浅析我国古代社会保障制度

浅析我国古代社会保障制度摘要：在社会主义市场经济不断发展的今天，社会保障制度的优化建设越来越成为时下无论是人民还是政府热议的焦点，在这样的研究趋势下有关中国古代社会保障制度的研究也开始渐渐增多，然而这尚未改变我国现阶段在古代社会保障研究方面落后的局面。中国在其长达五千年的文明史中创造了灿烂辉煌的遗产。我国古代的社会保障制度就是其中一笔宝贵的历史文化遗产。古代的先贤们为我们留下的这笔宝贵遗产至今仍未开发出来。我国古代社会保障制度是由统治阶级被动发起的，自上而下的通过一定法定程序和原则对社会大多数成员进行的以救济为主的较低水平的救助保障社会活动。它包括：灾害救济制度、日常救济制度、养老保障制度、医疗保障制度、妇幼保障制度以及军人优抚制度等。具有整体保障水平较为低下、覆盖面广、法制性强、待遇差距大、保障水平与财政相关等特征。本文力图对我国古代社会保障制度进行大体勾画，并从中总结探索出古代社会保障制度的种种利弊得失，从而对先进的社会保障事业建设起到启示的作用。关键词：古代社会保障；社会保障制度目录第一章 绪论 .4一、研究背景 4二、 研究目的 .4三、 研究对象与范围 .4四、 研究的方法 .5五、 研究的基本框架 .5第二章 对定义的研究 .5一、古代社会保障的现代性解释 5二、古代社会保障的法律性 6三、古代社会保障的客观本质 7第三章 现有研究及文献综述 .8一、古人所撰史料及文献 8二、近代以来的研究 9三、关于断代史方面的研究 9四、文献研究结论 .10第四章 古代各项社会保障制度 11一、灾害救济制度 .11（一）直接性自然灾害救济制度 11（二）间接性自然灾害救济制度 12二、日常救济制度 .14（一）偶然性救济制度 14（二）常规性救济制度 14三、医疗保障制度 .15（一） 医官制度 .15（二） 助丧葬制度 .15（三） 医疗保障机构 .16（四） 医疗监管制度 .16四、养老保障制度 .17（一） 天子养老制度 .17（二） 民间养老制度 .17（三） 官员养老制度 .17五、其他保障制度 .18（一） 军人优抚制度 .18（二） 妇女保障制度 .19（三） 婴幼儿保障制度 .19第五章 古代社会保障制度特征总结 19第六章 我国古代社会保障制度的经验教训 20一、经验 .21（一）加强对社会保障的重视程度 21（二）加强社会保障的法制化建设 21（三）确保社会保障机构的行政独立性 21（四）注重政府在民间救助中的引导作用 22（五）加大财政对社会保障事业的投入力度 22二、教训 .23（一）强化行政控制力 23（二）切勿因个人的意志喜好来定夺制度 23（三）过渡依赖国家财政 23（四）政策的连续性不强 24第一章 绪论一、研究背景2013年11月15日，中国共产党在十八届三中全会上播发了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ， 决定指出：要建立更加公平可持续的社会保障制度。随着改革开放的进一步深入发展，社会保障问题也随之成为了进深化改革中的重点课题之一。由于我国现代化的的社会保障制度建设尚处在初步阶段，在相关领域的很多制度设计与建设都是“摸着石头过河” 。在这种情况下，大量国内学者纷纷探究国外的社会保障，渴望从中吸取养分做到为我所用；有的学者对当今欧美等国的社会保险模式进行了归纳总结；也有学者对西欧福利国家的建构进行了完整详尽的论述；还有学者对西方社会保障的历史发展脉络进行了总结整理，研究涉及到1941年贝弗利奇报告 ，1601年济贫法乃至古罗马时期的社会保障。研究成果不可不谓之丰富。然而与国外研究的百花齐放相比较，国内学者对我国古代社会保障的研究却是少之又少，甚至可以说是少得可怜。中国是人类文明的主要发祥地之一，在长达五千年的文明史中创造了灿烂辉煌的遗产。我国古代的社会保障制度就是其中一笔宝贵的历史文化遗产。学者们对这份宝贵的历史遗产，迄今尚未能给予足够的重视，不可不说是个巨大的遗憾。2、研究目的本文固然不能承担将这份历史遗产全部挖掘出来的重任，但却力图勾画出我国古代社会保障的大致轮廓，并对其进行总结和初探，初步总结出古代社会保障制度的利弊以及对现世的启迪。为我国早日建成具有中国特色的社会保障制度尽自己的一份绵薄之力。3、研究对象与范围本论文中的研究对象及为中国古代社会保障制度及其所展现出来的规律性特征，和其与现世社会保障制度相比所带来的启示。本论文的研究的时间范围是从我国奴隶制社会初期至1840年鸦片战争开始之前的漫长历史时期。4、研究的方法本文对古代社会保障制度的研究，以现有的社会保障理论作为研究理论体系，以社会学、历史学、生理学、经济学等作为分析方法和工具。即运用历史研究的一般分析原理对史籍进行纵向的梳理，也运用社会保障研究的方法对整个古代社会保障制度分块剖析。对各个历史时期的社会保障制度既有定义性的研究，也通过收集史料及学者文献，根据数据比较进行定量研究。5、研究的基本框架由于国内研究古代社会保障的较少，因此本文第一部分开始对我国古代社会保障制度的客观存在及其价值进行论述，接着对现有的研究文献进行梳理构成第三章的文献综述，并在最后总结现有研究的特征与不足，提出下一步研究的问题及方向。从第四章开始金文本文的第二部分，即对古代社会保障制度进行逐一分类的细化论述，并在第五章总结古代社会保障制度的特征，找出其中的规律性。本文的第三部分有最后一章组成，从经验及教训正反两个方面论述了古代社会保障给现世的启示，并结合当今时代特征及社会保障事业的客观情况，给出了相对的启示对策。第二章 对定义的研究一、古代社会保障的现代性解释1942 年，国际劳工组织在出版的文献中将社会保障界定为：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作” 。 【1】 在国内，中国人民大学郑功成教授在综合考察现代社会保障制度在各国的发展实践，以及国际组织、部分国家政府及有关学者对社会保障的概念界定后，提出了对社会保障的定义。即：社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。 【2】 依照上述国内外两则不同定义来看，笔者认为：首先，古代中国政府给百姓提供的社会救济往往是通过赐予的方式来呈现，但是不能忽视的是古代确实有相关的法律法规，虽然没有专门的社会保障法来规定百姓的权利与义务，然而大量的史料可以看出国家勒令各级政府官员按照法律法规对社会成员进行的社会救助。其次，我国古代具有许多的为百姓预防灾害的政策及措施，例如唐朝的义仓（社仓） ，宋朝的仓储制度。他们一定程度上保证了在自然灾害频发的古代社会中可以使农民的闹饥荒时得到补助，从而帮助其抵抗风险，恢复生产正常生活。另外古代也有关于失业方面的保障措施，早在春秋时期齐国的管仲便提出了通过增加工序行业来缓解失业的思想，两汉时期的土地制度以及历朝历代的“工振”制度等分别从风险发生前后的不同角度来预防和抗击风险。第三，关于福利性，依据现代社会福利的定义，它表现为国家、集体和社会为保障全体公民的基本生活，提高人们的物质文化生活水平而提供的福利性物质帮助、福利性设施和社会服务。作为社会福利，不仅仅是要保障人们的基本生活，更重要的在于不断满足人们日益增长的物质文化生活需求，为了提高人们的生活质量。 【3】 在我国古代的养老保障与妇幼保障、军人优抚中体现的最为明显，如养“国老”制度、赐仗制度、官员致仕制度、汉朝章帝时期的生育保障令对妇女的保障，依据王文素教授的推算，当时的制度可以使妇女不参加劳动便可以获得 8 到 9 个月的基本口粮、 【4】 军人优抚中除了对军人本身的福利之外还有“荫子”制度。这些制度所涉及的覆盖面包括官员、军人、妇幼、及老人，而且人人都会老，应该说是包含了社会中的能覆盖到的大多数对象，覆盖面可谓广泛。并且还保护了妇女的人身权力，在提高了老年人物质生活的同时也提高了其社会地位，明显可以看出其保障的高水平。因此，可以说古代的社会保障带有一定的福利性质。二、古代社会保障的法律性社会保障一词最早由西方引进中国，现在学界普遍认为近代社会保障起源于英国 1601 年的伊丽莎白济贫法 。就现代的社会保障制度而言，较为公认的是以社会保险制度在德国出现为标志。郑功成认为：“国家通过立法形式来介入济贫事务，是社会保障发展史上的一个重要里程碑，这个里程碑显然应当以 1601 年的济贫法为标志。 【5】 但是必须指出的是，在我国古代，就已出现了关于社会保障的并带有法律性质的文件，如秦汉时期颁布的律 ，乃至封建社会后期明清两朝的明大诰 、 大明律和大清律例这种类似于国家宪法里的法律中，甚至已经出现了系统性的关于社会保障制度的法律。对此，王卫平、黄鸿山指出：与此形成鲜明对比的是,先秦时期中国即已有较为系统的社会保障政策，出现,说明中国社会保障制度的形成远远早于西方。与西方社会早期由教会负责济贫事务的情况不同,传统中国社会早已将社会保障视为政府的责任。 ”【6】 依据郑功成教授的观点来看，我国古代政府的做法带有其所说的“里程碑”属性。然而这种客观的存在为何会让国人所忽视？笔者认为，这与我们对我国古代社会的奴隶封建社会性质定义有关。诚然，我国古代封建社会实行君主专制不假，更谈不上民主权利，广大劳动人民受地主与统治阶级的剥削与压迫。但就是这种我们对社会性质的认识会干扰我们对其社会保障的认识，我们可能就会顺其自然的理解为统治阶级不会对被统治阶级制定系统完备的社会保障制度。其实，在古代社会中，历代王朝会制定出“一人之下，万人之上”的法律，即法律不能约束君主，君主也对法律有最高解释权。法律中会存在对其他方面的人为修改，但是在社会保障方面，不论是基于为了维护统治，或是受“天人感应”学说等影响，君主还是给予其极高的重视程度。因此，笔者认为我们不能简单的因为社会性质原因就将我国古代的社会保障排除在研究之外或是不予重视。退一步来讲，即便是被视为“里程碑”的伊丽莎白济贫法也是在封建君主王国这种社会性质中形成的，且济贫法的根本目的也是在于抚恤百姓，进而维护王朝统治。这与中国古代的社会保障又有何异呢？三、古代社会保障的客观本质我国古代的社会保障制度在奴隶制社会时期就已基本确定， 经过不断发展，到了封建社会后期已经形成了比较完整的体系。但必须指出，由于古代社会性质为统治阶级（奴隶主、地主）对被统治阶级（奴隶、农民）实行的专制，剥削以及压迫。所以统治阶级所制定的社会保障制度不可能完全出于对广大劳动人民的体恤，排除个别统治者的超前历史眼光以及他们的怜悯之心，或受古代“天人感应”等儒家思想的熏陶，古代社会保障政策的制定者们还是以维护社会稳定，巩固王朝统治为根本出发点来制定构建其社会保障制度。另外在生产力水平及经济方面，由于古代社会生产力较之现世远远落后，科技欠发达，加之自然灾害频发，它以满足人们的基本生理需要为基础，整体社会保障待遇水平较为低下。然而，这些局限性并不能否定古代社会保障的真实存在，尽管它的整体水平不高，但是它还是具备了社会保障应有的元素，从当今对社会保障的理解更是经得起推敲。综上所述，古代社会保障制度是一种统治阶级被动的，自上而下的通过一定法定程序和原则对社会大多数成员进行的以救济为主的较低水平的救助保障社会活动。它包括：灾害救济制度、日常救济制度、养老保障制度、医疗保障制度、妇幼保障制度以及军人优抚制度等。本文所述的即为对古代社会保障制度的研究。第三章 现有研究及文献综述截至目前，国内关于古代社会保障领域的研究著作不是很多，笔者所找到的具有比较完整体系研究古代社会保障制度的著作有两部。分别是苏州大学王卫平教授与黄鸿山副教授所著的中国古代传统社会保障与慈善事业以及中央财经大学王文素教授所著的中国古代社会保障研究 ，相比之下侧重于某个朝代或者社会保障中的某个方面的研究成果则较多，例如王文涛所著的基于救助的汉代社会保障与邓云特所著的中国救荒史就是上述两类研究成果中的代表著作。一、古人所撰史料及文献在古代的社会保障研究文献中，以荒政的研究最为广泛，荒政是中国古代政府因应灾荒而采取的救灾政策，类似于今天社会保障中的社会救济。古代关于荒政研究的著作有：宋代董煟著救荒活民书 、 救荒全书等，系统的记载了救荒之策，论述了救荒的具体办法，总结了宋朝以前可取的各种可以借鉴的救荒议论；明太祖朱元璋第五子朱橚所撰写的救荒本草一救荒为宗旨，对植物资源的利用、加工炮制等方面进行了总结，对之后历代政府的荒政起到了实效的帮助；清代乾隆帝钦定康济录 ，总结了前朝历代先贤关于救荒方面的思想精髓和著述，补全了史料中关于社会救济方面的不足，它系统贾少了之前荒政的思想、制度及实践与效果，成为了整个清朝政府荒政的纲领性文件。对我们现代考察研究古人荒政有着十分珍贵的意义；另外，还有如清人俞森所撰的荒政丛书辑录了前人的著作，另外还阐述了自己关于常平仓、义仓（社仓）方面的观点。四库提要评价其为：“凡七家之言，又自作常平、义仓、社仓三考 ，溯其源，使知所法。复究其弊，使知所戒。救荒之策，前人言之已详，至积储尤为救荒之本。森既取昔人良规，班班具列，而於三考尤极详晰。登之梨枣，俾司牧者便於简阅，亦可云念切民瘼者矣。 ”此外，古人关于荒政研究的著作还有：明代张陛著救荒事宜 、清代汪志伊著荒政辑要、方浚师著救荒急议 、劳潼著救荒备览等。二、近代以来的研究李文海等主编的中国救荒全书 、范宝俊主编的中国自然灾害与救灾史基本收录了上述古人所撰写的史料及文献。形成了对古代荒政文献的总结；冯柳堂所著的中国历代民食政策史从百姓粮食的角度上，解析了古代政府的农业政策，探讨了设立常平仓、义仓（社仓）的作用与特点，得出了古代政府在社会保障制度上把解决“民食”作为关键；邓云特所著的中国救荒史首次通过定量研究法，根据史料较为全面的统计了从周朝开始至近代民国时期所出现的重大自然灾害，得出了“此三千数百余年间，几于无年无灾，从亦无年不荒” 【7】 的结论，开创了对古代社会保障定量研究的先河；在此影响下学者们纷纷进行了数据考察与定量研究，出现了一大批较为优秀高质的著作，如王子今所著的中国社会福利史根据后汉书整理出了东汉年间的“救助特殊困难人群状况表” 、陈业新所著灾害与两汉社会中制作了“灾害与两汉经济波动对照表” 【8】 、王卫平、黄鸿山合著的中国古代传统社会保障与慈善事业中制作了“江南市镇育婴机构设置情况表” 【9】 等，这些数据化的建立模型分析使古代社会保障的研究呈现出更加客观理性的趋势。另外，还值得一提的是，曾国安所著的灾害保障学将西方社会17至20世纪的灾害救济保障进行了详尽的论述，与中国封建社会晚期的灾害救济进行了横向比较，另外他还在书中创造性的中国古代的灾害救济思想总结成了“九论” ，系统性的总结了古代社会救济的思想；3、关于断代史方面的研究在断代史研究方面，有陈业新所著灾害与两汉社会研究 、陈刘宗志所著救灾与济贫 、张文著宋朝社会救济等为代表。另外断代史方面的论文较多，按朝代及历史时期划分，有：张仁玺：齐鲁先秦诸子的社会保障思想 ，东方论坛 ，刘厚琴：汉代社会保障体制及特征 ，开封大学学报，2004年第18卷第4期；2003年第2期；贾如银、孙彦：东汉社会保障政策考述 ，河西学报，2005年第3期；裴恒涛：唐代社会保障制度体系研究 ，四川理工学院学报，2009年第4期；郭文佳：宋代社会保障机构简论 ，广西社会科学，2003年第6期；李莎：元代社会保障制度论述 ，社会科学家，2012年第5期；戴卫东：略论明代社会保障政策实施中的弊端 ，安徽师范大学学报，2004年第1期；王卫平、黄鸿山、康丽跃：清代社会保障政策研究 ，徐州师范大学学报，2005年第4期；田毅鹏：“西学东渐与近代中国社会福利思想的勃兴” ，吉林大学社会科学学报，2001年第4期等。都在社会保障制度及相关理论方面进行了研究。四、文献研究结论通过对以往相关文献研究的整理，我们大致可以得出以下结论：（一）随着近些年来社会保障越来越成为热议的社会话题，社会保障相关领域的研究也逐渐增多，在这种趋势下。国内学者开始纷纷研究我国古代的社会保障制度，在各种期刊杂志方面的发表文章也成增长态势，但是仍然处在研究文献基数较低，研究不足的情况下。（二）学界对古代社会保障及其制度的研究尚未形成统一完整的研究体系，大量断代史及侧重某个方面的研究大都站在自己对古代社会保障及其制度的理解角度， “自成一派” 。严密完备的研究体系在业内尚处于空白阶段。（三）现在的研究大多处于对古代社会保障的制度、思想、实践及其实践效果等描述阶段，缺乏与当下我国社会保障实际相结合的论述著作。由于古人不可能知晓现代意义上的社会保障学，因此在史料中自然不能有这一方面的理论，当代的学者中很多并不是本身研究社会保障学出身，因此在著作及论文中难以将古代社会保障制度与新中国的社会保障进行纵向比较，因此也难以提出其中有建树行的问题，从而得出相应的有价值的论断。综上所述，我国对古代社会保障制度方面的研究任重而道远。第四章 古代各项社会保障制度一、灾害救济制度灾害救济制度简称救灾制度，是指自然力给人类造成的损害后，由政府及社会给予灾民物资帮助的一种制度。在我国古代男耕女织的的社会中，以农业为主要生产部门、以家庭为主要生产单位。在这种自给自足的小农模式下，一旦自然灾害来袭，社会成员很难依靠个人力量来抵御巨大的风险，也很难以自身力量恢复生产，往往一次自然灾害就会导致家庭破产。经济生活是社会赖以存在的基础,温饱的满足是人们最基本的需求。社会安定和国家长治久安的根本前提是使人们的物质生活获得保障。 【10】据调邓云特查统计，从公元 1766 年至 1937 年的 172 年中 ，我国遭受重大自然灾害达 5258 次，平均 6 个月就要有一次重大灾害。 【11】 王文素根据中国古今地震灾情总汇表 1.1 进行了计算：从公元 221 年到 1840 年前，我国地震灾害达到了 524 次，有记载的死亡人数总计 16656161 人，平均每次地震就要死亡 12158 人。 【12】 可见，重大自然灾害给古代社会带来巨大的损失，它也成为了影响古代社会政治、经济、社会文化发展的重要因素。基于此，古代的政府不得不对自然灾害的预防与灾害救助给予极高重视，否则就会因为自然灾害引发社会动荡，进而危及王朝统治。古代的知识分子士大夫阶层，出于社会稳定、百姓安居乐业的目的，也会纷纷向最高统治者献计献策来进行灾害救济。因此，灾害救济制度在古代社会保障中占有极具重要的地位，它也是我国古代社会保障制度的主要内容。依自然灾害对古代人们造成的损失来分，主要分为两种，一种是对人身造成直接伤害，进而引发出一系列饥荒流亡等问题的灾害，例如地震、洪水、山体滑坡泥石流等；另一种是破坏了农业生产，进而引发人们饥荒、破产的灾害，例如干旱、蝗灾、寒潮等。下面我们也将依据上述两类不同的灾害来论述古代社会的灾害救济制度及实践。（1）直接性自然灾害救济制度直接对人身造成伤害的自然灾害，破坏力强，突发性较大，古代落后的科技很难提前预测出这种灾害的到来。因此，政府所能做的重点在于灾后的救助。古代政府通过中央及地方政府财政拨款、通商集谷、 “劝分” 、出卖关碟、减少开支等形式筹集救灾物资，通过赈给、赈贷、缓征赋役等措施，来对受灾民众以及因灾而产生的流民进行救助。1.赈给，是指政府将救灾物资无偿提供给受灾者。主要物资包括食物、银两、耕牛、布帛等。赈给的主要方式有赈给谷物，例如晋朝时郑默在作东郡太守时曾开仓将谷物直接发给灾民； 【13】 明朝“永乐九年七月，户部言：赈北京临城县饥民三百余户，给粮三千七百石有奇” 。 【14】 此外还有施粥制度，指政府统一组织炊具，为灾民分发食用。实践如魏书载：“太和七年，以冀、定二州民饥，诏郡县为粥于路以食之。九月，冀州上言：为粥给饥民，所活七十五万一千七百余口。 ”【15】2.赈贷，与直接赈给物资相比较，它是国家将救灾物资以较低利息或无息贷给灾民。帮助其恢复生产生活，待其恢复后，再按期归还。它比起赈给来说，更加能调动百姓自己恢复生产的积极性，从而打消了一部分只吃救济的心理，此外，到期归还也能保证国家的财政免受损失。农业社会中，赈贷的物资主要也是以粮食种子和耕牛等生生产资料为主，而非钱两。汉朝宣帝时期， “诏池御未御幸者，假与贫民，郡国宫馆，勿复修治，流民归还者，假公田，贷种、食，且勿算事。 ”【16】 但是，还应当指出，赈贷利息的考量对灾民的恢复生产至关重要，如果不能指定出客观符合当时经济状况的利息，反而会加重灾民的负担，延组破坏其恢复生产生活的过程，造成“四海无闲田，农夫犹饿死”的景象！3.免征、缓征赋役，可以让交税人可以免税或暂时不交，等到以后再补交。通过对个人赋税的调节控制，是古代国家救济灾民的一项重要制度。如果说之前的赈给赈贷等形式是灾害救济中的“开源”环节，那么免征、缓征赋役则是“节流”环节。免缓征税在古代经历了由临时性的措施逐步走向制度化的过程。春秋战国时形成雏形，汉朝的史料中就比较频繁，到北周时已经制度化，唐朝时期发展较为完善。毛阳光对唐代的灾免史料进行过统计，太宗时期有一次，高宗、武周有四次、中宗三次、玄宗时期高达十次。 【17】 可见免缓征税在一个朝代内也是随着时间变化而逐步增多的。（二）间接性自然灾害救济制度比起上述的制度及实践，面对第二种给人们农业生产造成破坏进而影响生存的自然灾害，古代的社会保障制度更多的体现出来一种灾前控制及预防的特性。面对饥荒，政府采用更多的是储粮制度，以及对粮仓的建设，主要体现在历朝历代所设置的常平仓、社仓、义仓。这些都是专门为防治饥荒灾害来临所建立的仓储制度。1.常平仓制度。常平仓是国家利用财政收入，在饥荒来临时面对粮价的变动情况，制定出合理的粮价，并向社会出售常平仓内的粮食，满足受灾民众的日常生活需要。史料中明确记载出现常平仓出现是在西汉时期， 汉书记载“大司农中丞耿寿昌奏设常平仓”是历史上首次出现常平仓的标志。 【18】 常平仓经历后代不断完善发展，至宋代已较为完善成熟，宋真宗时期除了福建外各路均设置了常平仓，并建立了常平规制，使常平仓制度化。常平仓的作用主要在于平抑物价，但是如果缺乏严格的政策执行，及法律制度的保护，管理常平仓的官员会利用职务之便囤积常平仓内的粮食，在收成时“故意小估价例，令官中收籴不得，尽入蓄积之家。 ”【19】 后汉书也对常平仓制度的执行不力所带来的危害进行了评价：“常平之外有利民之名，而内实侵刻百姓。豪右因缘为奸，小民不能的其平” 。 【20】 就此点来看，常平仓的设置，无论是初衷还是制度本身，都是完全有利于百姓的，但是在政策的执行实践过程中，如果没有严格的监管，则会成为一些利益集团大发国难财的工具，更加深了百姓因自然灾害所带来的疾苦，贻害无穷。2.义仓制度。义仓与社仓都是民间用于储备粮食，待饥荒时用于发予百姓满足其日常生活的救济制度。邵庸忠对于社仓与义仓的区别指出：社仓与义仓最大的区别在于社仓创立于乡村，义仓创立于城镇；社仓由民间管理，义仓有官府管理；社仓主要用于赈贷，义仓用于赈济。 【21】 义仓筹粮制度为，由官方组织，强制性的使农民（部分朝代包含有经商者）在粮食收成的正常年份内按一定比例上缴一部分粮食到义仓内，等到灾荒来临之时，开仓赈济帮助人们恢复生产，并满足保障其基本的日常生活。另外，义仓（社仓）的储粮只用于救灾，并有严格的监督机制。王国奇指出：“明朝规定,各州县必须立东、南、西、北四仓,每年储米粮,储备满两年的量。仓由“笃农”专人掌管,民户出谷多者可免征税两年或补授官衔。 ”【22】 笔者认为，我国古代的义仓制度带有很强的社会保险色彩。现代社会保险的实质是国家有目的地使一部分国民收入转化为社会保险基金，再通过分配的形式保障丧失劳动能力和失去工作机会的人能有最基本的生活来源，以维持、促进社会劳动力的再生产和保证社会秩序的安定。具有强制性、互济性、社会性、福利性等特征。 【23】 需要指出的是，由于我国古代的社会性质所致，商品经济的欠发达以及货币的流通范围狭窄。因此不能以货币等金融手段来上缴这笔“社会保险基金” ，在重农抑商的社会中人们只能以农业、手工业所取得的收入，例如谷物、布帛等来作为上缴的“保费” 。除了这一点历史因素所限制而产生的区别以外，义仓制度带有很强的现代社会保险色彩，可谓是古代社会保障制度中的一大亮点。二、日常救济制度我国古代对日常贫困救济制度主要分为偶然性救济与常规性救济。偶然性救济是指国家队百姓进行的救济因为偶然因素或是这种救济没有常设机构，也没有规范化的规律性的救济，与之相对的是常规性救济。（一）偶然性救济的制度设计萌芽于春秋时期的管子中，两汉时期史料中的记载逐渐增多，到南北朝时期，开始繁多， 魏书载：“太和三年十一月赐京师贫穷、高年、疾患不能自存者衣服布帛各有差” 。 【24】 唐朝不仅将救济具体到赋役制度，使之不断的朝着制度化的方向发展，但是期间还是伴有不断出现的偶然性救济措施。明朝时出现了对社会弱势群体的“牧养” 。偶然性，临时性救济在古代的日常救济中占有很大的比重。（二）常规性救济，是指政府设有专门的救济机构，对社会中的弱势群体，尤其以贫困者为主体，进行维持生存需要的最基本救济。常规性的救济制度，见于史料中所载历朝历代的专门的机构，例如南北朝时期梁武帝设置的“孤独园” ， 南史：“普通二年春正月辛巳，祀南郊，诏置孤独园以恤孤幼” ； 【25】宋朝时期有福天院、居养院、养济院、广惠院，其政府建立的常规性贫困救济机构，在数量和质量上都可谓是古代中国的典范；宋以后几朝多进行模仿改革，至清代时形成了养济院、栖流所、留养局、五城粥厂等救济机构。这些机构从不同方面对贫困人口难以维持生命者提供了生存起居的基本帮助。常规性救济主要靠国家财政拨款支持，政府往往会规定出每个机构的最大救济人数限额，被救济者的人数增加意味着国家财政支出的增加。此外，古代救济的一大特色就是其具有非常严格的监督制度，一是体现在其经济监督上使官员难以从中贪污获利，元代政府就明确规定：粜米官监临米铺巡军与粜买户通同作弊，粜卖者，监临苔四十七下罢，见役受财者以枉法论，巡军决三十七下，付告人充赏。 【26】 另外还表现在对救济事务的考核监督上，清朝养济院就规定对违例失察官员进行处分。应该说，古代的日常救济虽然不能提供较高水平的救助，但是它备受历代统治者的高度重视，还是保障了人们的生存权，对社会稳定，政治经济发展起到了一定作用。也与中华民族乐善好施尊老爱幼的传统美德相互影响，一定程度上也引导了社会风气，加强了人们的思想道德修养。三、医疗保障制度古代社会中大多数的社会成员只能依靠个人力量低于疾病带来的风险，能够为社会成员起到一定医疗保障的机构一般都是由政府建立的。正如前文所述，我国古代的社会性质，使得古代无法建立犹如现代先进的医疗保险体制，加之古代的医疗技术也很落后。因此，我国古代医疗保障制度只能从药材、医疗机构、帮助丧葬、医疗体系管理等方面来加强保障，从而达到保障百姓医疗，提高治愈率，帮助办理丧事的效果。（1）医官制度据周礼天官冢宰下记载，政府设立了一系列掌管医疗政令和事务的官员，这些官员都是会艺术的人，即医师。王文素认为这些医师相当于履行现在卫生部及官员的职能 【27】 ，另外这些医师还掌管药品的研制，并按不同病种依据治愈率对这些医生的履职情况进行年终考核，以此来制定不同的俸禄待遇。医生的治愈与自己的薪资挂钩，这直接调动了医生的积极性，相应受惠的便是接受医生治疗的病人，应该说古代医疗保障的医官制度在设计上是值得肯定的。（2）助丧葬制度由于我国古代的传统文化影响，古人对丧葬非常重视，因此丧葬制度是古代医疗保障制度中非常重要的一环。历朝历代主要以设置专门机构的方式来对丧葬事务进行管理，例如明朝成化年间“诏京城外置漏泽园，时荒旱之余，大疫流行，军民死者，枕籍于路。上闻而怜之。特诏六门郭外各置漏泽园一所，收瘗遗尸。 ”【28】 另外，有些地方政府还设置有义冢。应该说助丧助葬在古代还是得到了较为广泛的实施。（3）医疗保障机构我国常设的医疗机构最早出现在南北朝时期，设有六疾馆专门为百姓提供医疗治疗。它的特点是由官府单独设立，由官府派遣医生，并提供常备药物，病房的经济支出由政府财政拨款。这是目前所知的我国历史上官府最早依托住院医疗机构为百姓提供医疗保障的记录。后来唐朝的病坊、安乐坊，宋朝的福田院、安乐庐，清朝的康济院等也都为政府设置的治疗机构。应该专门指出的是，古代医疗保障的一大特色是依托药材进行保障，这虽然与古代医疗技术欠发达，无法进行医术方面的革新保障有关，也与中医以中药为主的特点有关。其中最具代表性的就是宋元两朝由政府设立的惠民药局。惠民药局主要有如下几个特点：1.分布广泛，元朝的柳贯有文龙兴路医学教授厅壁记专门记述了当地的惠民药局建设，可见，惠民药局的设立并不只是在经济发达的大城市中，而是全国普遍的分布； 【29】2.政府财政拨款建设。元朝政府设置了财政拨款的巨细，见于苏天爵所著的国朝文类卷 40；3.由国家派遣医生指导百姓进行治疗；4.对弱势群体给予专门的药物，添加医疗措施。体现了惠民药局的社会性与保障性。5.惠民药局的药材由国家统一拨发，价格由政府统一制定，宋朝时惠民药局所售药物的价格普遍比市场价格低 1/3， 【30】 做到了不与民争利，保证了价格制定合理，从而一定程度上避免了看病难看病贵的问题。笔者认为这是惠民药局对于当下中国医疗改革问题的最大启示。（4）医疗监管制度另外，政府还对医疗保障进行了强有力的监管，对医疗治愈结果重视。大明律中就有明确规定：“凡军士镇守之处、丁夫杂匠在工役之所而有疾病，当该官不为请给医药救疗者，苔四十；因而致死者，仗八十；若已行移所司，而不差拨良医及不给对症药饵，医治者同罪。 ”【31】 这体现了法律形式的来保障百姓的医疗救治，另外，从大明律中也可以看出如果给治病的官员，也会追究其法律责任，这其实无形之中是在保障百姓接受治疗拥有健康生存的权利。在封建社会，能有这样的制度创设不得不说是具有极强的进步性。总体来说，我过古代建立起了较为完整，但是整体水平不高的医疗保障制度。再次强调笔者认为古代医疗保障制度及实施的低水平与所处的低生产水平有莫大关系，但是古代政府已经做到了在其客观历史环境下能尽到的职能。四、养老保障制度中华民族素来以尊老爱幼的传统美德著称，古代社会在养老保障方面也给予了足够的重视。戴溥之研究发现：“历代也将敬老尊老列入施行仁政的范围，政府出资兴建了许多养老机构，六疾馆、孤独园、悲田养病坊等。 ”【32】 古代的养老保障制度主要分为天子养老制度，民间养老制度以及官员的养老制度。（1）天子养老制度天子养老制度是指政府在中央设立专门的学校供养老年人中身体健康与知识水平较高者，让他们继续教育下一代，在学校举行养老礼，为社会展现国家队老人尊重崇敬的态度。提高老年人的社会地位。对死者，以及鳏寡者进行供养，经费由国家财政统支付。此外历朝历代还有“赐仗制度” ，王子今指出汉朝的受赐者可以享受等同于六百石官员的待遇。 【33】 天子养老制度不仅保障了部分老年人的物质生活水平，而且还提高了其社会地位。可以说是带有一定的福利性质。（2）民间养老制度政府主导的民间养老保障制度主要通过以下三种手段来执行：1.国君向社会宣扬百姓要尊老爱老，承担起养老的责任；2.通过减免赋税徭役来体现尊敬养老，例如元大德九年二月， “诏老者八十以上，许存侍丁一名，九十以上存侍丁二人，并免杂泛” ； 【34】3.通过赏赐提供物质生活的保障。一方面国家在举行重大活动时会赏赐钱物给高龄者，例如明朝“洪武十六年天下行养老之政。凡八十以上无过而贫者，月给米武斗，肉五斤，酒三斗；九十以上赐帛一锭，絮一斤。 ”【35】 另一方面，国家通过赐予老年人官爵的方式为其提供较高的生活保障，会赐予小郡板、中县板等官名。4.除上述三种方式外，还有侍丁制度、唐朝的“优先”律令等。（3）官员养老制度官员的养老保障主要体现在致仕制度，古代官员正常退休叫作“致仕” ，一般致仕的年龄为七十岁，有疾患则提前。官员以何官称致仕，致仕后的俸禄数目及是否朝见等待遇，与其原官品、功绩及皇帝的恩宠程度有关。在古代，致仕的待遇内容丰富，这与君主的个人喜好不无关系，有着一定的特殊性。就我国现行的公务员制度来看，公务员退休后，以其工资的一部分作为养老保障。在历史上，历朝历代的官员养老可以领取的俸禄不同，汉朝是可以领取三分之一的俸禄用以养老；唐朝时玄宗曾下令：“如闻六品一下致仕官，四载之后，准各并停。五品下致仕官，并终其余年，仍永为常式” 【36】从这以后，官员按照官品来区分养老待遇的区别被打消，统一享受较高水平较大幅度的养老待遇。此后历代逐步发展完善致仕制度使其不断规范化，但需要指出的是，致仕制度还是很受君主的个人喜好影响。例如金熙宗诏“俸禄人力各给其半” ，元至正十二年“甲子，翰林学士丞旨欧阳玄一湖广行省右丞致仕，赐玉带及钞一百定，给全俸终身。 ”【37】 此外，对官员的致仕待遇，还有荫补制度，宋朝时就对所有的致仕官员进行了荫补：“凡文武致仕者，加恩其子孙” 。【38】 这不仅是对致仕官员本身的保障措施，还会有惠及其子孙后代的福利制度，可以说是相当的丰富并且高水平。从整体上来看，古代的养老保障制度分类较为详尽，形成了官员百姓养老的双轨制，虽然我国一直提倡尊敬老人，但现实的待遇差距较大，这也从一个侧面体现了封建社会统治阶级对人民进行的压迫以及不平等性。五、其他保障制度除了上述的社会保障制度之外，依据保障对象分类，我国古代还有对军人的优抚制度，以及对妇女和婴幼儿的保障制度。（1）军人优抚制度古代军人优抚制度是指国家为军人提供各种提高他们生活水平和有待的抚恤待遇。具体来说，军人享有致仕的养老待遇，享有国家专门提供的医疗及护理保障待遇，享有法定的休假待遇，其家属也享受基本生活待遇。此外，我国古代的军人优抚还有一大特色就是其军人的家属也获得了为官的机会。比较典型的例子如明朝嘉靖年间的抗倭名将戚继光，其先祖戚祥就是在明朝初年为太祖亲兵，后在征战中阵亡，但为他的家族换来了世袭武职明威将军，从此他的子孙代代习武，直到戚继光。应该说古代军人优抚的待遇水平较之其他社会保障来说还是相当高的。当然，这也与其职业的巨大风险性和我国古代长期的王朝战争以及统治者自身的穷兵黩武有关。（2）妇女保障制度我国古代医疗卫生事业落后，婴儿的死亡率极高，因此历代统治者大都将增长人口视为国力增长社会稳定的标志。在这种背景下，古代社会对妇女尤其是生育保障的也就显示出了相当的重视程度。政府对妇女生育的保障主要通过减免赋役、提供生育保障金、法律形式保障妇女生育权利、多生奖励。与之相伴的是对妇女及女户的保障， 汉书载：高祖五年诏“民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人。 ”保障了妇女的人身权力。 【39】 此外还有减免妇女徭役，保护寡妇的制度。应该指出的是，在古代社会，保护妇女更多的目的不是出于男女平等的意识，而是为了使妇女更好的完成生育、教养、织造等社会任务，但是在男尊女卑的封建的社会，能由统治者自上而下的发布保障妇女的制度还是值得赞许的。（3）婴幼儿保障制度古代对儿童的保障，主要集中于对于弃婴、弃子、赎子等行为的管制上。对于社会上的孤儿，政府会有组织的建立相应的抚养机构，由财政拨款进行专项抚养，同时政府也鼓励民间私人收养孤儿，并予以收养家庭一定的资助。例如唐文宗曾诏“天下有家长大着皆死，所余孩稚十二至襁褓不能自活，必致夭伤。长吏勒其近亲收养，仍官中给两月粮。 ”【40】第五章 古代社会保障制度特征总结通过对古代各项社会保障制度及实践的梳理及论述，我们大致可以发现其中体现出来的特征。一、整体保障水平较为低下，覆盖面较广。由于经济原因也由于政治原因，更由于统治者制定社会保障制度的出发点与社会主义国家有本质区别。因此它呈现出来的是一种低水平但是广覆盖的特点。形式内容也是多样化，有给予资金方面的资助，也有物资、粮食、生产资料方面的帮助。在保障待遇方面也是不局限于物资的给予，譬如致仕待遇和妇女保障，天子养老制度。二、具有规范化法律性质的社会保障制度。我国古代没有现代西方意义上的法律，但是君主颁布的诏书是明确带有强制性的法律文件。此外还有汉律大明律 大清律例等类似于国家宪法的律令来保证社会保障制度的贯彻实施。这些带有强制力的，较为完整严密的法律文件在一定程度上也促进了社会的和谐。三、保障待遇存在较大的差距，这一点在养老保障中体现的最为明显。百姓的养老与官员的养老待遇可谓是天壤之别，另外在古代男权社会中妇女所涉及到的有关保障无论是数量还是质量都远远不及男性的待遇。四、社会保障水平与综合国力相互影响。如果是一个强盛的朝代或是一个朝代较为稳定强大的时期，它的社会保障水平就会有一个较大的发展。例如在汉朝武帝时期就是我国古代社会保障的一次大飞跃大发展，又例如前文所述唐玄宗时期官员养老保障的制度变革。反之，在一个动荡或是一个王朝衰微的时代，也是它的社会保障相对落后的时段。明朝末年国库空虚，政局动荡，这时又恰巧碰上了人类气候史上的“小冰河期” ，致使自然灾害频发而国家无力进行灾害救助，最终王朝覆灭于由饥荒带来的农民起义之中，叫人不禁唏嘘。五、社会保障的水平受最高统治者的意志决定。我国有长期封建君主专制的历史过程。君主可以不受限制的进行任何事务的操纵，若是碰上一些不理朝政的昏君，只知沉溺于享乐，国家的社会保障缺乏监管也会出现问题。又或者是因为君主的个人意愿而导致其发展水平并不与当时的时代特征呈现出相似的情形，例如南北朝时期，整个社会处于生产力水平低下的历史时期，但是南梁政府却能在此时创设“孤独园”进行日常救济，其主要原因在于当时整个社会崇尚佛教提倡的慈悲为怀，而且君主梁武帝本人也是佛教徒，作为皇帝曾多次出家。在这样一位君主治下即便是国力客观上不允许，也要设立“孤独园”这种“修行积善”的事情来。因此，古代的社会保障非常受君主个人意愿的影响。第六章 我国古代社会保障制度的经验教训一、经验（一）加强对社会保障的重视程度通过历朝历代的社会保障发展，我们不难看出，制定和施行社会保障制度都是国家的一项重要职能。不管是出于个别君主受传统文化仁爱思想的影响，还是基于为了稳固统治的根本目的，统治者们大都非常周视国家的社会保障制度建设及其实践，在实行中也是加强监管。新中国是人民主专政的社会主义国家，人民当家做主是新中国与古代社会的最明显区别。在这样一个人民民主的国家中，政府更应该把发展完善社会保障事业作为政府的重要职能。在进一步深化改革开放，完善社会主义市场经济的今天，面对一系列新到来的问题，例如住房问题、养老保障问题、农民工医疗保障问题、福利问题等。能否把握好民生所求、民心所想、切实解决好满足人民日益增长的物质文化需求将是我们能否成功的建成全面小康社会的关键所在，把握住了这个关键点，我们终将在党的领导下建成社会主义现代化强国，实现伟大中国梦。（二）加强社会保障的法制化建设古代政府有大量的关于社会保障制度及执行的法律性质的文件。例如清朝的普济堂事例 育婴堂事例 栖流所事例 收养孤贫事例和矜恤罪犯事例等条例文件。更不用说大型的法律文件如大清律例 汉律 御制大诰都明确规定了社会保障制度的设计及运行方案。同时在监管方面，例如前文所述政府考核医官的治愈率，考核各地官员的日常救济情况来对其官品职务进行核定。2011 年 7 月开始执行的中华人民共和国社会保险法是继中华人民共和国劳动合同法 、 中华人民共和国就业促进法 、 劳动争议调解仲裁法之后，在保障和改善民生领域又一部支架性法律，是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，是党和政府履行“让人人享有社会保障” 承诺的法律保证。下一步，我国应继续加强社会保障方面的法制建设，尽快出台社会救济（救助）法 社会福利法 ，最终完善整个社会保障体系法律。这必然可以为我国发展中国特色社会保障事业保驾护航。（三）确保社会保障机构的行政独立性我国古代对不同类别的社会保障都分门别类的设置有专门的机构进行管理。如宋代的惠民药局药价受政府调控不受市场排挤，唐代的社仓义仓等均不受军队地方等其他行政机构的无序扰乱，专项用于赈济灾荒。确立社会保障机构的行政独立性，保证其在运作过程中不受其他因素的干扰，需要政府为其拓宽渠道，制定优惠政策。何峥嵘指出政府干预是现代社会保障制度发展的必然选择。在现代社会，得到相应的社会保障相继成为各国宪法规定的公民的基本人权，国家因而负有法定的责任。 （期刊论文） 【41】 因此下一步的工作我们需要给予社会保障机构足够的行政权力，便其高效统一的完成社保基金管理及正常运行。（四）注重政府在民间救助中的引导作用通过通过对我国古代社会保障的考察不难发现，古代政府在采用一般的设置机构救助时也会采用与民间配合的形式，如灾荒时的“劝分”即劝民间的富庶家庭施粥施舍等措施，政府对其进行相应的回报资助，又如在关于幼童的抚养时鼓励民间养育弃子弃婴，并对其进行资助。来自民间的救助行为在当时的社会保障中发挥了重要的作用。从世界上社会保障事业发达的先进经验来看，,调动社会力量，合理的利用社会资源是促使社会保障高效发展的有效途径。当下，我们需要发展拓宽各类公益组织，充分发挥慈善事业在社会救助保障中的重要作用。在全力和谐社会的前提下，发展要求突出社会公平、以人为本，在倡导多元化的民间救助活动中，政府应该注重引导、鼓励好各种人民团体的力量，积极发展各种慈善公益组织。（五）加大财政对社会保障事业的投入力度无论在什么时代，社会保障水平与经济发展水平都密切相关。而在古代，社会保障水平则于国家的财政状况有着莫大的关系。政府会斥资庞大的数额来对灾害性的以及日常救助进行补助保障。此外，政府财政拨款修建的养济院、漏泽园等日常救助机构、医疗机构、供养国家公职人员的收入也都来源于财政。政府财政在社会保障方面的大量投入，从一个侧面反应了统治阶级对社会资源在社会成员之间的合理分配已经有了一定的初步规划。开始运用财政的作用使社会保障达到社会公平，进而稳定社会的效果。2013 年财政部公布了经全国人大审议通过的2013 年中央财政预算 ，这一年中央公共财政总支出合计 69560 亿元，但其中只有 65 亿元调入公共财政预算用于社保等民生支出。 【42】 近年来我国财政中用于社会保障事业的财政支出平均不足 10。西方发达国家相比还存在很大的差距。下一步，需要调整财政支出结构，使国家财政更多更合理的用于发展民生项目。二、教训（一）强化行政控制力，避免社会保障机构的权力被利益集团所干预。通过历史研究不难看出，我国古代一些衰落王朝之所以难以有较好的社会保障制度执行，其直接原因在于国家对行政的控制能力的欠缺。譬如朝廷派发下来的抚恤灾民的物资被地方官员所私吞，还有前文所述及的常平仓的管理官员利用常平仓大发国难财。种种此类情况的形成，即便国家有再严苛的法律来控制，但是如果没有强有力的行政控制力，依然无法使得中央的社会保障政策很好的执行到地方中来。当前我们需要进一步完善的，