浅谈城市近郊“城中村”改造中的人口计生工作

浅谈城市近郊“城中村”改造中的人口计生工作时间：11-07-06 15:09:00 有 82 位读者读过此文 来源：兰州市人口和计划生育委员会在城市化发展和“城中村”改造的进程中，城市近郊地区的人口往往需要经历较长一段时间的居所迁移、职业变动、身份转换过程。本文对城市近郊“城中村”改造中人口计生工作的问题、措施进行初步探讨。一、城市化发展与城市近郊“城中村”改造改革开发 30多年来，我国工业化、城市化的发展取得巨大成就，城乡人民生活水平显著改善。同时，我国仍然是一个发展中大国，区域、城乡之间发展不平衡，中西部地区工业化、城市化发展的任务还十分艰巨，很多城市内部和近郊地区存在着为数不少的经济社会开发慢、欠发达的“城中村”地区。加快这些地区的发展步伐，对于促进我国经济社会的科学和谐持续发展具有重要的意义。城市近郊“城中村”改造是城市化发展的重要内容。在城市近郊“城中村”，村民自建住房多，社会管理力量弱，这里除原居村民外，往往聚居着较多的外来流动人口和城市低收入人群。对这些“城中村”进行城市化改造，可以拓展城市空间，强化城市管理，完善城市功能，美化城市面貌，提升城市形象。二、城市近郊“城中村”改造中人口计生工作面临的问题城市近郊“城中村”改造一般实行“农转居”模式，即原村委会转变为居委会，原“城中村”农民的户籍改为城市居民。在改造过程中，土地用途转变，村民、居民、外来人口交相流动，加之城市化进程中经济社会结构调整和人们思想观念转变的阶段性特征，使街道、社区的人口计生工作面临许多新的问题。1.农村居民身份转变与计划生育政策执行问题。“农转居”后，农村居民身份转变为城市居民。而为了保持生育政策的稳定性和连续性，保证“城中村”改造平稳进行，根据国家计生委、公安部关于在全面推进小城镇户籍管理制度改革中做好计划生育工作的通知精神，“城中村”改造中计划生育工作实行过渡期政策。即在过渡期内实行农村计划生育政策，过渡期结束后执行城市居民政策。计生奖励也同样实行过渡期政策。这给街道、社区的人口计生工作提出了更多更细致的政策执行要求。2.居民住宅拆迁过渡与计划生育管理服务问题。“城中村”改造、农民住宅拆迁势必导致原住人口流动、人户分离。有些拆迁的农民有在街道社区之间互相穿插居住，有些在本区街道以外居住，还有在本区域外居住的。随着城市不断发展，人户分离、空挂户现象还将继续增加。由于空挂户长期不在管辖区居住，留给社区的电话、手机大多成空号，婚姻生育情况户籍地无法掌握，违法生育情况无法控制，容易出现管不到和难以管的状况。 3.驻区单位属地管理问题。“城中村”改造中和改造后，驻区企业、单位不断增加，这些企业事业单位条块分割、隶属复杂、归属不一，容易形成管理与服务漏洞，产生违法生育现象。4.流动人口、城镇无业、失业、自谋职业人员计划生育服务管理问题。流入“城中村”和新社区的流动人口多数是生育旺盛期的青壮年及市区内外农民、失业、自谋职业人员，管理难度大。目前，除党政机关、事业单位和部分经济效益较好的企业发放了独生子女父母奖励费外，城镇无业、失业、自谋职业人员还很少可以享受到计划生育的奖励优待和技术服务。5.社区人口计生管理服务网络建设问题。目前，社区计生服务网络建设相对滞后，在“城中村”改造中，社区计生服务功能普遍存在着人员信息采集不准确、优质服务不到位、政策措施难落实等突出问题。计生工作机构、人员、职责、技术力量及与公安、民政等部门的信息联合、业务协作有待加强。三、城市近郊“城中村”改造中人口计生工作的对策措施兰州，深居我国内陆，黄河穿城而过，市区群山环抱，是甘肃省政治、经济、文化、科技、信息中心。近年来，兰州市围绕建设西部区域性现代化中心城市的目标，加大了城区建设力度，城市建设迅猛发展。随着城市化进程的不断加快，城市地域迅速向农村地域扩展，形成了大量“城中村”。为了实现城市科学发展，2006 年初，兰州市委、市政府作出了加快实施“城中村”改造的重大决定，提出对 61个“城中村”分期分批完成改造，逐步实现农村城市化、农民市民化、就业社会化、管理社区化。主要任务是：大力推进“五个转变”，即，“城中村”农民转变为城市居民，村委会转变为社区居委会，集体土地转变为国有土地，集体经济转变为城市混合经济或股份经济，“城中村”转变为现代化文明小区。改造采取以下模式：一是以“地产换房产，以土地换保障”。就是政府先行将“城中村”改造范围内的集体土地整体报批转变为国有土地，并规划出居民安置点；开发商按政府要求投资建设并落实被征地村民的社会保障费用；政府根据开发商的投资量，在确保投资回报的前提下，向开发商提供等价值的土地，由开发商自行开发建设。二是“政府主导和市场化运作相结合”。政府主要负责政策、规划和组织，具体改造项目以市场运作方式进行。安宁区是兰州市国家级经济技术开发区所在的重要区域，也是科教文化区。区内共有“城中村”21 个，7230 户、2.5 万人，共规划了 4个居民安置点，通过改造可整理出开发用地 4400亩。刘家堡街道位于安宁规划区的中心腹地，区域面积 8617.8亩，下辖 6个涉农社区 ，2 个城市社区。总人口 21553人，已婚育龄妇女 1801人。刘家堡街道涉农社区人口拆迁状况2006年以来，刘家堡街道 6个涉农社区的“城中村”改造工作稳步推进。目前，村委会转变为社区居委会已顺利完成，兰州市“城中村”改造刘家堡安置点建设项目即将竣工投用，辖区居民拆迁、道路建设工作也在顺利推进。刘家堡街道各社区即将由原来的市郊村庄转变为现代化都市的核心城区。几年来，刘家堡街道的党政领导一直高度重视 6个涉农社区“城中村”改造中的人口计划生育工作。街道计生办的同志在市、区计生局和街道领导的指导帮助下，针对“城中村”改造中人口计划生育工作遇到的问题，认真学习理解相关政策知识，深入社区计生工作实践，和社区计生干部一起，逐渐积淀形成了开展“城中村”改造中人口计划生育工作的系列经验和认识，包括：1.认真理解，严格执行农村计划生育政策、城市居民政策和“城中村”改造计划生育工作过渡期政策。着力解决好“农转非”人群的生育政策与计生奖励政策的衔接，化解这部分人的矛盾。在过渡期内，符合农村生育二孩政策的计划生育家庭列入农村计划生育奖励扶助范围，兑现奖励政策，解决好政策与现实之间的衔接。2.信息共享，综合治理，做好拆迁村民和流动人口计划生育服务管理工作。“城中村”拆迁改造过渡期间，村民大多数投亲靠友或自己租房子住，由过去的集中居住变为分散居住同，租房的城区市民向其它区搬迁。人口计生管理服务如日常的信息采集、定期的健康检查等工作得不到有效的保证。为此应及时调整工作思路，实行以村委会、居委会、社区管理为主，原居住管理为辅、互通信息，双向管理的新模式。计生、拆迁、公安三个部门互动配合，对市区拆迁地段进行清理清查，登记建档，摸清空挂户数；对辖区空挂户做到心中有数，及时了解空挂户的婚姻生育情况。3.健全协调工作机制，抓好驻区企业事业的计划生育管理。强化街道办事处对中小企业，特别是个体私营企业的管理职能，通过对企业法人计生责任目标管理，确保企业落实好计划生育工作。4.强化对城镇无业、失业、自谋职业等城市居民的计划生育家庭奖励政策落实和技术服务。采取确保城镇失业、无业、自谋职业等人员独生子女父母奖励费的发放，使每一个计生家庭公平享受到改革和发展的成果。5.抓好社区人口计生管理服务网络建设。“城中村”改造中、新社区建成后，要配齐配强社区人口计生机构和人员，在社区设立楼片长、居民小组长等计生管理人员，分区划片，明确任务，落实责任，把流动人口、失业人员、无业人员、人户分离、新建小区等全部纳入现居住地管理，消除管理盲点和服务漏洞，形成一支覆盖全、联系广、能力强的社区人口计生管理服务网络。四小结“城中村”改造是农村城市化必须经历的过程，是大势所趋，势在必行。“城中村”改造中的人口计生工作有其不同于城市和农村的问题和特征，而城市化、工业化和信息化的发展终将使原来的“村”成为现代城市文明的组成部分。本文对城市近郊“城中村”改造中人口计生工作的问题、措施进行初步探讨。面对城市化发展的更多新问题、新形势，我们要深入贯彻落实科学发展观，创新推进人口计生工作，稳定低生育水平，统筹解决人口问题，为我国城乡经济社会科学和谐持续发展创造良好的人口环境。严刚:关于加强农村小城镇化过程中“两栖人口”计生服务管理的思考 来源：京山县人口计生局 | 作者：原创 | 日期：2010 年 6月 2日 | 浏览346 次 字体:大 中 小 “两栖人口”是我国欠发达地区城乡二元化结构向一体化结构过渡中的一种特殊人口迁移现象，是农村小城镇化的初级阶段。加强“两栖人口”计生服务管理对引导城乡人口有序迁移、合理分布，加快农村小城镇化步伐具有十分重要的意义。 一、“两栖人口”现状及形成原因“两栖人口”是指在城镇购房居住享受城镇社会公共资源，但同时保留农业户籍和农民身份享受国家惠农政策，兼顾农业生产和城镇灵活就业。这部分人白天是村民晚上是居民，农忙是农民农闲是城镇务工人员。以京山县为例，该县是以农村人口为主、经济尚不发达的中等县，全县总人口 64.6 万，其中农业人口 49.6 万，截止 2010 年 4 月已在县城和 14 个集镇购房定居而户口仍在农村的有 10840 户 37940 人，占农村人口总数的 8%，是 2000 年的 12 倍。这部分人中，购房时年龄在 40 岁以下的有 35890 人，占 94.6%，曾经或仍然在外务工的有 32630 人，占 86%。其形成的主要原因有：一是政策因素。在计生政策方面，我国按照农业人口和非农业人口二元结构户籍管理模式执行不同的计划生育政策，而农村人口尽管住所空间发生变化，但不愿放弃在计划生育政策方面如生育第二个子女的宽松条件。在土地政策方面，我国土地法规定，“农村土地属集体所有，任何人不得随意转让、买卖。”这无形之中限制了土地集中到少数人实行“集约化经营”的土地经营模式。因此，只要是农业人口都有自己的一份土地，都不可能完全脱离农业生产。在户籍管理方面，城镇社区不愿接纳农业人口。此外，近年来国家在社会主义新农村建设中实施“村村通工程”，缩短了农民进城的时间和距离，为农村与集镇往来提供了交通便利。二是经济因素。首先，由于实行计划生育学龄儿童逐年减少，农村学校网点布局全部集中到乡镇政府所在地，农村人口在集镇购房居住可以减少子女上学成本。其次，他们进城后的生存空间和就业机会的不确定性带来家庭收入和生活的不稳性，不愿放弃土地这一“命根子”。其三，拥有土地的农业人口不仅可以享受到国家粮食补贴、农机补贴、家电补贴等各种惠农补贴，而且可以享受到特定的计划生育利益导向政策，如农村部分计生家庭奖励扶助制度、农村独生女高考和中考加分照顾性政策等，同时违法生育后所承担的处罚成本要远远低于非农业人口，如 2009 年京山县非农村人口违法生育二孩缴纳社会抚养费的最低标准为 32100 元，而农业人口为 57500 元，相差 25400 元。从以上既得利益考虑，这部分人虽然居住在集镇但不愿改变自己农业人口身份，对“农转非”反应冷淡。三是观念因素。由于城乡差距的客观存在，城镇居住环境、精神文化生活、社会公共资源都要优于农村，特别是在用水、用电、购物、就医等方面大大方便于农村。而大部分农村青、壮年由于长期进城务工青睐、向往城镇好于农村的物质生活和精神文化生活，增强了他们回乡进城购房居住的欲望。二、“两栖人口”对基层农村人口计生服务管理的冲击和影响从客观上讲，“两栖人口”对于提高农村人口生活质量、促进城乡经济繁荣、加快农村小城镇化步伐起到推动作用。但“两栖人口”毕竟是农村小城镇化初级阶段不够成熟、不够完善、不够规范的人与户口分离的人口迁移现象，对基层农村人口和计划生育服务管理必然会带来一定的冲击和影响。（一）对村（居）民自治的冲击。实行计划生育村（居）民自治是抓好基层人口和计划生育工作的重要途径，其核心是发动群众实行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。 “两栖人口”形成人、户分离，他们在时间、空间以及观念上无法保证参与户口所在村的村民自治活动，既不能按照村规民约严格履行承担“一事一议”费用、服从计生管理等义务，又不能及时享受本村组织和提供的计划生育服务、农村合作医疗服务、农技培训服务等权利。有的地方因此形成矛盾纠纷、造成干群关系紧张。在居住地的集镇，他们由于户口未迁入不能成为社区居民，无法享受市民化待遇。事实上，这部分人在村（居）民自治中成为两不着地的“真空人”。（二）对婚育观念的冲击。自实行计划生育以来，我国城镇基本实行“一胎化”的大众化政策，晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样的新型婚育观念已成为社会主流。而大部分进入城镇居住的农村人口仍然不能摒弃早婚早育、多子多福、重男轻女等落后的婚育观念，特别是与非农业人口居住在同一社区享受两种不同的生育政策（如农村头胎是女孩可以再生育一个子女）。这种现状势必会使城镇居民产生心理上的不平衡，对城镇新型婚育观念造成一定的冲击和影响。（三）对日常服务管理的冲击。“两栖人口”由于人与户籍分离，使人口计生工作形成“三难”：一是上门服务难。这部分人不在户口所在村居住，村计生干部不能就近随时上门了解真实情况，组织参加生殖健康检查，提供办证等服务。而居住地的社区计生干部对这部分对象只能协助管理，出现违法生育后仍然由户口所在的村结账兑现。二是奖励政策落实难。如在落实奖励扶助、特别扶助等政策时调查取证材料难以收集、甚至遗漏目标人群。此外还有部分村干部以“两栖人口”不履行某些义务为由在落实惠民政策方面大打折扣。三是信息收集上报难。村干部无法准确掌握这部分人的孕情、环情、出生情况、参加服务情况，每月信息上报不及时、变更不准确。而社区人口繁多、楼房密集、居住复杂，很容易成为违法生育、“两非”案件发生的集中地。三、加强“两栖人口”计生服务管理的几点思考“两栖人口”是农村小城镇化过程中的一种暂时的、不成熟的人口现象。我们只有制定和落实相关政策、措施，加强对他们的计生服务管理，才能促人口有序迁移，合理分布，从而加快农村小城镇步伐，提高农村小城镇化水平。（一）制定促进人口有序迁移的配套政策。笔者认为，经济欠发达地区农村小城镇化应不同于超大城市和外来人口数量大的地区城镇化。较高水平的农村小城镇化应该实行人与户籍相统一、稳定的人口迁移政策。为此，政府相关部门应从以下方面制定配套政策：一是制定鼓励农民出让、出租土地经营权的政策措施，让土地集中到少数人手中实行集约化、科学化经营，提高农村劳动效率，使进城居住的农民不再两头顾念。二是允许进城居住的农民不“农转非”也可以将户口迁入社区。同时要加快城乡一体化户籍制度改革步伐，取消农业与非农业户口之分，其它政策的落实以从事的职业为标准来划分，不再以户籍性质为依据。三是要建立健全养老保障制度，逐步以社会养老代替家庭养老。三是要大力发展农村小城镇第二、三产业，搞活小城镇市场经济流通，使进城居住的农民有广泛的就业机会和稳定的家庭收入。（二）找准城乡生育政策的对接点。在没有实行一体化户籍制度的情况下，可以采取以下两种办法制定和完善城乡都可接受的生育政策：一种是规定政策执行过渡期。凡进城居住的农民允许二至三年内继续执行农村生育政策，二、三年后过渡到执行城镇计划生育政策；另一种是按照不同职业执行不同的生育政策，即进城居住后仍以从事农业生产为主的人口执行农村生育政策，从事二、三产业的人口执行城镇生育政策，体现以人为本的政策执行理念。（三）让农民进城先“掸土”。城镇社区要加强对进城居住农民的宣传教育工作，通过提供市民化服务促进他们树立新型的婚育观念、形成文明的生活习惯。一是要定期开办市民学校。让社区农村人口走进市民学校，学习城镇计划生育生育政策，学习尊老爱幼和勤俭节约的家庭美德，学习爱护公物、美化环境的社会公德。二是要经常开展社区文化活动。通过组织群众性文艺娱乐活动、举办社区文化专栏，让社区农业人口与非农业人口增进了解、加强沟通、融洽关系、团结互助。三是成立互助小组。动员社区计生协会会员与社区农民结对成立“姐妹谈心小组”、“兄弟帮扶小组”，开展互帮互助，向他们介绍城镇进步文明的婚姻风俗和生活习惯，潜移默化地引导移民接受新型的婚育观念。（四）实行 “零缝隙”计生服务管理。人口计生部门应针对“两栖人口”这一特殊群体制定相应的服务管理办法，消除城乡之间计生服务管理的“真空带”，实行服务管理“零缝隙”。一方面要理顺计生服务管理体制。严格实行计划生育属地管理，搞好计划生育档案移交，明确主管和协管方工作责任和工作内容，如组织生殖健康服务、孕情跟踪服务、控制违法生育、出生人口上报等工作应由社区负责为主，而落实奖励政策等需要依靠群众调查取证的工作由村级负责较为方便。另一方面要定期召开协调会。至少应以镇为单位定期召开村和社区计生干部协调会，互通情况，互相协作，完善日常服务管理。关于加强征地拆迁在外过渡户计划生育服务管理的工作意见随着我区城市化进程的加速推进，大量的土地被征用，在外租房过渡拆迁户人数不断增加，给计划生育服务和管理工作带来一定的难度。为进一步稳定低生育水平，不断提高计划生育综合服务管理能力，建立起“网络健全、信息互通、服务互补、管理共担、责任共负”的全区征地拆迁在外过渡户计划生育“一盘棋” 服 务管理机制，现提出如下意 见。一、加强征地拆迁在外过渡户计划生育服务管理工作的必要性近年来，我区城市化进程不断加快，使各镇、街道均有征地拆迁在外过渡人员，既有跨镇、街道过渡的，也有在区外过渡的，过渡期在 3 年以上。据不完全统计，目前全区因拆迁在外过渡共 8521 户，其中本区管理的已婚育龄妇女数有 6340 人，占全区已婚育龄妇总数的十分之一，给我区计划生育服务和管理造成较大影响。加强对征地拆迁在外过渡户计划生育工作，是今后几年我区稳定低生育水平的一个重要环节，更是对人口计生系统工作能力、应变能力的一个严峻考验。以往的经验表明，计划外出生在外出人员中占有较大比例，管好服务好过渡户，对于及时发现、制止、处理计划外出生，及时统计上报出生人口具有重要意义，一旦这方面的工作失控，就有可能动摇我区计生工作基础，造成难以预计的负面影响。同时也要看到这是人口计生系统为大项目服务，为城市化推进做贡献的一个良好契机，也是检验全区人口计生系统的服务水平和服务质量的一项重要内容。二、明确工作职责，落实双向责任共负（一）健全队伍网络各镇街道、各村社区应高度重视征地拆迁在外过渡户计划生育工作，将其纳入本地计生服务管理体系。拆迁户户籍地（流出地）要在拆迁过渡户比较集中的地方设立计生联络员，保证计生基层工作队伍网络不散，工作联系不断，管理机制不乱。流入地要充分发挥现有队伍力量，健全基层队伍网络的相应工作职责。（二）实现信息互通建立征地拆迁在外过渡户的信息收集、动态管理、反馈交换机制。户籍地镇街道计生部门要摸清在外过渡育龄妇女的现居住地地址、基本婚育信息以及工作单位、联系方式等相关信息，并进行登记。同时列出重点对象，通报现居住地镇街道计生部门。现居住地镇街道计生部门要及时向村社区通报过渡户信息。现居住地社区楼道、村组等基层网络专兼职工作人员要将过渡户纳入服务和监管对象，主动摸查信息，并结合接收的责任地交换信息，建立过渡户育龄妇女的基本台帐，定期走访，随时关注，作好记录，及时向镇街道计生部门和责任地通报反馈有关信息。（三）落实服务互补对征地拆迁过渡户育龄人员现居住地（流入地）要一视同仁，在宣传品发放、避孕药具领取、政策咨询等方面予以一并考虑。户籍地要做好流出人员的宣传、教育、培训，落实避孕