浅谈农村公路养护管理存在的问题及对策 --以景洪市为例

浅谈农村公路养护管理存在的问题及对策绪论：（一）选题的缘由农村公路是国民经济发展的一项重要交通基础设施。是公路网的重要组成部分。改革开发以来，国家投入大量资金改变农村公路的落后面貌，景洪市在中央、省、州的关心支持下，农村公路建设也取得了长足的发展。近年来先后实施了兴边富民、扶少项目、边境地区转移支付项目、通乡油路、农村公路“村村通” 、行政村道路硬化工程等，使农村公路总里程有了大幅度增长。大量的农村公路建成后，如何巩固建设成果，确保农村公路的使用功能与服务品质，充分发挥其投资效益，是当前面临的一个迫切需要解决的问题。 “三分建，七分养” ， “公路建设是发展，养护也是发展” 。因此，探寻新的农村公路养护管理长效机制，已成为目前亟需思考和研究的重大课题。由于建设资金有限，农村公路建设的标准等级相对较低，再加上养护管理认识不到位、养护经费不足、养护管理体制不健全等问题，多年来农村公路严重失养。随着农村经济社会的发展，特别是农村物流、客运等运输业的发展，如不加强养护管理，则必会出现“一年修、两年丢、三年后变成大水沟”的情况。农村公路与广大人民群众的生产、生活息息相关。农村公2路养护管理工作刻不容缓，如何加强景洪市农村公路养护管理是摆在我们面前的一项重大课题。因此，我们有必要深入研究景洪市农村公路养护管理问题，分析景洪市现行养护管理体制中存在的问题，以及深层次的原因，并就如何搞好景洪市农村公路养护管理提出对策思考，使农村公路管理真正实现“建养并重” ，更好的服务于农村经济和社会发展，更好的为社会主义新农村建设服务。（二）选题的意义农村公路是广大农村群众生产生活的先导性、基础性、服务性设施，是我国公路网的主要组成部分。经过“十一五“时期的快速发展，我国农村公路总量不断攀升，结构持续优化，管理不断加强，服务能力显著提升，在农村经济社会发展中发挥了重要支撑作用。但同时，也存在发展不均衡、附属设施不完善、建设能力和管理水平亟待提升等问题。“十二五“时期国家将推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，对农村公路交通基础设施提出了新要求。加强“十二五“时期农村公路建设，提高建设管理能力，既是农村公路转变发展方式、实现又好又快发展的客观要求，也是交通运输行业支持农业现代化、加快社会主义新农村建设的重要举措。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。农村道路是公益性最强的公共基础设施，是典型的农村公共品，对农村经济社会发展的基础。搞好农村道路设施建设，对于巩3固农业基础地位，提高农业综合生产能力，增加农民收入，具有重要意义。一、农村公路的概述及理论基础（一）农村公路的定义农村公路是公路网的重要组成部分，是保障农村社会经济发展最重要的基础设施之一。农村公路包括县道、乡道和村道三个层次。县道是指具有全县(旗、县级市)政治、经济意义，连接县城和县内主要乡(镇)、主要商品生产和集散地的公路、以及不属于国、省道的县际间的公路。乡道是指主要为乡(镇)村经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡(镇)与乡(镇)之间及乡(镇)与外部联络的公路。农村公路主要供机动车辆行驶并达到一定技术标准。县道一般采用三、四级公路标准；乡道采用四级公路或等外路标准。按照公路法的要求，新建公路应当符合部颁标准要求，原有不符合最低技术等级要求的等外公路，应当采取措施、逐步改造为符合技术等级要求的公路。鉴于目前一些贫困山乡中连接乡(镇)与行政村、行政村与行政村之间的乡村公路交通量小，且路上行驶车辆也多为拖拉机、农用车等体积、载重相对较小的机动车，所以，对这些公路的路面宽度、路线纵坡、曲线半径适当放宽要求，暂时采用等外路也是可行的。4（二）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，服务于农民群众便捷出行，服务于农村经济社会发展。按照“扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡“的基本要求，深化前期工作，提升建设能力，消除薄弱环节，提高发展质量，构筑安全、耐久、便捷、畅通的农村公路网络。（三）基本原则。坚持政府主导，社会参与。强化地方政府在农村公路建设中的主体地位和导向作用，健全农村公路作为政府公共服务的工作运行机制和责任考核体系，加大公共财政投入。鼓励引导全社会参与，调动激发农民群众的积极性和创造力，继续保持和营造有利于农村公路发展的社会环境。坚持统筹兼顾，协调发展。统筹乡域发展，资金、政策向薄弱地乡倾斜，缩小地乡差别。统筹城乡发展，路网形成与城乡辐射功能相结合，加快城乡交通一体化进程。健全农村公路协调发展机制，在协调中促发展，在发展中促协调。坚持以人为本，惠及民生。加快构筑结构合理、功能完善的农村公路网络，提供安全、耐久、便捷、畅通的农村交通保障条件，为广大农村地乡提供更广泛、更完善的公路交通服务。加大安全设施投入，改善安全状况，让人民群众走上安全路、放心路。5坚持实事求是，因地制宜。合理制定发展目标，既立足实际，避免资源浪费，又坚持适度超前，满足农村经济社会快速发展的需要。综合考虑当地经济社会需求和路网功能定位，因地制宜确定发展目标、路网规模、建设重点、技术标准，坚持发展与财力相统筹、速度与能力相匹配、需求与民意相结合。坚持深化改革，探索创新。探索完善适应新时期农村发展的公路建设模式，着力健全符合农村公路特点的质量保证体系和建设管理机制，完善有利于提高发展质量和培育建设能力的政策措施，努力提高工程实体质量和管理能力。注重典型示范，注重经验总结，以深化改革调整完善制度，以制度创新解决各种矛盾和问题。（四）重要意义农村公路是广大农村群众生产生活的先导性、基础性、服务性设施，是我国公路网的主要组成部分。经过“十一五“时期的快速发展，我国农村公路总量不断攀升，结构持续优化，管理不断加强，服务能力显著提升，在农村经济社会发展中发挥了重要支撑作用。但同时，也存在发展不均衡、附属设施不完善、建设能力和管理水平亟待提升等问题。“十二五“时期国家将推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，对农村公路交通基础设施提出了新要求。加强“十二五“时期农村公路建设，提高建设管理能力，既是农村公路转变发展方式、实现又好又快发6展的客观要求，也是交通运输行业支持农业现代化、加快社会主义新农村建设的重要举措。二、景洪市农村公路发展现状众所周知，中国是个人口大国，也是一个农业大国，农村人口占总人口的 53.4%。农村地乡发展得好不好，农民生活富裕不富裕，直接影响中国经济的发展和综合国力。新中国成立以来，特别是实行改革开放政策以来，中国政府一直把农业、农村、农民问题作为关系国家事业发展全局的大事，大力加快农业基础设施建设，不断推进城乡一体化进程，增加农民收入，促进农村和谐稳定。 农村公路是中国公路网的重要组成部分，也是服务农民群众生产生活和农村经济发展的重要基础设施。从大的发展阶段看，中国农村公路的发展经历了几个大的历史阶段：一是从新中国成立到改革开放初期，这一阶段是农村公路的普及阶段，在 1978 年，全国农村公路里程只有 58.6 万公里，公路等级很低，大量乡镇和村庄都不通公路，农村公路建设的主要任务重点解决“通”的问题；二是从 1979 年到 2002 年间，这一阶段是普及与提高相结合的阶段，伴随着改革开放的发展和全面建设小康社会的推进，我们加大了农村公路建设投入力度，农村公路得到了较快发展，到 2002 年底，全国农村公路达到 133.7万公里，等级公路占总里程的 74.4%；第三阶段是在 2003 年后，7这一阶段是大投入、大发展阶段，根据中国中央政府提出的建设社会主义新农村的部署，中国交通运输部提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的工作目标，对投资结构进行重大调整，实施了“东部地乡通村、中部地乡通乡、西部地乡通县”工程，启动 “农村渡口改造”和“农村客运站点”建设，各级政府都加大了农村公路资金投入，全国农村公路建设步入了一个快速发展的新时期。同时，为规范、有序、快速推进农村公路建设，2005 年国务院通过了全国农村公路建设规划，提出了中长期农村公路发展目标。从 2006年开始，中国进入实施“十一五”发展规划阶段，我国组织实施了“五年千亿元”工程。据统计，从 2006 年到 2009 年四年时间，全社会投入农村公路建设 7528 亿元，其中中央政府投入农村公路建设补助资金 1661 亿元，新改建农村公路 156 万公里，有 2200 多个乡（镇）、近 10 万个建制村新通了公路，有 7900多个乡（镇）、约 14.5 万个建制村新通沥青（水泥）路。 到 2009 年底，中国农村公路通车总里程已达到 336.9 万公里，有 99.6%的乡（镇）、95.77%的建制村通了公路，有 92.46%的乡（镇）、77.60%的建制村通了沥青（水泥）路。 （一）景洪市农村公路基本情况截止 2013 年底，景洪市农村公路总里程共有 2012.666 公里，其中：县道 228.482 公里、乡道 1723.05 公里、村道86.389 公里，专用道 54.745 公里；沥青混凝土路面 438.161 公里，水泥混凝土路面 138.677 公里；砂石路面 660.284 公里；一级路面 1 公里；二级路面 6.241 公里，三级路面 7.9 公里，四级路面 1205.307 公里，等外公路 792.218 公里；大桥延米220/2 座，中桥延米 661.13/14 座，小桥延米 988.36/62 座。（二）景洪市农村公路养护机构全市农村公路养护及管理机构：市级地方公路管理机构 1个、市养护公司 1 个、乡镇（五乡五镇一街道）管理机构 11 个，市乡管理人员 90 余人。三、景洪市农村公路发展的历程（一）建国前。建国前，景洪市交通仅有人行马走的驿道。（二）建国后至改革开放前。建国后党和非常重视边疆民族地区公路、水路、航空灯交通基础设施建设。1952 年，毛泽东主席发出“为帮助各兄弟民族，不怕困难努力筑路”的号召，激发了各族人民筑路造福的积极性。1950 年，景洪解放，时隔 3 年后的 1953 年，昆洛公路即通车景洪。1958 年，小勐养至勐腊（以下简称小腊公路）又告通车。1954 年至 2000 年全县各族人民耳濡目染、亲身感受到公路修通的好处， 如要富，先修路的道理深入人心，换发出不可遏制的建设热情。在国家给予适当投入资金下，自愿投劳，贯彻“民办工助、民工建勤”的方针，先后修建了允景洪至大9勐龙等 7 条全长 269 公里的市乡道，45 条全长 591 公里的乡村道；429 条全长 1896.6 公里的村寨道；37 公里长的一条过边防路，19 公里长的 1 条边贸道；2 条全长 95 公里的林区道路；3条全长 33.5 公里的电站道；1 条长 5 公里的铜矿道；196 条长617.3 公里的农场道，从而使全市 13 个乡镇，86 个村委会，718 个自然村，6 个国营农场下属 34 个分场，639 个生产队均通过了公路，无公路的自然村 12 个，占 1.64%。（三）改革开放至今。1980 年以前，实行民工建勤，民办公组的政策，调动了广大兄弟民族修建公路的积极性。先后修通了全长 169 公里的 7 条市乡道，全长 591 公里 45 条乡村道，全长 1896.6 公里 429 条村寨道。从而使全市 13 个乡镇 86 个村公所（办事处） 、730 个自然村中通了公路。可惜国家财力有限，未能投入较多的资金，以致于已修通的市乡以下公路基本属于晴通雨阻、无路面的土路基。党的十一届三中全会后，对交通基础设施建设加大了投资力度，使公路建设跃进上了一个新的里程碑。1980-2000 年的20 年间，市乡公路实现了等级化；高等级公路、航空有了零的突破，澜沧江湄公河航道不断在治理，目前机船可上通思茅港，下通缅、老两国沿河地区。水陆空立体交通网基本形成。今后几年内“213”昆明至景洪干线公路将改建结束，景洪至昆明的行车时间将大大缩短；州内实现了东西南北贯通、纵横交10错的旅游线；将实现州县道高等级化，市乡道柏油化，乡村道保证晴雨畅通逐步上等价化的目标。四、景洪市农村公路发展存在的问题及其原因（一）广大群众对道路的爱护意识不足重视道路的建设而轻视养护工作，这种现象在景洪市广大的农村是很普遍的，并且由于对道路的管理和爱护工作不到位。导致了侵占道路的现象越来越严重。很多乡镇存在一种误区，认为只要修好了道路方便的百姓就完成了任务、就造福了百姓。然而道路修建好之后的后期使用养护工作由于是“出力不讨好”而无人问津。并且有些甚至认为现在的路面都是水泥混凝土的，无需进行养护，养护就是一种浪费资源的行为。正是这种养护意识的缺失导致的不积极不作为使得农村道路养护成了一大难题。加之道路沿线的群众公共设施以及交通安全的保护意识较为淡薄，缺乏相关执法部门的监管，以致超载车辆、外来车辆随意行驶，私搭乱建、占道经营的现象非常普遍，这也是影响当地的治安状况，造成道路破坏的原因之一，不但将晾晒的杂草谷物堆在路边，更有甚者占道堆放，这样就为行车以及行人的出行安全带来了隐患。此外，由于政府没有落实道路建设的宣传教育工作，大部分村民认为道路的养护是政府应当承担的职责，只要不刻意去11破坏道路就已经尽到了自己对所在乡域内道路的保护责任，对道路的养护没有明确的概念。（二）道路养护的资金严重不足道路养护所需的不仅是专业人士的素养和百姓的意识。更多的是来自政府的经济支持。农村公路养护资金以乡镇人民政府投入为主，省、州、市人民政府补助为辅，农村公路每年每公路养护经费为：县级道路每公里一年是 7000 元，乡道每公里一年是 3500 元，村道每公里一年是 1000 元。而这些资金往往只能对养护员基本工资进行保障，有的甚至连工资都无法保证，更不要说维护的管理人员和相应的养护设备了。农村道路即使出现了病害也无法及时的进行维修或者根本就无法维修，道路的稳定性无法得到保护和维持，继续发展下去就是再进行新一轮的道路建设，如此一来资金投入不但会加大,同时也给群众的生活以及出行造成了不必要的麻烦。所以道路养护，需要政府强大的财政支持，以及相关部门合理的规划。（三）现有的养护队伍总体素质偏低各个乡镇虽然成立了农村公路管理所，但挂靠在乡镇交通和生产安全服务中心，乡镇交通和生产安全服务中心职责多，任务多，人员少，同时承担着乡镇的安全生产管理、农村公路管护、水上交通安全、食品药品安全监管、移民开发等工作，农村公路管护专业人员严重缺乏，加之景洪市乡镇多山区，人12员居住较分散，需管护的乡村道路较长，县市下拨的养护经费很少，只靠各村村民投工投劳来做简单的道路养护，根本无法很好的完成道路的养护工作，这样就无法对养护的质量进行保证，更不要说养护水平的高低，养护的水平以及质量都无法保证就使得道路的养护工作几乎成为了纸上谈兵。（四）缺乏专业技术指导根据调查结果显示，乡镇成立了农村公路管理所，确定养护道路的工作究竟该由谁来完成，怎么完成。但由于缺乏专业的技术指导，没有合理的道路养护制度，因此难免出现人员、设备不足以完成道路养护的情况，要做到合理编制人员和配置养护设备是比较困难的。五、景洪市农村公路发展的对策建议（一）建立起一个完整的养护机制建立一个完整的养护机制，对管理内容以及运行体制进行明确规定，以县级单位为主，通过统一的领导分级负责来开展工作。建立一个良好的道路养护队伍，明确其工作职责，加大监管的力度。通过对农村养护队伍的机构进行建立，职责进行明确，对机构的设置以及人员的配备进行科学的管理，并对管理工作所需要用到的工具和设施进行配备，并对其工作进行定期的考核。13由市交通运输局对农村的道路养护专门成立养护管理的办事机构。其具体职责就是对农村的道路养护工作进行组织协调以及监督和检查，并且还对养护资金的拨付进行审核，对下级道路养护机构进行监管。地方道路管理站负责对乡道养护、村道管理养护进行技术指导、监督检查和考核工作；路政大队增设路政中队，负责乡道的路政管理工作，监督检查村道的路政管理工作。所属乡（镇）农村公路管理所设立专（兼）职路政员，具体负责辖乡村道的路政管理和路产路权保护工作，并协助做好乡道的路产路权保护工作，接受路政大队业务指导和考核，接受市交通运输局的监督。各乡（镇）人民政府要加强对农村公路管理的领导，明确一名分管领导，确定专职人员作为从事农村道路管理养护的监管人员，切实加强对乡道、村道的管理养护。根据农村公路在社会经济发展中的作用，建立了“统一领导、分级负责、分级管理”的农村公路建设和养护管理体系。各乡镇成立农村公路管理所，使交通管理职责落实到各个乡镇。为层层落实养护责任，市委、市政府与乡镇人民政府签订年度农村公路养护管理责任书，并要求乡镇人民政府与村委会签订责任书，由村委会落实 12 名养护管理人员负责村道日常养护管理工作。平时不定期进行抽查，年终进行总结考核评比。由市交通运输局地方14公路管理段负责考核乡镇，乡镇负责考核村委会，村委会负责考核村小组。检查考核严格按照景洪市农村公路养护管理实施细则及养护质量检查评分标准执行。考核奖惩结果与财政拨付的养护资金挂钩。景洪市县道由市养护责任有限公司管养；乡道由乡镇人民政府管养；村道由村委会管养的公路管养。（二）多渠道的筹措养护管理资金，建立稳定养护资金保障体系规范农村道路养护资金管理使用除去两大资金来源，地方政府为解决困扰农村道路建设资金的瓶颈问题，首先可以广泛联系当地的知名人士、社会名流、成功企业，鼓励其为家乡的道路建设出资出力；其次，省、州、市级财政、交通部门对地方农村道路建设应给予更多的资金支持，建立省、州、市级农村道路建设专项资金，对贫困县乡予以补贴，多元投入，共同完善农村道路建设机制；此外，还可以向外来车辆、频繁使用道路者(如货物运输业者)收取一定的费用。针对资金管理问题，有关部门需制定相应管理制度，对地方政府资金使用情况进行有效监管，实行专户管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用和超范围使用，严格执行各项要求，防止资金浪费，提高资金使用率。根据省委省政府的要求，除了省补资金以外，州、县、乡级政府合理安排财政预算，统筹养护资金。村民委员会要采取15“一事一议”的方式解决投工投劳和短缺的资金，为农村道路养护提供充裕的资金保证。加强监管，管好用好农村道路管养资金。市交通运输局会同市财政局制定农村道路养护管理资金的使用管理办法，完善农村道路管养资金申请、拨付、使用等各个环节的工作制度，确保资金的使用效率和安全，确保专款专用，并接受乡纪检、财政、审计等部门的监督检查，接受省、市农村道路建设纪检监察巡查组的监督检查。通过规范农村道路养护资金管理使用，提高资金的使用效益，杜绝挪用、挤占农村道路养护资金现象的发生，严肃查处违规违纪行为，确保农村道路养护资金的安全。（三）认真做好农村道路养护管理培训工作要全方位、多层次对路政管理人员、养护技术人员和施工作业人员进行培训，特别是要加强对乡镇农村道路管养人员的培训。由于目前农村道路养护管理人员大多是非专业人员，因此必须加大对现有的养护管理人员组织培训，使其迅速地掌握一些农村道路养护的基本知识，如道路的基本知识、桥梁的基本知识、道路基本数据的采集和路况的评定等。以尽快适应农村道路养护工作的需要。加强有关部门对农村道路建设的指导。建立农村道路建设领导小组，协调各职能部门，统一规划农村道路建设，指导跨16村、跨县道路建设问题，打破县、乡、村的界线，进行统筹规划，防止画地为牢，造成边缘村、镇互不联结，无法实现对农村经济发展的带动作用。在农村道路建设领导小组的统一指挥下，各职能部门应加强横向联动，打破部门间互不联系、各自为政的局面，从而保障道路建设符合宏观政策的要求，使道路建设与通信、电力等基础建设的相协调。（四）建立健全稳定的农村道路养护管理队伍各乡镇虽然建立了农村道路养护所，但大多数为兼职人员，把养护管理各种业余化，因此，有必要建立一支养护管理专业队伍，负责对道路建设和养护管理，路政、路产维护工作的组织、监督和指导。通过承包方式解决农村道路养护的散、差、乱现象。逐步打造一支过硬的农村道路养护队伍，尽快推进农村道路养护真正走向规范化、制度化的轨道。（五）加强农村公路养护透明化、公开化，引入市场化机制。为全面推进农村公路养护管理工作，充分发挥社会监督作用，真正落实管养责任、机构人员、确保养护质量，实现管养能力、路况水平、服务质量。建立健全农村公路养护“七公开”，对纳入公路统计范围的农村公路，全部建立起长效养护机制，在每条农村公路的两端或公路相交处等显著位置规范设置养护公示牌，便于社会监督。公路养护公示牌内容需载明路线名称、17路线标号、修建年限、养护里