河南省农村劳动力转移问题研究

河南省农村劳动力转移问题研究河南是全国第一人口大省、也是全国第一农业人口大省，近一亿人口，70%在农村。 因此，农村富余劳动力转移工作显得尤为重要。近年来，经过全省上下各级领导、有关部门的共同努力，河南省农村劳动力转移工作得到了快速发展。目前，外出务工人员已经遍及全国各省、直辖市、自治区以及世界 40 多个国家和地区，转移劳动力总量几年来稳居全国首位。据有关部门统计，到 2005年底，全省农村劳动力转移规模达 1557 万人，占农村富余劳动力总数 2800 万人的一半以上。其中，省外转移 999.6 万人，省内转移 554 万人，境外转移（含外派劳务）3.4 万人。全年全省劳务收入已达 730 亿元，比上年增加 117亿元，劳务收入占全省农民人均纯收入的 40%。全省已有 15 个市建立了劳务输出工作机构，68 个县（市）建立了劳务输出服务网络，87%的乡镇建立了农村劳动力资源数据库，还在外出农村劳动力较为集中的省市建立了 338 个驻外劳务办事机构，为在外河南籍务工者做好维权服务。一、河南省农村劳动力转移状况分析（一）河南省农村劳动力转移水平据测算，截至 2005 年底，河南省农村劳动力总资源 4938.05 万人，剔除70 岁及 70 岁以上人口 246.90 万人、农村户口的在外学生 147.40 万人，实际农村劳动力资源为 4543.75 万人。实际劳动力资源分别扣除林业就业 68.94 万人、畜牧业就业 75.28 万人、渔业就业 16.02 万人及农业需求 1588.50 万人，河南省农村劳动力总富余约为 2795.01 万人。2005 年河南省转移农村富余劳动力总量达 1557.19 万人，占全省实际劳动力资源 4543.75 万人的 34%，占全省农村富余劳动力总量 2795.01 万人的 55.71%，转移数量较上年增加 146.10 万人，增长 10.35%。信阳、驻马店、南阳、周口、商丘等市的农村劳动力转移人数都在 150 万人以上。据国家统计局对全国 31 个省（区、市）6.8 万个农村住户和 7100 多个行政村的抽样调查，2005 年全国农村外出务工劳动力 12578 万人，比上年增加755 万人，增长 6.4%（见 2006 年 1 月 24 日国家统计局统计报告第 6 期） 。据此计算，2005 年河南省农村劳动力转移数量占全国总量的 12.38%，增量占全国总数的 19.35%。（二）河南省农村劳动力转移质量农村劳动力转移质量包括多项指标，其中转移的稳定性和务工收入是两项基本指标。1.转移的稳定性2005 年，河南省 1557.19 万外出务工人员中，务工时间 6 个月及 6 个月以下的 268.18 万人，占 17.22%；7 至 11 个月的 683.37 万人，占 43.88%；12 个月及 12 个月以上的 605.64 万人，占 38.89%。从当年情况来看，河南省外出务工人员年务工时间以半年以上为主，半年以下的占少数。和上年相比，务工时间半年及半年以下的由 23.94%下降到17.22%，下降了 6.72 个百分点；务工时间 7 至 11 个月的由 36.20%上升到43.88%，上升了 7.68 个百分点；务工时间一年以上的微有下降，由 39.86%下降到 38.89%，下降了 0.97 个百分点。总体来看，外出务工人员的流动频度有所降低，稳定性明显增强。2.务工收入和 2004 年相比，2005 年河南省外出务工收入有明显提高，全省务工总收入 730.22 亿元。年人均务工收入 4689.31 元，较上年增加 343.17 元，增长7.9%；月人均收入为 621.92 元，较上年增加 55.28 元，增长 9.76%。（三）河南省外出务工人员的性别结构和年龄结构1.性别结构据河南省劳动和社会保障厅统计，2005 年河南省外出务工人员中，男性57.31%，女性 42.69%。和 2004 年相比，2005 年全省外出务工人员性别结构没有大的变化。河南省外出务工人员以男性为主,这一点和全国情况大致相同。只是和全国相比，河南省外出务工人员男性比例偏低，女性比例偏高，2004 年全国外出务工人员中，男性占 66%，女性占 34%。河南省男性外出务工人员比例较全国低8.61 个百分点。2.年龄结构据河南省劳动和社会保障厅统计，2005 年 1557.19 万外出务工人员中，30岁及 30 岁以下 884 万人，占 56.77%，31 至 49 岁 533 万人，占 34.24%，50 岁及 50 岁以上 140 万人，占 9%。和 2004 年相比，2005 年河南省外出务工人员年龄结构也没有太大变化，30 岁及 30 岁以下外出务工人员数量稍有增加，由 55.1%增加到 56.77%；50 岁及 50 岁以上外出务工人员数量稍有下降，由 11.2%下降到 9%。国家统计局河南调查总队对外出务工人员的年龄分段更细，综合计算后可知，河南省外出务工人员 1625 岁占 40.6%，较全国低 4.4 个百分点；2630岁占 11.1%，较全国低 4.9 个百分点；3140 岁占 24.2%，高出全国 1.2 个百分点；41 岁以上占 24.1%，高出全国 8.1 个百分点。通过对比我们发现一个有趣的情况：总体来说，河南省外出务工人员年龄越小，与全国相比所占比例越小；年龄越大，与全国相比所占比例越大。据此我们不难得出以下判断：与全国相比年龄偏大，是河南省外出务工人员的基本年龄状况。（四）河南省农村劳动力转移的地域分布2005 年河南省 1557.19 万农村劳动力转移人员中，省外转移 999.78 万人，占 64.2%；省内转移 554 万人，占 35.58%；境外转移 3.41 万人，占 0.2%。和2004 年相比，河南省 2005 年农村劳动力转移人员中，省外转移提高了 4.82 个百分点，省内转移降低了 4.75%，更多的农村劳动力选择了跨省务工。2005 年河南省 999.78 万省外转移人员中，东部占 57.82%，中部占 25.66%，西部占16.52%。2005 年劳动和社会保障部快速调查显示，全国外出务工人员中，在东部省份就业的占 62%，在中部就业的占 20%，在西部就业的占 18%。和全国相比，河南省省外出务工人员东部省份就业低了 4.18 个百分点，中部就业高出 5.66 个百分点，西部就业低了 1.48 个百分点。这一点可能与中原人的故土意识、思想解放程度不无关系。（五）河南省农村劳动力转移的产业分布据河南省劳动和社会保障厅统计，2005 年河南省农村劳动力第一产业转移就业 255.34 万人，占 16.40%；第二产业转移就业 801.71 万人，占 51.48%；第三产业转移就业 500.14 万人，占 32.12%人。和 2004 年相比，2005 年河南省农村劳动力转移就业的产业分布没有大的变化。据国家统计局河南调查总队统计，2005 年河南省农村劳动力第一产业转移就业占 0.9%，第二产业转移就业占 52.1%，第三产业转移就业占 47%。从行业来看，从事制造业的劳动力所占比重最大，占 31.5%；其次是建筑业，占18.4%；批发零售贸易占 6.9%、交通运输仓储及邮电通讯业占 5.5%、居民服务和其他服务业占 7.3%。（六）河南省外出务工人员的文化素质2005 年河南省外出务工人员中，小学及以下占 13.98%，较上年下降了3.23 个百分点；初中占 62.69%，较上年提高了 6.24 个百分点；高中及以上占23.32%，较上年下降了 3.02 个百分点。和上年相比，小学及文盲数量有所降低，初中及以上数量明显增加，说明河南省外出务工人员文化素质正逐步提高。研究显示，受教育时间的长短是外出务工人员务工稳定性强弱和务工收入高低的决定性因素，受教育时间越长务工稳定性就越强、务工收入就越高，反之，务工稳定性就差、务工收入就低。（七）河南省外出务工人员职业技能培训状况2005 年河南省 1557.19 万转移农村劳动力中，受过培训的（含引导性培训）占 46.05%，较上年增加 4.05 个百分点；相应，未受任何培训的较上年降低4.05 个百分点。值得注意的是，2005 年河南省外出务工人员中接受过技能性培训的仅占全部外出务工人员的 14.55%。虽然较上年提高了 1.76 个百分点，但仍然有高达85.45%外出务工人员没有接受技能培训。2006 年 1 月 24 日国家统计局第 6 期统计报告显示，2005 年全国外出务工劳动力中接受过专业技能培训的占 34.4%，比上年提高 6.2 个百分点（2004 年为 28.2%） 。河南省接受过专业技能培训的外出务工人员和全国相比整整低了19.85 个百分点。当然，其中可能存在数据统计的原因。来自国家统计局河南调查总队的调查数据为，2005 年河南省外出务工人员中受过专业技能培训的占 27.1%，和全国相比也低了 7.3 个百分点。看来河南省外出务工人员接受专业技能培训的比例偏低是一个事实。这也许正是本省外出务工人员稳定性差、工资收入低的根本原因。二、河南省农村劳动力转移存在的问题及原因近年来，河南省农村劳动力转移步伐越来越快、转移数量越来越多，农村劳动力转移对河南省的工业化、城镇化、现代化建设的作用也日益明显。然而，目前河南省农村劳动力转移工作中还存在着诸多问题，这些问题集中表现在就业质量方面。1.转移稳定性较差转移的稳定性是指转移时间的长短。转移时间长，说明稳定性强，这是转移质量的具体体现。和上年相比，2005 年河南省外出务工时间半年及半年以下的降了 6.72 个百分点，务工时间 7 至 11 个月的上升了 7.68 个百分点。总体来看，2005 年河南省外出务工人员的流动频度有所降低，稳定性明显增强。但是，从全国情况来看，河南省外出务工人员年均务工时间明显偏短，稳定性较差。根据国家统计局农调队农村住户调查，2004、2005 年我国外出务工人员年均务工时间约为 8.2 月。据国家统计局河南调查总队的调查，2004 年河南省外出务工人员年均务工时间为 7.67 月，2005 年为 7.54 月。和全国相比，这两年河南省年均外出务工时间分别少了 0.53、0.66 个月。2.务工收入偏低务工收入状况是转移质量的又一体现，务工收入的高低直接决定着转移质量的高低。和 2004 年相比，2005 年河南省外出务工人员务工收入有明显提高，年人均收入较上年增加 343.17 元，增长 7.9%；月人均收入较上年增加 55.28元，增长 9.76%。然而，和全国相比，河南省外出务工人员务工收入明显偏低。根据国家统计局调查，2005 年我国外出务工人员年均务工收入 7390 元，较河南省高 2700元，高出 57.59%；月均务工收入 901 元，较河南省高 279 元，高出 44.86%。3.外出务工人员权益受侵害情况严重（1）平等就业权受损。一是劳动合同签订率低。由于农民工大部分在中小企业和私营企业就业，这些企业劳动管理极不规范。有的以口头协议代替书面劳动合同，有的以劳务合同替代劳动合同。据调查，劳动合同签订率在农民工聚集的餐饮、建筑等私营企业里最低。二是拖欠、克扣、恶意拒付工资现象严重。近几年，虽然各级政府采取有力措施清理拖欠农民工工资，取得了一定成效，但发生拖欠的根源仍然没有消除，拖欠、克扣农民工工资报酬的现象仍然时有发生。三是休息休假权得不到保证。劳动者有劳动的权利，也有休息、休假的权利。但农民工休息休假的权利根本得不到保证，强迫农民工加班加点的现象经常发生。据调查，建筑、纺织等行业，农民工每天的工作时间长达 l0-12 个小时，每月工作在 26 天以上。四是劳动安全状况不容忽视。大多数农民工受雇于个体、私营、外资等非公有制企业，这些用人单位常常一味追求利润最大化，缺乏应有的安全意识。不注意改善农民工工作环境和生活环境，不给农民工配发必要的劳动保护用品，由此导致了工伤事故的不断发生。（2）社会保障权益缺失。由于农民工自身、中国体制制度等方面的原因，长期以来，农民工作为城市中的一个边缘群体，一直被排除在城市社会保障体系之外，同时也游离于农村社会保障体系之外，农民工在年老、患病、工伤、失业的情况下获得社会保障的权利没有保证。近几年，虽然越来越多的农民工被纳入城镇基本社会保障的覆盖范围。但是，相对于规模庞大的农民工群体，这一数字仍然显得很小，仍有很大比例的农民工没有享受到基本社会保障。（3）享受公共服务权益受损。一是农民工的子女入学得不到和城市居民子女同等的待遇。近年来，各级政府陆续出台了一些政策措施，在一定程度上缓解了农民工子女的义务教育问题，但政策执行过程中也存在一些问题，农民工往往还是只能将子女送到师资力量较差的学校，教学质量很难保证；二是农民工就业培训方面也有类似问题。对于城市职工，一般都能享受到培训的机会，即使是下岗职工，政府也采取措施开展再就业培训，提高劳动技能和就业竞争力，但针对农民工就业和技能的培训相对较少。事实上，农民工的文化职业素质更需要培训。三是居住环境恶劣。由于农民工没有城镇户口，不能购买经济适用房或享受政府提供的廉租房，多数农民工买不起商品房，许多外出务工人员居住在低矮简陋的棚屋里，洗浴设施、厕所等卫生条件极差。造成这些问题的主要原因在于：（一）城乡封闭的二元社会经济制度长期以来，城乡分割的二元经济社会制度，严重阻碍着农村富余劳动力的转移。造成外出务工人员权益损害的不是单项制度，而是一整套的制度设计和安排，其中包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、组织人事制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度乃至政治制度等，这些制度将外出务工人员与城市居民严格区分开来，使其处于城乡两种管理体系的边缘。这种体制导致劳动力市场不统一，城乡就业服务分散、分割、缺乏沟通，公共就业服务一定程度上没有覆盖外出务工人员，农民转移就业难以得到灵活多样、便捷规范的服务。受此影响，农民离开了土地却不能顺畅地融入城市。可以看出，现存的社会制度是造成诸多的农民工问题的基本根源。（二）法律法规不健全，劳动保障监管乏力近几年，随着农民工大量涌入城市、各种非公有制用人主体的大量出现，使劳动关系更趋复杂化、多样化，现有的劳动保障立法在维权方面存在明显缺失。许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款。现行涉及劳动权益保障的具体规定，立法层次较低，有的只是部颁规章，有的处罚条款过轻，不足以阻止企业主的违法侵权行为。另外，劳动执法体系不健全，执法监察力量严重不足，致使执法不严、违法不究、有法不依的状况相当严重。劳动保障监察是预防和处理侵害农民工合法权益案件发生的最直接的途径，也是预防和处理劳动争议案件的最有效办法。但是，目前劳动保障监察力量明显不足。河南作为全国第一人口大省、全国第一劳务大省，全省仅有专职监察员 1500 名，相对于全省 1700 多万外出务工人员、几百万家用人单位来说是远远不够的。（三）公共财政投入不足公共财政投入不足主要体现在就业服务和培训两个方面。一是财政支持水平明显偏低，难以满足实际需求。河南省农村劳动力转移就业压力大，任务重，现有的财政投入远远不能满足庞大的农村富余劳动力队伍的培训需求。中央和省级财政 2006 年共安排河南省农民工培训资金 8000 万元，这对于拥有 2800 万农村富余劳动力的省份来讲，简直是杯水车薪。二是资金缺乏稳定的来源。目前，河南省农村劳动力职业技能培训和就业服务补贴所需资金从就业补助资金中列支，当地财政配套安排资金。没有列入常规财政预算，致使就业服务和职业技能培训没有稳定的资金来源。三是资金使用过于分散，严重影响了使用效率。由于多个部门以不同方式介入农村劳动力转移就业培训过程，劳动、农业、教育等各部门所进行的农村劳动力转移就业培训项目均需从有限的财政支出中列支费用，造成财政资金使用过于分散，人为加大了对财政资金的需求，同时使有限的资金难以发挥应有的作用。四是缺乏足够的激励机制，不能吸引财政以外的其他资金投入。就现实而言，农民个人的主体资金投入和企业投入都相当困难，这也是制约农村劳动力培训工作的重要因素之一。（四）就业服务工作滞后农村劳动力就业，在一些地方还没有引起足够的重视，就业工作普遍存在重城镇、轻农村的情况。有些地方领导认为劳务输出是富民不富县（市）的事，往往只宣传资金回归的效应，对以劳务输出为主寻求就业门路的农民却很少给予主动有效的指导帮助。虽然大多数地区都较早地把劳务输出纳入扶贫战略，出台了相应的保障政策和鼓励措施，也采取了建立各级劳动服务站、开辟劳务基地和动员能人带动等不少有效的办法，但由于缺少工作人员和经费，很难为外出务工人员提供有效的服务。2005 年河南省有组织转移 561.15 万人，占36.04%；自发转移 996.04 万人，占 63.96%，除去口径和技术上的原因，有组织转移比率还会更低。由于缺乏正规的中介机构，来自农村的富余劳动力主要是依靠亲属、老乡关系实现就业。此外，市场中介行为不规范，农民工极易上当受骗。转移就业的组织化程度、合理性与有序性较差，劳务信息的提供缺乏系统性、广泛性、权威性，且覆盖面和时效性也不能完全适当实际需要。（五）技能培训不能满足需要河南省农村劳动力的素质特点为：一是文化素质低。根据2004 年河南农村全面小康进程监测报告 ，河南省农村人口平均受教育年限为 7.2 年，大致相当于初中二年级水平。和全国及同属中部的多个省份相比，河南省的农村人口平均受教育年限明显偏低。二是职业技能低下。2005 年培训农村劳动力 718 万人，其中引导性培训491 人，占全省已转移人数的 31.5%，职业技能培训 227 万人，占全省已转移人数的 14.55%，真正接受技能培训外出务工人员比例偏低，并且这部分人当中多数还是接受简单的技能培训。2006 年 1 月 24 日国家统计局第 6 期统计报告显示，2005 年全国外出务工劳动力中接受过专业技能培训的占 34.4%，河南省接受过专业技能培训的人员和全国相比整整低了 19.85 个百分点。三、加快河南省农村劳动力转移的政策建议农民工问题是一个涉及方方面面的系统工程，因此，必须统筹兼顾，从制度安排、机制创设等方面为农村劳动力外出务工作出宏观考虑。同时，也要从具体情况出发，制定切实可行的政策措施。（一）统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加重要的地位党的十六大报告指出：”农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。 ”农村劳动力转移就业关系到城镇化水平的提高和国民经济的发展，因此必须把农村劳动力转移就业纳入国民经济发展计划。省、市、县各级政府要从宏观经济的高度，从国民经济和社会发展的整体来考虑和部署农村劳动力的转移和就业；要将农村劳动力转移就业纳入政府宏观决策的重要目标，相应的计划和劳动部门要做好农村劳动力战略转移的计划和实施方案，财政、公安和城建等有关部门要密切配合，落实和解决农村劳动力转移就业的一系列问题。要把农村劳动力转移就业的工作实绩作为考核各级政府和有关部门工作业绩的重要内容，以促进河南省城镇化水平的提高和国民经济快速协调发展。（二）创新就业制度，建立城乡统一、规范有序的劳动力市场根据国家提出的建立城乡统一、平等就业的劳动力市场的目标，应从三个方面着手创新就业制度：一是按照城乡统筹、平等就业原则，扩大公共就业服务范围。建立健全劳动力就业服务体系，彻底改变城乡市场分割、信息不畅通的局面，形成城乡沟通、信息互联的就业服务网络和与之相应的信息统计网络体系,实现政府劳动保障管理服务覆盖城乡、劳动力市场信息网络覆盖城乡、职业技能培训网络覆盖城乡、政府就业扶持政策覆盖城乡。二是加快健全覆盖城乡的市、县（区） 、乡镇（街道）三级公共就业服务体系。完善公共就业服务制度，规范发展就业服务机构，大力开展人本服务，提高公共就业服务的质量和效率，把本地农村富余劳动力和外来农民工全面纳入公共就业服务范围。由劳动行政管理部门牵头整合已有的服务资源，引导各级各类服务组织形成有机联系、有序运行的统一服务网络。三是发展城乡开放、运作规范的劳动力市场体系和职业介绍等中介服务组织。政府在现有大中城市已形成的劳动力市场的基础上，进一步在流入劳动力较多的城镇，流出劳动力较多的地区，建立劳动力市场场所和公共设施，对进城农民工开放并提供就业信息、职业介绍、就业指导等免费服务。（三）健全法律法规体系，加大劳动保障监察力度要完善与劳动法相配套的有关法律法规，从工资报酬、工资支付、劳动监察、社会保障、安全生产等方面规范用人单位的行为。在制定有关劳动法律法规时要尽可能考虑农民工劳动关系的复杂性和特殊性，对农民工适当做出特别规定，还可以制定适用于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准。要抓紧修改完善这些法律法规，并适时制定发布专门的农民工权益保障法 ，进一步明确劳动关系主体双方的权利与义务、劳务输出地与输入地的权责等，促进农民工维权工作的法制化、规范化、制度化。要进一步转变观念，树立科学发展观，将经济发展与维护劳动者合法权益统一起来，各级人大和各级政府有关部门要加大执法检查力度，督促用人单位认真执行国家的法律法规，对侵害农民工权益的行为要依法处理。劳动保障等有关部门要不断健全农民工维权投诉机制，开通便捷、快速、有效的投诉渠道，加强农民工维权的调解和处理工作。同时，广泛开展法制宣传教育，增强农民工的法律意识和维权能力。（四）增加公共财政投入，推进各项工作顺利开展首先，各级政府要建立农民工管理和服务工作的经费保障机制，将涉及农民工的公共就业服务、社会保障、职业技能培训（创业培训）和鉴定、转移就业、计划生育、子女教育、疾病防治、治安管理、维权和信息系统等工作经费，纳入财政年度预算和正常支出项目范围，以保证农民工工作正常有效地开展。农民工管理服务经费的年度预算方案，由农民工工作领导小组统筹协调制订后报同级政府和人大审批。其次，建议国家设立“农民工培训基金” ，中央、省、市、县每年按农业人口从财政资金中提取一定比例的费用，注入“农民工培训基金”作为专项培训经费，切实把农民工培训当作一项社会事业来抓。再次，各级财政逐步将过去的直接投入改为对民办培训机构的补贴、补助，激励培训机构根据市场需求调整专业和课程设置，增强培训的针对性和有效性。（五）提高农村劳动力素质，把农村人口压力转化为人力资本优势培训农民和农民工，是促进农民外出就业、稳定就业的一项基础性工作，也是提高我国产业竞争力的客观要求。要把农民和农民工培训作为一件大事来抓。（1）建立农民和农民工技能培训计划。要针对市场需要和转移就业农民不同群体的特点，建立分层次的培训体系，开展有针对性的技能培训。针对不同的培训对象和层次“因人施教” 。(2)整合培训资源，提高培训效率。政府要明确一个部门牵头全面负责农民工的培训工作，整合现有培训资源，提高资源使用效率。各部门明确分工，各尽其能，通力合作。农业部门负责第一产业知识的培训、教育部门负责学历教育培训，劳动保障部门负责对二、三产业转移就业培训和职业技能鉴定，理顺对农民工的培训体制，从而提高农民工的培训质量和效率。（3）鼓励和支持社会力量参与农民工培训。要建立政府投入为主、社会参与的教育、培训机制，除各级财政逐步增加用于对农村劳动力职业技能培训的投入外，采取更为开放的政策和措施，开放职教市场，调整投资主体结构，鼓励私人与其他社会资本投资农村中专学校和农村职业中学。（4）建立企业职业技能培训制度。强化企业对农民工进行培训的责任，研究出台企业提取和使用职业培训经费的税收及其它优惠政策，鼓励企业提取和使用职业培训经费，有计划地进行在岗职业培训，提高