利举行最不可缺少的 7 道程序。如表 1 所示，它们主要集中在选举委员会产生、初步和最终候选人产生方式、最终投票和唱票四个方面。表 1 农村民主选举关键程序的选取序号 选举程序1 你们村选举委员会是怎样产生的？2 初始候选人是怎样产生的？3 谁提名推荐了初始候选人？4 你们村最终候选人是怎样产生的？5 投票票箱是怎样设置的？36 设秘密划票间了吗？7 最后一轮投票结束后，唱票是在什么场合下进行的？下面我们将首先从全国层面分析选举的具体情况，并与村委会组织法的规定进行简单对比；然后，在省级水平上概述最近两届选举在样本村庄的进展，并以上述 7 道程序为重点就选举程序进行细致的比较分析。三、实证分析结果（一）中国农村选举的总体情况总体上看，经过多年努力，中国农村村民差额直选这样一种选举制度已经基本建立起来。到最近一届村委会换届选举，6 省 116 个样本村都采取了选举的方式产生村主任。而上一届也只有河北两个村由上级任命村主任（表 2） 。乡村选举中主要采用直接、差额的选举方式，到最近一届选举，99% 的村进行了直接选举，98%的村在最后一轮投票中采用差额选举的方式。值得注意的是，在最近一届选举，有村庄将上一届的直接选举产生村主任改成了通过间接选举产生村主任；尽管总体上村主任选举采取差额选举的村比例从上一届的 96%上升到了最近一届的 98%，还是有村庄将原来的差额选举方式改成了等额选举方式。就其原因来看，不能从理论上排除那些普遍被认为较好的选举程序未必适用于所有村庄的可能。比如，村民对村委会选举应该采取直接选举还是间接选举的看法分歧很大，近 30%样本村民认为在他们村间接选举方式要优于直接选举。在福建、四川和吉林三省，认为间接选举更适宜的村民比例分别达到 39%、36% 和 32%（徐志刚等，2006） 。这是因为村外出务工人员比例太高，一人一票的直接选举反而容易出现委托投票和作弊现象。表 2 中国近两届村委会换届选举村主任选举的总体规则上一届 最近一届采取选举方式 直接选举 差额选举 采取选举方式 直接选举 差额选举样本村比例（%）所有样本 98 100 96 100 99 98江苏 100 100 89 100 95 100四川 100 100 100 100 100 100陕西 100 100 94 100 100 100吉林 100 100 95 100 100 95河北 90 100 94 100 100 100福建 100 100 100 100 100 95资料来源：作者调查统计。我们在调查中也发现， 近 10%样本村民，特别是村干部，认为在他们村实施等额选4举比较合适。这主要出于降低选举成本，提高选举成功率的考虑，从样本来看，农村选举最终不成功（村主任最终没有能选出来）的情况还是存在的。两届选举村主任选举成功率全国平均分别达到了 96%和 97%。但这并不表明上述 97%的村庄选举过程都是一次成功的。事实上，上一届和最近一届选举成功的村中，分别有 6%和 7%的村经过了 2 次以上的选举才最后选出村主任。（二）选举委员会的产生和构成选举委员会产生是选举准备阶段非常重要的一个环节，因为“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。 ”选举委员会能否公正、公平、透明地组织选举，对于选举程序顺利展开并保证选举质量非常关键。 村委会组织法规定“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生” 。我们的调查结果表明，多数村庄基本上是按照这一规定来做的。就最近一届换届选举而言，样本村选委会 54%由村民会议或村民代表会议产生（其中 45%由村民代表会议决定） ，15% 由村民小组推荐产生，两者相加达到 69%，比例比上一届略有上升（表 3） 。需要指出的是，即便是在最近一届，仍然有 31%的村选举委员会由乡政府、村支部、前村委会单独或者联合指定，其中 23%会由村支部直接或参与指定，这很可能会影响到选举委员会工作的独立性。不同地区在选举委员会产生方式上存在着比较大的差异。从最近两届选举看，特点最明显的是吉林和四川。吉林村选委会 95%由村民会议或村民代表会议产生，且主要（90%）由村民代表会议决定；而四川村选委会只有 20%由村民会议或村民代表会议产生，而近 60%由村支部或前村委会指定，村支部在选举过程中发挥着非常重要的作用。最后，河北和陕西两省村支部在选委会成立过程中也起着比较重要的作用，而且两省分别有 10%和 6%的村选委会直接由乡政府指定。表 3 中国近两届村委会换届选举委员会的产生方式上一届 最近一届比例（%）村民会议或村民代表会议产生 50 54村民代表会议决定 42 45各村民小组推荐 16 15乡政府、村支部或前村委会指定 36 31乡政府指定 3 3村支部指定 16 15村支部和前一届村委会共同指定 11 8资料来源：作者调查统计。一般认为，村支书在选举委员会中的地位对选举过程有比较重要的影响。分析表明，除江苏和河北有部分村支书不进入选委会外，其他省份村支书都是选委会成员，最近一届全国平均 95%村庄的村支书进入了选委会（表 4） 。村支书任选委会主任的情况也非常普遍，5在最近一届选举中，83%样本村的村支书担任了选委会主任，甚至比上一届相比有所增加。相对而言，福建和陕西村支书任选委会主任的情况更为普遍，最近一届分别有 90%和 88%的村是这样的情况，相比之下河北的比例要低得多，只有 70%。表 4 中国近两届村委会换届选举村选举委员会构成上一届 最近一届支书是成员 支书是主任 支书是成员 支书是主任样本村比例（% ）所有样本 97 82 95 83江苏 89 79 84 84四川 100 85 100 85陕西 100 88 100 88吉林 100 81 100 81河北 94 67 85 70福建 100 90 100 90资料来源：作者调查统计。（三）候选人的产生和确定在选举候选人问题上，我们主要考察以下几个环节：初始候选人的产生方式、初始候选人由谁提名，以及最终候选人的产生方式。如表 5 所示，目前初始候选人的产生方式主要包括：全体村民通过海选的方式产生（全体村民每人一张空白选票并填写候选人名字） 、提名推荐，以及提名推荐与自愿报名结合三种方式。就最近一届选举而言，样本村中有 38%的村采取了海提， 55%的村采取提名推荐方式。初始候选人产生方式也存在明显区域差异。吉林有 86%的村通过海提方式产生初始候选人，江苏次之（63% ） ；四川 90%的村使用提名推荐方式，陕西次之（ 75%） ；福建则是唯一比较重视自愿报名方式的地区，40%村庄采取提名推荐结合自愿报名方式产生初始候选人。这里仍然存在一个村民意愿和实际操作的分歧问题，我们的调查发现，57%样本村民主张用海提的方式来产生初始候选人（徐志刚等，2006） ，但相当部分乡村干部认为，海选提名容易导致“局面失控” ，或者选举成本太高，所以在实际中没有采取。但同时，还是有 39%的村民认为用提名推荐或者自愿报名的方式就足够了，这里也存在比较复杂的原因，比如部分地区村民收入主要来自于村外，而村集体经济实力比较弱，村民作为候选人参与的选举意愿不足，海提往往难以操作。进一步分析提名推荐人发现，初始候选人的产生方式因提名推荐人不同而大不相同。“村民代表会议提名”村主任初始候选人是各地最为普遍的提名推荐方式，样本中有半数以上村采取这种方式。最近一届选举，江苏、吉林和福建都有 60%以上村通过“村民代表会议提名”推荐初始候选人。河北、陕西和四川这一比例都不过 50%。再看从初始候选人到最终候选人的产生，有 61的村根据初始候选人选举或提名后6各初始候选人的得票数多少直接确定最终候选人，对初始候选人另行进行投票来产生最终候选人的情况并不多，样本村中有 10%的村是由全体村民对初始候选人投票预选产生的，还有 17%村则是由村民代表通过投票或者表决的方式来决定最终候选人（表 6） 。除福建外，各地区也主要采取直接根据前一轮初始候选人得票或获提名多少来确定最终候选人，吉林和江苏尤其如此，分别有 89%和 86%的村一直采取这样的方式产生村主任最终候选人；福建有 55%村庄由村民代表大会根据第一轮的情况来确定最终候选人；尽管陕西采取海提方式来确定初始候选人的情况比较少，不过却有 38%样本村采用村民投票预选的方式来确定最终候选人。此外，即便是最近一届选举，仍然有乡政府来确定最终候选人的情况，福建和河北分别有 20%和 12%样本村由乡政府从前一轮初始候选人名单中确定最终候选人。表 5 中国近两届村委会换届选举村主任初始候选人产生方式上一届 最近一届海提 提名推荐 提名推荐结合自愿报名 海提 提名推荐 提名推荐结合自愿报名样本村比例（%）所有样本 36 57 7 38 55 7江苏 58 42 0 63 37 0四川 10 90 0 10 90 0陕西 19 81 0 25 75 0吉林 86 14 0 86 14 0河北 39 61 0 40 60 0福建 0 60 40 0 60 40资料来源：作者调查统计。表 6 中国最近一届村委会换届选举村主任最终候选人产生方式所有样本 江苏 四川 陕西 吉林 河北 福建样本村比例（）第一轮是投票产生（包括海提），得票最多的几个人直接成为最终候选人61 89 60 50 86 63 15全体村民投票预选产生 10 5 0 38 9 11 5由村民代表大会在前一轮名单中确定17 5 30 0 5 0 55由村支部、两委或选委会在前一轮名单中确定3 0 5 0 0 16 5由乡政府在前一轮名单中确定 6 0 0 12 0 5 20其他 3 1 5 0 0 5 0资料来源：作者调查统计。7（四）投票票箱和秘密划票间设置选举投票过程中的选举程序和规则主要包括：投票场所的建立、票箱特别是流动票箱的设置与使用方式、秘密划票间的使用、投票补贴、委托投票等。我们这里主要讨论投票票箱和秘密划票间的设置。表 7 中国近两届村委会换届选举最终投票场所和票箱设置（全国）上一届 最近一届样本村比例（%）投票场所设置中心会场(大会现场) 32 36分会场(投票站) 18 20家里 13 10会场结合家 37 34最终投票票箱设置固定票箱 45 52流动票箱 14 11固定和流动票箱 41 37资料来源：作者调查统计。表 8 中国近两届村委会换届选举秘密划票间的设置和使用规则秘密划票间设置 要求必须在秘密划票间写票上一届 最近一届 上一届 最近一届样本村比例（% ）所有样本 33 35 61 60江苏 53 53 40 40四川 10 10 50 50陕西 6 6 100 100吉林 67 71 93 93河北 22 21 0 0福建 35 40 57 50资料来源：作者调查统计。从调查数据看，目前农村选举投票场所安排比较多样，简略大概可以分为会场制（包括开选举大会和分会场） 、家里、会场制与家里相结合三类。具体而言，中心会场、分会场8或投票站、中心会场与家结合三种方式是目前农村选举主要采取的开会和投票场所。如表7 所示，会场制最为普遍，最近一届 56%样本村纯粹采取了中心会场或分会场的方式，还有 34%村采取了会场制与家里投票结合的方式。值得注意的是，目前仍然有 10%的村完全用流动票箱挨家挨户投票，还有 34%村庄采用挨家挨户投票结合会场投票的方式。与会场设置基本相一致，投票票箱设置方式主要是固定票箱，固定与流动票箱结合两种主要方式。最近一届，全国 51%村庄只用固定票箱进行投票，还有 37%结合使用固定票箱和流动票箱。分地区看，投票场所设置的方式也主要集中于前面所说的三种方式。而就票箱设置而言，吉林和四川两省 3/4 村庄采用固定票箱；福建、江苏和河北则比较多地采取流动票箱（包括单独采用流动票箱和结合使用固定票箱和流动票箱）进行投票。有意思的是，我们的调查发现，在所有选民中，认为必须坚持固定票箱投票的选民只有 65%，超过 1/3 的选民认可一般不为专家所推荐的流动票箱（徐志刚等，2006） ，这在那些村内部不同小组之间距离比较远的山区，或者就业机会比较多，村民不愿为选举专门开会的发达地区比较常见。是否设置秘密划票间很大程度上取决于投票场所的设置。一般而言，只有投票场所采取会场制（中心会场或分会场或投票站）的村庄才可能设置秘密划票间。我们的调查分析结果显示，有超过 1/3 的村设置了秘密划票间，即采取会场制（包括纯粹采取会场制和结合采用会场制和家里投票两种，90%）的村庄中，大约 1/3 设置了秘密划票间（表 8） 。在设置了秘密划票间的村中，有 60%的村要求选民必须在秘密划票间填写选票。分地区看，无论在秘密划票间设置还是使用方面，吉林的表现都比较突出。最近一届吉林有 71%的村设置了秘密划票间，且其中 93%的村要求必须在划票间写票；江苏也有一半左右的村设置了秘密划票间，但实际操作中必须在划票间写票的比率只有 40。（五）唱票与计票唱票和计票也是整个选举过程中非常关键的环节，其公开和透明程度直接影响着竞选结果和选举的公正性。统计分析结果表明，目前农村选举最终的唱票和计票环节基本能做到公开、透明。最近一届样本村有 59%是在所有选民面前唱票和计票的，另外有 39%的村是在村民代表和党员以及乡村干部监督下进行的。但值得注意的是，还是有 2%的村最终唱票和计票只是在村干部和乡干部面前进行的（表 9） 。最近一届选举全国 98%的村是公开统计选票的，95%的村选举结果是当场公布的（表 10） 。从地区差异看，河北、四川和陕西唱票和计票的公开性比较高，这些地区 80%以上的村是在全体选民的监督下进行唱票，江苏 89%的村则是在村民代表、党员和乡村干部的共同监督下进行唱票。除陕西和福建部分村以外，其他地区所有村都是公开统计选票。所有地区都有 90%以上的村当场公布选举结果。表 9 中国近两届村委会换届选举最终唱票场合（全国）上一届 最近一届比例（%）所有选民面前 60 59村民代表、党员、村干部、乡干部面前 39 399村干部、乡干部面前 2 2资料来源：作者调查统计。表 10 中国近两届村委会换届选举计票和公布方式公开统计选票 选举结果当场公布上一届 最近一届 上一届 最近一届样本村比例（% ）所有样本 98 98 95 95江苏 100 100 95 95四川 100 100 95 95陕西 94 94 100 100吉林 100 100 90 90河北 100 100 100 100福建 95 95 90 90资料来源：作者调查统计。四、结论和讨论经过多年的努力，农村村民差额直选制度已经被广泛地建立并正常运转起来。最近一届村委会换届选举 6 省 116 个样本村都采取了选举的方式产生村主任，99%的村进行了直接选举，98%的村在最后一轮投票中采用差额选举的方式。在操作中，村主任最终没有能选出来的情况不是很多，两届选举样本平均的村主任选举成功率分别达到了 96%和 97%。从最近两届村委会换届选举来看，村支部和村民代表在村委员选举的组织和实施过程中发挥着非常重要的作用，而且随时间增加有增强趋势。最近一届换届选举 23%的村选委会由村支部直接指定或参与指定，另外有 45%村选委会由村民代表会议决定； 95%村庄的村支书进入了选委会，并且平均每 5 个村中有 4 个村的村支书担任了选委会主任。应该说，村支部和村民代表作为村庄内部的主要政治力量，汇集了村庄的主要精英，由村支部和村民代表来主要负责组织和实施选举确实有助于降低选举成本，但同时必须注意到的问题是如何增加更多村民在选委会的成立和工作中的代表性，这对于保证选委会工作的独立性和公正性具有重要的意义。尽管在理论上是比较完善的，但海提这样一种提名初始候选人的选举方式并没有在全国得到普遍地推广，全国只有 1/3 村的初始候选人提名采用了这种方式，多数村庄还是采用了各式提名推荐方式。这可能由于海提这种选举方式比较容易“失控” ，或这样做所带来的选举成本比较高。在实际操作中，村民代表会议在选举提名推荐的过程中发挥着重要的作用，各地区多通过召开村民代表会议来提名推荐村主任的初始候选人。各地区村主任最终候选人主要是根据初始候选人选举或提名后初始候选人的得票数来确定，不过也有 10%的村是由全体村民对初始候选人投票预选产生的，还有 17%村则是由村民代表通过投票或10者表决的方式来决定最终候选人。绝大多数村庄选举投票都设置了会场或者投票站，但我们也发现挨家挨户的流动票箱投票仍然比较普遍，样本村有 10%纯粹用流动票箱进行投票，还有 34%村庄采用挨家挨户投票结合会场投票的方式。实际上，样本村只有 51%单独使用固定票箱进行投票。尽管村委会组织法明确要求设立秘密划票间，但事实上采取了会场制的村庄也只有 1/3 设置了秘密划票间，而且在设置了秘密划票间的村也只有 60%的村要求选民必须在秘密划票间填写选票。此外，尽管目前农村选举最终的唱票和计票环节基本能做到公开、透明，但最近一届样本村只有 59%是在所有选民面前唱票和计票的，而且还有 2%的村最终唱票和计票只是在村干部和乡干部面前进行的。这不仅说明农村选举仍有进一步规范和完善的空间，同时村民对于村民自治和农村选举的参与热情也有待进一步激发。总之，实证研究表明，选举客观程序在不同省份和地区之间存在着非常大的差异，理论上认为比较优越的选举规则在很多村庄都没有被采用。其中的原因很复杂，一方面不能排除某些地方政府为了影响选举结果而有意使用容易被操纵的选举程序的可能性，但同时也不能排除那些理论上被认为最好的选举程序不能够适合各个地方不同的