振兴自贡老工业基地税收研究2)

振兴自贡老工业基地税收研究按照国家“十二五”规划对全国老工业基地调整改造作出了战略部署，在全国 118 个老工业基地中，国家发改委也将自贡市纳入了“急需国家政策扶持的 43 个问题型老工业基地”规划范围，这将是自贡市经济再次崛起的千载难逢的极好机遇，必将对自贡市经济发展带来蓬勃生机。为此，我们课题组开展了振兴自贡市老工业基地税收政策专题研究，探索老工业城市经济发展税收支持政策的积极推动作用。一、自贡市经济背景及现状自贡地处川南，1939 年 9 月因盐建市，在建国之初是仅次于成都、重庆（当时归四川）之后的第三个地级市，目前自贡市辖区面积 4373 平方公里，总人口 320 万人，辖自流井、贡井、大安、沿滩四区和荣县、富顺两县以及高新技术开发区，是中国井盐生产的中心和川南经济圈中的中心城市。近年来，自贡市按照“工业强市”战略，围绕盐化、机械、新材料产业优势，加快培育大企业大集团，壮大产业集群规模，着力打造中国西部重要的盐化工基地、西南重要的装备制造基地和国家新材料产业化基地。（一）历史背景自贡作为老工业城市，工业经济是自贡经济的顶梁柱，自贡的盐化工业为四川、为全国作出了特殊的贡献，但是由于历史和现实的诸多因素，在上世纪 90 年代以来自贡工业经济陷入了困境，尤以盐业最为突出，严重制约和影响了经济发展与社会稳定。回顾自贡工业经济的发展历程，主要经历了四个发展阶段：1.快速发展时期。1939 年至 1978 年，自贡经济特别是工业经济快速发展的时期。按照国家“建成第二个化工城”的规划，建设了以鸿化为主体的化工企业，形成了具有一定规模和实力的化工产业，并由单一的盐业发展为具有化工、机电、冶金材料等多行业、多门类、多品种的工业格局。到 1978 年，自贡市全部工业总产值达到 8.3 亿元，列全省第 5 位，年均递增 12.3%.2. 经济辉煌时期。1979 年至 1988 年，自贡经济特别是工业经济发展的辉煌鼎盛期。三线建设从外地迁入了一批机械、轻工、冶金企业和科研院所，使自贡的机械、轻工成为实力较强的产业，经济总量在四川省排名第三，仅次于四川省会成都和还未设为直辖市的重庆，1988 年工业总产值（90 年价格）达到 41.74 亿元（不含村及村以下工业），在全省 20 个地、市、州中居第 5 位。3.经济衰退时期。1989 年至 1999 年，自贡经济步入衰退的时期。由于体制机制的束缚，工业发展落入低谷，19951999 年，全市工业企业连年净亏损，经济总量在全省的排位逐年后退，在全省的排位由历史上的前三名，后移到第 8 位。1998 年，全市各类停产半停产企业达 316 户，亏损企业 137 户，亏损面 55%，亏损额 2.41 亿元。下岗职工达 8 万多人，相当一批企业拖欠职工工资、下岗职工生活费和离退休职工养老金，部分困难企业职工上街阻断交通、围堵党政机关等事件频繁发生，成为四川省两个特困城市之一，“因盐兴市”的千年盐都面临“因盐衰市”的现实威胁。4.恢复发展阶段。随着国家重大基础设施的加快建设，特别是“十一五”期间，自贡市坚持走新型工业化道路，实施工业强市战略，以承接产业转移为契机，加强对外区域经济合作，逐渐形成以机械、盐化、新材料三大优势产业为主，兼有电子、冶金、轻工、纺织、建材等门类齐全、综合性的工业经济体系，自贡工业经济步入快速发展的轨道，成为全省综合加工制造能力最强的地区之一，进入了新世纪恢复发展阶段。（二）经济现状1.经济总量不断扩大。近年来，随着工业经济的发展、城镇化水平的提高，自贡市城市规划逐步扩大，现已发展成为集世界地质公园、国家优秀旅游城市、国家新材料产业化基地、西部地区重要的装备制造业基地和盐化工基地等一体的新型老工业城市，成为四川省率先进入大城市行列的 4 个城市之一，今年 6 月自贡高新技术产业园区已被批准升级为国家高新技术产业开发区。“十一五”期间，自贡市经济年均增速约 14.7%，GDP 由 2005 年的 273.95 亿元发展到 2010 647.73 亿元，人均 GDP 2.2 万元，经济总量扩大了 1.4 倍，第一、二、三产业占 GDP 总量的比重从 2005 年20.3：43.2：36.5 调整到 2010 年的 13：57：30.2.工业经济较快增长。自贡工业经济超过全市经济总量的一半，工业经济增速高于 GDP 增速，带动经济增长达 10 个百分点，连续保持了 20%以上的增长速度，自贡市经济增长有 62%以上来自工业经济增长的贡献，2010 年规模以上工业完成总产值突破1000 亿元大关，达到 1113.65 亿元，增长 39.01%，实现增加值 331.24 亿元，增速27.6%.3.财税收入大幅回升。2010 年自贡市财政总收入达到 65 亿元，全年完成财政一般预算收入 21.84 亿元，增长 28.3%，完成税收收入 38.91 亿元，同比增长 37.5%，其中国税收入 19.77 亿元，增长 45.8%，地税收入 19.14 亿元，增长 29.9%.工业税收占比大，2006 年至 2010 年期间工业税收实现 82.18 亿元（地税 16.48 亿元，国税 65.70 亿元），占税收总额 144.2 亿元的 57.01%.二、制约自贡市工业发展的瓶颈工业是自贡市经济社会发展的重要支撑，工业经济的发展状况决定着城市的兴衰。“十一五”期间，自贡市经济社会保持了持续快速协调健康发展，综合经济实力不断增强，但作为老工业城市基地，还存在着工业结构不尽合理，产业层次低，骨干企业盈利能力和扩张带动能力不强、历史包袱沉重等问题，发展遇到了前所未有的困难和压力，成为制约当前自贡工业发展的瓶颈。（一）发展后劲乏力1.产品结构不合理。自贡市主要工业产品包括机械、盐化工、新材料等优势产业产品，多处于产业链上游，产品技术含量、附加值相对较低工业企业抗风险能力较弱。2008 年以来，自贡市 14 户骨干工业企业产值增长率一直低于自贡市平均水平，还未真正培育形成一批稳定的支柱工业企业群。2.科技创新投入少。目前，自贡市虽然已有国家级高新科技园区，但是部分工业企业在科技创新方面投入较少，科技创新与应用型人才短缺，科技成果转化率低，高新技术产业化能力弱，高新技术产业产品少、规模小，高新技术产业化能力弱。3.企业盈利能力较弱。而且多数属于劳动密集型企业，其发展大大受制于技术力量的不足和企业管理机制的不健全，所生产的产品科技含量较低加之受政策和市场的影响较大，特别是遭受全球金融危机冲击后恢复缓慢，直接表现为企业盈利能力较弱，在税收方面普遍存在微利或者亏损现象，税收贡献较小，制造业宏观税负持续明显下降，2007 年到 2009 年，自贡市制造业税负分别为 8.12%，5.91%，3.69%.4.市场需求仍然不足。自贡市的主要化工产品烧碱、氯化铵和炭黑等大宗产品销售价格仍继续在低位运行；炭研院等企业生产仍将不能满负荷运行。同时，希腊债务危机危及欧元区经济侵蚀着尚未全面复苏的全球经济，尽管不至于对中国经济产生太多直接冲击，但危机的“蝴蝶效应”也不可避免地对自贡市工业出口产生一定影响。5.企业流动资金短缺。虽然相关金融机构给企业发展注入了大量资金，但与企业所需资金仍有较大差距。特别是今年以来国家增强了货币政策的针对性和灵活性，已先后六次上调存款准备金率，人民币贷款基准利率上调三次，加强对货币投放节奏的管控。据我局调研了解到：去年四季度自贡市工业需流动资金 16 亿元左右，实施的 60个重大工业、能源项目中，长征公司大型复合机床及关键功能部件产业化、久大公司营养、洗涤盐生产线、护肤产品生产线及特种盐生产线、四川千业环保公司双机絮凝剂铝酸钙建设等 9 个项目资金缺口 8.63 亿元，当年缺口 0.8 亿元，资金短缺还影响到园区征地拆迁和平整土地的进度。自贡市工业年需天然气 4.3 亿方，年供气仅 3.42 亿方，缺口达 0.88 亿方，2010 年国家对天然气管输费和出厂价上调 0.08 元/ 方和 0.23元/ 方，价格不断攀升，不仅将增加自贡市化工、建材等用气企业的生产成本 6200 万元左右，也加剧了企业资金紧张，降低了企业竞争力。（二）历史包袱沉重进入 90 年代中后期，自贡国有企业多、传统产业特别是重化工业比重大，水平低、亏损大，企业运行质量不高，效益下降。随着市场经济的加快建立，改革浪潮的冲击，体制机制障碍对自贡发展的束缚日益加剧，曾经为国家创造大量财富、为自贡创造过辉煌的经济结构和产业格局的自贡工业，却成为拖累自贡继续前行的沉重包袱。1.人员安置与就业压力大。自贡作为一个老工业城市，部分老国有、集体企业关停并转后，聚集了一大批下岗失业人员，1996 年至 2009 年，自贡市通过各种改革方式完成了 55 户企业改革，其中：实施政策性破产 26 户，依法破产 15 户，整体划转企业2 户，增资扩股企业 1 户，通过其他形式退出国有的企业 19 户。截止 2009 年底，仅市国资委监管的企业中，尚有 21 户困难企业急需通过破产重组、关闭注销等方式进行改革，需安置职工近 1.3 万人，但实际需要安置的下岗失业人员数量远不止此，影响了自贡市社会和谐稳定，也制约了自贡市经济健康发展。另外，自贡市盐业集团现供养了盐工 4.79 万人，占自贡市产业工人的 21.23%，占城市人口的 6.9%，每年额外担负着老干部、退休人员、遗属的各类社会费用五千余万元，制约了企业发展。2.消化历年欠税困难。自贡市原有的老工业企业经历了辉煌和衰退过程，目前大部分企业负债严重，老工业企业在我局存在有大量呆账税金和欠税，严重制约着地税收入的稳定增长。据据统计，截至 2010 年底，自贡市有 375 户企业待清理呆账税金和欠税总额达 29065 万元，其中待清理呆账税金总额为 9034 万元， 呆账税金中税收收入超过 7000 万元；2010 年发生新欠 2295 万元， 2001 年 5 月-2009 年陈欠为 17736 万元，其中 55 户市级以上国有企业欠税总额达 12351 万元，这些国有企业大部分是自贡市老国有企业，部分企业是解放前就存续的企业，如张家坝化工厂（现名为自贡张家坝氯碱化工有限公司），是自贡市三大盐厂之一，计划经济时代全厂有职工 3000 余人，年产值愈亿元，年税利 1500 万元，为自贡市财政税收做出了巨大贡献。有的是五六十年代建起来工业企业，如自贡铸钢厂、无线电二厂（现名双峰电子有限公司）、自贡水泥厂（现自贡水泥有限公司）等，这些企业在当年也为自贡经济做出了巨大贡献，当年每个企业的产值利税都在 5000 万元至 2 亿元间，但现在沉重的历史欠税成为目前自贡市老工业企业发展的瓶颈。（三）税收扶持及贡献作用不明显1.税收优惠政策门槛高、范围窄。国家对西部地区实施了西部大开发税收优惠政策，但现行优惠产业范围还是偏窄，企业可以享受税收优惠政策的标准（门槛）偏高，难以适应西部地区的经济、产业结构水平与发展需求。如自贡市享受西部大开发企业所得税优惠政策的企业占企业所得税纳税户比例仅为 2.95%，对促进自贡市地区经济发展尤其是推动地方优势和特色产业快速发展的作用与力度有限。不利于自贡市广泛吸引资金、改善生产技术、提高科研创新能力以及培育扶持适合本地区的优势与特色产业。2.制造业税收增幅较低，对地方税收贡献不突出。制造业是自贡工业的第一大支柱，但近年来，制造业税收呈下降趋势，占税收的比例不断减少，并且制造业是以增值税上缴中央为主，对地方的税收的支撑作用不突出。2008 年自贡市制造业入库税收（含国、地税）132098 万元，同比下降3.60%；2009 年入库税收 96788 万元，同比下降 26.73%，比 2006 年减收 8701 万元，下降了 8.25%.制造业税收占税收总额的比重，从 2006 年，2007 年的 48%以上，下降到2009 年的 34.31%有，制造业税收第一支柱行业的地位受到了极大削弱，这与工业增加值占 GDP（剔除第一产业）增加值 55%的地位不匹配。其中地方税收，2009 年制造企业入库 19143 万元，占地方税收的 12.99%，2010 年入库 19944 万元，占地方税收的10.41%，而且每年的增幅不大，制造业地方税收增幅在 5%左右，大大低于自贡市地方税收 30%左右的增长。三、当前自贡工业发展的产业优势盐化工、机械、新材料已成为自贡的三大优势产业，具有较雄厚的产业基础和较强的带动能力。装备制造、盐化工、新材料三大产业强势崛起，将成为自贡工业复兴的引擎。1.西部重要的盐化工基地。盐化工一直是自贡的特色优势产业。近年来，自贡市依托久大集团、昊华西南公司、晨光化工研究院等优势骨干企业，大力开发以盐为基础原料的深加工产品，不断延伸产业链。目前，已形成以盐业为源头，两碱化工为基础，精细化工、医药化工、高分子化工合成材料及制成品等多元化的发展格局。基本形成了从原盐到盐化工产品深加工，以“盐-基础化工-精细化工-高分子化工-工程塑料制成品”为主线，从资源型到资源加工增值型的盐化工产业链，以久大制盐、昊华化工为代表的化学原料及制品业是自贡市工业第二大行业，占自贡市税收总额 6%2.机械及装备制造实力雄厚。 2010 年，自贡市装备制造业规上企业 208 户，完成工业总产值 485 亿元，规模为全省第三，东锅公司 100 万千瓦超超临界发电锅炉、高阀公司大口径长输管线球阀、长征公司五坐标联动高速高精度龙门加工中心系列产品、运机公司长距离管状带式输送机等一大批具有自主知识产权的产品，填补了国内重大技术装备的生产空白，成为国家经济建设的优选装备，并具备一定的国际竞争力。以东锅、长征机床、运输机械厂为代表的骨干企业，带动了机械产业集群的形成和壮大，成为第一大行业，实现税收占自贡市税收总额的四分之一。3.新材料产业迅速发展。新材料产业正不断壮大，形成全国特色新材料研发基地和国家新材料出口基地，2007 年，自贡市以新材料产业的资源、技术和人才的比较优势被国家科技部批复认定为“自贡国家新材料产业化基地”，国家商务部与科技部联合批复认定为“自贡国家科技兴贸（新材料）创新基地”。经过多年积累和发展，以四川大西洋焊接材料股份有限公司、中橡炭黑研究院、四川聚酯股份有限公司、晨光化工研究院等龙头企业为依托，新材料产业正不断发展，目前自贡市新材料逐步形成了金属新材料、高分子合成材料、功能性炭黑及碳石墨材料、精细化工新材料、盐化工新材料和高性能纤维复合材料等六大产业集群。四、振兴老工业基地的税收支持对策国家关于全国老工业基地调整改造规划部署是从国家战略角度出发所提出来的重大经济举措，事关国家经济发展的总体目标，全国老工业基地发展的问题决不仅仅涉及一省、一市问题，而关系到我国经济发展的方方面面，为充分发挥税收的调节作用，建议国家加快出台统一、规范的税收支持政策，在税法的基本原则下，给予较大的税收政策支持以推动全国老工业基地振兴（一）解决历史包袱，实现老工业基地经济轻装上阵国家应该充分利用税收调控职能，深化改革，推动企业间的兼并、联合、重组，建立现代企业制度，对老工业基地实行减轻税收负担的扶持政策，为老工业基地振兴进行创造良好的条件。1.豁免历史欠税，切实减轻企业税收负担一是针对老工业企业欠税负担重的情况，出台豁免历史欠税的政策。如，豁免企业难以归还的 2001 年前的历史欠税（有涉税违法行为的企业不在豁免之列），对2001-2010 年的欠税追缴税款，豁免滞纳金。另外，国家资本金的处理转为企业新产品开发基金，并规定新产品销售额占营业收入不低于一定比例。二是老工业企业由于占地较大，计划经济时代修建的闲置厂房、办公房较多，历史包袱沉重，因此建议对老工业企业房产税、土地使用税进行减征或免征。三是建议对老工业企业安置下岗失业或高校毕业生人员就业，可在定额标准为每人每年 4000 元的基础上，上浮一定额度扣减各项税收。2.促进企业重组，出台改组改制税收优惠建议对老工业企业实施“退二进三”，符合产业政策调整且有利于环境保护的项目，其重组过程中的资产变更免征契税；对其处理变现企业的房屋、土地发生的转让行为，建议免征营业税、印花税、土地增值税；对其取得的豁免债务免征企业所得税。以上企业职工取得的一次性安置补偿费收入免征个人所得税。（二）发挥税收在吸引外来企业的作用，促进老工业基地招商引资、科技进步和产业升级老工业基地需要借鉴发达地区的相关经验，不断引进外来企业和技术，因此应充分发挥财税政策功能走新型工业化的路子，利用高新技术改造传统产业，进而带动产业升级。对老工业城市招商引资企业，应根据企业发展阶段给予不同的税收优惠，企业起步阶段由于修建厂房、购置设备等筹建工作，需要大量资金，企业的税收负担主要体现在财产行为税方面，如契税、耕地占用税、房产税、土地使用税，为扶持企业开好头，尽快进入生产经营环节，建议对财产行为税执行优惠政策。企业进入成熟稳定期，企业的税收负担主要在所得税和流转税方面，为减轻企业资金周转困难，支持企业扩大再生产和更新技术，建议加大企业所得税、流转税方面的优惠力度。具体如下：1.对招商引资的新办工业企业，占用土地免征耕地占用税、契税；自工商注册登记起两年内免征收房产税、土地使用税。2.对生产性外商投资企业，从开始生产经营的年度起，5 年内免征房产税和土地使用税。对非生产性外商投资企业，从开始经营的年度起，三年内免征房产税和土地使用税。外商投资兴办的产品出口型企业，在免征、减征房产税期满后，凡当年出口产品产值达到企业产品产值 70%以上的，由对外经济贸易主管部门认定，由税务部门批准，免房产税和土地使用税。华侨、港澳人士投资在老工业城市的合资、合作、独资经营工业企业、交通运输企业应征收房产税的房屋，自购买或新建落成之月份起，免征房产税五年。3. 高新、战略性新兴产业领域流转税和企业所得税政策扶持企业所得税政策扶持方面：新办高新、新兴产业领域企业的业务宣传费、广告费，自开始生产经营的年度起，在五年内加大法定扣除比例，超过部分准予在以后年度结转扣除、职工培训费用据实全额扣除，以上企业从获利年度起三年内按有关规定提取风险补偿金可在企业所得税前扣除，当年高新技术产品产值加技术性收入达到年总产值 60%以上，企业所得税实际税负不超过 10%.对新办企业符合西开政策的，其企业所得税享受 5%的优惠税率，新办企业不符合西开政策的，享受 15%的优惠税率。对从事国家重点扶持的公共基础设施项目、环境保护、节水节能项目，按照企业所得税法规定享受完“三免三减半”企业所得税优惠后，继续再享受三年期减半征收企业所得税。老工业企业开展产业升级转型的，自获利年度起，企业所得税享受五年期的免征。流转税政策扶持方面：新办高新、新兴产业领域企业，自开始生产经营的年度起，增值税、营业税在五年内实行一定比例的减征或即征即退。（三）加大财政扶持力度，调整税收分成比例及权限，增强地方财力基础1.新增财政收入留存地方发展经济。建议以 2010 年为基数，“十二五”期间，对老工业城市地方财政新增部分不再上缴，用于设立中西部老工业基地调整和改造专项基金，由地方发展改革部门自行安排纳入国家规划的老工业基地调整改造项目，用于促进本市经济发展。2.调整共享税分配制度增加财力积极性。建议将增值税分成比例由中央、地方 75%与 25%的分成比例，调整为中央分成 60%，地方分成 40%，提高中央对老工业基地的税收增量返还系数；将全额上缴的消费税在老工业基地改为共享税；将企业所得税中除作为中央固定收入的部分全额上缴国库外，其余部分由中央与地方六、四分成改为五、五分成，增量部分提高分成比例。3.下放部分税收减免权限。地方税管理权高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。建议对老工业城市下放税收减免权，如简化房产税、土地使用税困难减免审批层级，给予市级政府一定的审批权限。（四）多方吸引人才，推进人才兴市战略，积极实施个人所得税优惠政策人是最重要的资源，高素质、高智能的人才是支撑着现代社会经济发展的主要支柱。拥有人才的数量与质量，已成为关系到老工业基地兴旺发达的重要性因素，因此积极制定吸引人才的税收政策，大