镇江城乡居民社会保障问题研究

镇江城乡居民社会保障问题研究研究背景：中共中央“十二五”规划中指出：“健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设” ，标志着我国社会保障制度向定型、稳定、可持续的发展阶段迈进，具有中国特色的社会保障制度将日益完善。近年来，镇江市积极贯彻实施国家和省加快推进社会保障的各项规定和措施，积极探索实践，创造性地拓展社会保障功能，通过社会保障制度的法制化建设及各项措施的落实，把越来越多的资源投向民生领域，着力改善民生，提高居民福利，让城乡居民生活舒心、安心、放心，并努力打造适宜人居的山水花园城市，使居民真正安居乐业。城乡居民拥有了更加稳定的预期，幸福指数提高。国家统计局镇江调查队于2011年4月至8月开展了此项课题研究。本课题以具有镇江特色的社会保障制度的建立和完善为主线，全面系统地分析镇江社会保障的方式、程度、效果及问题，探讨镇江社会保障发展和完善的对策建议。一、我国社会保障制度简介（一）中国社会保障制度的进程社会保障（social security）一词最早出自美国 1935 年颁布的社会保障法 ，指国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以物质保障的一系列社会安全制度。社会保障的本质主要是涉及社会劳动者的保障，以及与劳动者有关的所有成员的后顾之忧的一种保障。它的作用是对整个社会最积极、最本质的劳动要素的保障即劳动力的保障。中国早在西周时期就出现了初步的、具有社会保障色彩的政策措施仓储制度。此后，历经各朝发展演变，中国社会保障可以说一直走在同时代其他封建国家的前面。但是，由于未能与西方资本主义国家同步进入工业革命时代，加之内忧外患频仍，自近代以来，中国经济社会发展逐步落后。在经济实力薄弱、社会动乱绵延的背景下，社会保障也就无力顾及了，很多情况下甚至只能用民不聊生来形容和概括。直至新中国成立后，社会保障事业才开始翻开崭新的一页。新中国社会保障制度的改革发展历程大体可划分为三个阶段：建国初期至改革开放初期以劳动保险为主的社会保障形成阶段；改革开放初期到党的十六大召开之前以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段；党的十六大以来以统筹城乡为目标的制度创新阶段。（二）中国社会保障存在的问题我国的社会保障制度从无到有，特别是改革开放以来取得了质的飞跃，但仍存在管理体制分散、政出多门；法制性差、约束力不强；社会保障覆盖面狭窄、标准低；城乡重视程度不同、待遇差别大；统筹层次低、流动性弱；管理成本高、基金安全运营和保值增值办法不完善等问题。（三）中西方国家社会保障的区别至 20 世纪 50 年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。近年来，为实施社会保障筹措资金的社会保障税已成为这些国家仅次于所得税的第二大税类；而社会保障支出则成为最大的财政支出项目。目前，典型的西方国家的社会保障制度分为四种形态，即：国家福利型、公共基金型、自保公助型、中央公积金型。其中前两种多见于医疗，后两种是为养老服务的。与中国不同的是：例如医保方面，西方各国医保方案，几乎都是覆盖全体国民的完整、统一的医保制度和医疗体系，他们国情不同，医保方式各异，但有一点是共同的，即参保后患者大部分医疗项目、多数甚至全部费用即由医保支付。而我国即将推出的城镇居民基本医疗保险制度试点方案 ，医疗福利极其有限，这对原本经济情况属于城市人口中较差阶层的患者， “医保”是很难发挥多大作用的。再如中国的劳动保险制度是一种互助型的保险体系，与西方的社会保障体系的本质区别在于它不是建立在用年轻人的钱而向后转移社会矛盾，反而，不但不用年轻人的钱，且还为年轻人甚至为农民积累了社会财富的全社会互助型的保险制度。（四）中国社会保障发展的趋势中共中央关于制定“十二五”规划的建议中指出：“健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革。进一步做实养老保险个人账户，实现跨省可接续。扩大社会保障覆盖范围，逐步提高保障标准。发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。实现城乡社会救助全覆盖。积极稳妥推进养老基金投资运营。大力发展慈善事业。 ”标志着我国社会保障制度向定型、稳定、可持续的发展阶段迈进。二、镇江社会保障制度的基本框架和主要内容。在中国，一般是把养老、失业、就医等作为主要社会保障项目；其次也把困难补助、慈善救济、临时救灾等赈济行为列为社会保障的范畴。镇江社会保障制度包一般分为：社会保险、社会救济、优抚安置、社会福利和社会互济。（一）社会保险社会保险是指国家通过法律强制实施，为工薪劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下，提供必要的物质帮助的制度。它是社会保障制度的核心内容。按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险的保障对象是全体劳动者，资金主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费以及政府给予资助。镇江社会保险制度实现了“全覆盖” ，已初步构建起以企业职工基本养老保险、事业单位养老保险和新型农村社会养老保险(城乡居民社会养老保险)制度为基础，以被征地农民基本生活保障制度、市区居民养老保险和市区老年居民养老补贴为补充的社会养老保障体系；以统账结合基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、社会医疗救助为主体的社会医疗保障体系；基本建立城乡统一的失业保险制度；工伤保险逐步向建筑业、服务业农民工拓展，生育保险制度逐步完善。（二）社会救济社会救济也称社会救助，是政府对生活在社会基本生活水平以下的贫困地区或贫困居民给予的基本生活保障。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等。镇江市在社会救济方面也取得了很大的进展。（三）优抚安置优抚安置，是指政府对军属、烈属、复员转业军人、残废军人予以优待抚恤的制度。优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。镇江市近年来出台了不少相关政策，强化优抚安置工作出成效。 （四）社会福利和社会互助社会福利是政府为社会成员举办的各种公益性事业及为各类残疾人、生活无保障人员提供生活保障的事业。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育等方面的待遇。社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿、非营利性的特点，其主要形式有：工会、妇联等团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。社会互助的资金来源主要是社会捐赠和成员自愿交费、政府从税收方面给予的支持。三、镇江社会保障取得的成效2008 年以来，镇江用于改善民生的支出 218 亿元，年均增幅高于一般预算支出 5.7 个百分点；城郊 30 多万农民享受医保“同城同待遇” ，城镇养老、医疗、失业保险参保率和农村新型合作医疗参合率均保持 98%以上；医改试点全国领先，成立两大医疗集团；建立“租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅”的组合型住房保障模式，在江苏首创为环卫工人提供公共租赁房 144 套（间） ，2008 年以来，完成危旧房棚户区改造 147 万平方米，开工建设安置房 458 万平方米；2009 年实现教育基本现代化。（一）社会保险全覆盖1、社会保险覆盖人数不断扩大。截止 2010 年底，全市基本养老保险保障人数 84.85 万人(其中：退休领取养老金 15.94 万人)，比“十五”末增加 21 万人，覆盖率达 98.2%；市区(含京口区、润州区、新区、丹徒区)基本养老保险保障人数 52.64 万人(其中：退休领取养老金 10.93 万人)；新型农村社会养老保险覆盖 38.53 万人，覆盖率达 98%，共有 26.8 万名城乡老年居民享受到政府养老补贴；各类社会医疗保险参保人数 253 万人，人口覆盖率达 93.7%，其中基本医疗保险参保 75.45 万人，覆盖率达 98.5%；失业、工伤、生育保险分别实现参保 43.27 万人、52.2 万人和 34.4 万人，参保率均达 95%以上。2、社会保险基金运行总体平稳。全市养老保险基金累计结余 23.99 亿元，医疗保险风险金累计提取 1.39 亿元、个人账户积累 6.54 亿元，失业、生育、工伤保险基金累计结余 3.43 亿元、1.47 亿元和 0.83 亿元。3、社会保险待遇稳步提高。连续七次大幅度提高企业离退休人员养老金，全市人均月养老金达到 1427 元，比“十五”末增长 73%，有力地保障了企业退休人员的基本生活。职工医保取消最高支付限额，参保人员制度内费用报销比例达到 86%左右，处于全国、全省较高水平；居民医保与新农合并轨运行，住院费报销比例达 61%，基金年最高支付额达 15 万元。建立自费医疗补充保险，参保人员住院时的制度外费用报销 40%，将保障范围从制度内向制度外拓展。4、社会保险社会化管理走在前列。全市企业离退休人员养老金社会化发放率达 100%，社会化管理服务率达 91%以上，社区管理率达 87%，率先在全省推进事业单位退休人员养老金社会化发放，社会化发放率达 85%；全市医保定点医药机构达 197 个，率先在全省实现与上海和省内异地就医实时结算。5、居民养老制度多措并举，灵活机动。居民社会养老保险制度是一项“个人缴费、集体补助、财政补贴”的新型社会保险制度，与机关事业养老保险、企业基本养老保险构建成市区广覆盖、多层次、可转接的社会养老保险体系，将覆盖 9 万多名农村和城镇无保障的居民，从而实现社会保障制度和人群的“全覆盖” ，并加速镇江建立统筹城乡社会保障一体化的进程。同时， “统筹城乡，全民覆盖”的养老机制将进城务工人员、农民工及乡镇企业职工统一纳入社会保障体系，实现了“同城同酬同保障” ，体现了“以人为本”的精神，不但使得农民工“老有所养” ，也减轻了其家庭的养老负担。6、建立三大医疗体系，实现医保全覆盖。镇江新医改确立了“三大医疗体系”基本医疗保障体系、补充医疗保障体系和社会医疗救助体系，满足了各种需求和收入水平的居民的就医要求，实现了医保的全覆盖。同时，还成立了“两大医疗集团” 采用 “资金跟着病人走”的医保付费模式，不断驱动医院提高服务水平和病人就诊方式的转变；不断更新医保制度设计，建立了多层次的、人人享有的医疗保险体系，成功遏制了不断攀升的医疗费用，实现了从“城镇职工医疗保险”向“全民社会医疗保险”的突破性进展。至 2010 年，全市医保人口覆盖率达 95%。（二）社会救济更全面1、城乡居民最低生活保障标准不断提高。自 2007 年以来，镇江先后六次提高低保标准，城市低保标准提高到 380 元，农村低保标准提高到 250 元。全市共有 1.46 万城市人口和 2.93 万农村人口享受低保，保障了城乡困难群众的基本生活。2、建立无固定收入重残人员生活救助制度。实施镇江市无固定收入重残人员生活救助实施办法 ，对城乡无固定收入的重残人员，参照居民最低生活保障标准 100%发放生活救助金；对已享受低保的重残人员按照低保标准的 120%发放低保金，全市共有 1.2 万人得到此项救助。3、实施困难群众临时生活救助和慈善救助。根据镇江市市区城乡困难群众临时生活救助暂行办法 ，将救助体系覆盖范围从绝对贫困群体扩展到相对贫困群体，全市累计救助 5697 人次。各级慈善机构开展助医、助学、助老和助困系列活动，共救助特困群众 5.72 万人次。4、低收入家庭生活改善。由于社会救济的不断推进，低收入家庭收入实现较快增长。 “十一五”期间，镇江城市各层次居民收入均有较大提高，中、低收入家庭收入增幅更为显著，明显高于较高和高收入家庭，与“十五”期间收入水平越高、增收速度越快的“马太效应”形成鲜明对比。五年间，低收入家庭增长了 119.1%，较低收入家庭增长了 117.5%，中间收入家庭增长 100.5%，较高收入家庭增长了 88.0%，高收入家庭增长了 67.0%。（三）优抚安置有成果1、与社会经济发展相适应。镇江市民政局和财政局在 2010 年联合下发了关于调整 2010 年度优抚对象抚恤补助优待标准的通知 ，基本实现了优抚对象抚恤补助标准的城乡一体化。2、医疗待遇保障水平提高。在江苏省军人抚恤优待条例实施办法 、江苏省优抚对象医疗保障办法的基础上，2011 年 6 月份，镇江市民政局、财政局、社保局和卫生局联合下发关于印发镇江市优抚对象医疗保障办法的通知 ，进一步完善了优抚对象医疗补助和救助制度。（四）慈善助医阳光工程有序推进慈善助医项目共救助各类贫困患者 16019 人次，救助金额 1170.96 万元，使受助对象实现了病有所医，及时治疗，负担减轻，更挽救了众多贫困患者的生命和家庭。慈善助医配套政策的节点，可谓环环相扣，互为补充，有序推进。1、将公立医疗机构纳入慈善助医轨道，2008 年，我市在 2 家市级医院、4 家区级医院、一家传染病专科诊室增挂慈善救助医院牌子，并将慈善助医活动延伸至社区卫生服务中心（卫生站） 。慈善救助医院承担助医对象的住院治疗和救助资金结算，此举不仅走在省内前列，还超越了上海。2、出台省辖市级别的慈善资金助医办法 。镇江的慈善资金助医办法以政府出台的“五免五减半”和社会医疗救助为前提，形成了一整套受助对象优惠措施，为广大弱势群体提供周到的关怀和服务，在全国都没有先例。（五）住房建设有保障1、保障房建设力度加大。为实现城市发展与人居条件同步“翻新” ，市委市政府提出“宁过苦日子，不欠民生帐” ，最大限度地满足城市中等偏低收入者的住房保障需求。据统计，市区在 2008 年-2010 年三年间累计完成 150 万平方米老城区危旧房屋的拆迁安置工作，2.1 万余户危旧房居民居住条件得到改善。市区基本实现了符合廉租住房保障条件并已申报的困难家庭“应保尽保” 。2010年还开全省之“先河” ，对市区 500 多户只有一两人、无法实物配租的家庭实行购房补贴，只要自主购房，将由政府一次性补贴，一人家庭 6 万元，二人家庭8 万元。到 2012 年，将累计建成（筹集）廉租住房 1133 套、5.4 万平方米。2、人均住房面积不断增加。截止 2010 年底，市区居民人均住房建筑面积达 35.01 平方米，比 2005 年增加 9.31 平方米，平均每年增加 1.86 平方米；配套设施日臻完善。截止 2010 年底， 85.5%的家庭住上单元房或单栋住宅，100%的家庭用上了清洁方便的管道天然气或罐装液化气，98%的家庭拥有卫生设备，91%的家庭用上了空调，分别比 2005 年提高 9.5、7.0、13 和 12 个百分点。2011 年市委、市政府将“五房”建设列入年度“十大民生工程”：当年将新增公共租赁住房 11500 套（间） 、廉租住房 500 套、经济适用房 3000 套、限价商品房 3000 套，完成城市棚户区及危旧房改造 40 万平方米。 (六)教育资源更均衡1、受教育年限大幅提高。而近年来的县域教育现代化建设，更是引人注目。自 2005 年推进县域教育现代化以来，镇江市教育发展的各项核心指标都进入了江苏省的前列：近五年，学前儿童入园率从 78.5%提高到 97%，义务教育的普及率从 99.9%提高到 100%，高中阶段毛入学率从 83.29%提高到 103.7%，职校学生就业率从 90%提高到 98.4%，高等教育毛入学率从 34.95%提高到 42.6%，全市人均受教育年限也从 12.95 提高到 14.5 年，并且提高一年完成了“十一五”教育改革发展规划提出的各项指标要求。2、积极推进普惠教育。加快推进教育尤其是义务教育由“收费教育”向“免费教育”乃至“补费教育”的转变，不断扩大教育资助的覆盖面。2009 年这一年，仅义务教育免除课本费就达 3530 万元，惠及 22.5 万人，对各级各类学校发放的助学资金达 3091 万元，受益达 29668 人，同时，还投入 5.79 亿元，在江苏省率先实施了义务教育阶段 29959 名教师的绩效工资。3、体现教育公平。根据省政府关于清理规范义务教育阶段改制学校的有关规定，镇江市 14 所义务教育阶段改制学校中，2 家停办，其他 12 所学校全部恢复公办，按学区划分就进入学。原来民办学校不少于 15的骨干教师将流动到其他市属公办初中学校任教。四、镇江社会保障中存在问题及原因分析社会保障与社会和谐的正相关关系，决定了我们在构建社会主义和谐社会的过程中必须高度重视社会保障制度建设，通过健全和完善社会保障制度来化解现实生活中的问题和矛盾。 改革开放以来，镇江市社会经济持续快速发展，城乡居民的收入水平与生活水平大幅度提升，社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设取得了巨大成就。虽然镇江市社保机制不断完善、收益人群不断扩大，然而现实生活中也存在着一些值得重视的社会问题，如贫富差距偏大、劳动关系失衡、流动人口（主要是农民工）权益得不到有效维护，以及城乡差距与地区发展差距拉大、不同社会群体存在一定利益矛盾等，这些问题均与社会保障制度的不健全、不完备直接相关。（一）居民养老保障待遇相对较低居民养老保险制度中规定，凡大龄居民“即征即保”一次性缴纳 6570 元15 年居民养老保险费，可享受 130 元左右的养老金，其中包括财政补贴 90 元。但 130 元的养老金相对于最低生活保障的标准仍旧太低，不能真正起到保障居民养老的作用。究其原因，主要是地方财政补贴已经到位，但国家、省级财政没有任何补贴，目前我市居民养老待遇只能对居民养老起到一定的作用，而无法真正保障其养老生活。（二）困难群体的保障还不完善镇江市已经建立了价格联动机制，按 CPI 得涨幅向低收入家庭发放物价补贴，同时每年对困难职工、困难家庭发放慰问金，但这些都只是应急措施，还需要建立一套完善的面向困难群体的保障制度。（三）老龄化社会缺乏配套设施逐步完善的社保机制在金钱方面对保障居民的生活起到了不可或缺的作用，但如今，面对老龄化社会，需要更多诸如社工、家政服务人员、养老院、疗养院等人力和配套的基础设施。（四）失业保险缺乏监管失业保险资金单一，缺乏有效的管理监督机制。失业保险金支出结构不合理，保险标准确定比较混乱。（五）医改宣传不到位1、医改宣传力度不够。2010 年调查显示，仍有 6.67%的居民不关注本次医改，仍有 21.67%的居民不了解新医改的相关政策；对新医改的重点工作社区医疗机构的建设了解不足，存在顾虑，29%的居民一年内没有去过社区医疗机构，六成以上的居民表示社区医疗机构诊疗设施装备不齐、医疗水平不高。2、医疗费用上升。为了填补“以药养医”的空缺，医院的治疗费用逐渐攀升。以 2011 年上半年为例，药品费 134 元，下降 29.8%；但是医疗费用达到147 元，同比上涨了 20.5%。（六）保障房分配还需规范1、资格认定要严格。为解决低收入家庭的住房困难问题，市委市政府相继出台了各类政策确保保障性住房的建设。但如何合理分配这些住房、将保障性住房提供给真正有困难的人群、杜绝不法分子投机取巧是解决下一步的关键所在。2、公积金管理要完善。公积金缴款基数低、使用门槛高。目前，我市各单位是按照统计部门规定口径计算职工月平均工资，并以此作为核定职工住房公积金月缴存额的缴存基数，但这一基数与我市当前的房价相比，差距甚远。另一方面，2010 年 4 月为了抑制房价， “国八条”政策出台，首套房贷款的首付比例和贷款利率同时提高，这使得真正需使用公积金贷款的低收入人群及刚刚工作的年轻人的购房压力增大。 2011 年上半年，我市人均提取公积金 48 元，同比下降 58.3%。五、加快完善镇江社会保障体系的对策建议建立覆盖城乡居民的社会保障体系是一项艰巨任务，任重道远，需要全社会付出更多的努力，必须充分发挥政府、社会、市场等各方面的作用。根据镇江市经济社会发展的实际，积极借鉴其他城市发展经验，探索镇江特色的社会保障事业发展模式，既尽力而为又量力而行，逐步实现覆盖城乡居民的发展目标。（一）首先要政府发挥主导作用一是调整财政支出结构。建立规范的社会保障预算制度，进一步提高社会保障支出的比重。加大政策倾斜，中央、省级财政补贴及时到位。二是科学规划，使社会保障体系的覆盖面进一步扩大。适应人口老龄化、就业方式多样化、城镇化加快的特点，完善现有的保障制度，有计划地把应该纳入而未纳入的人切实纳入进来，真正实现“应保尽保” ；探索新的制度建设，针对不同群体增加新的保障项目，如建立符合农民工特点的社会保障制度、农村养老保险制度等。三是加强社保基金的筹集和监管。通过各种方式，积极引导参保人员缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠，扩大社保基金的筹集渠道，不断做大做强全国社保基金。同时，要进一步加大对社保基金的监管力度。进一步提升基金的统筹层次，建立健全各项制度，促进基金管理的公开、透明，确保基金的安全运行。 （二）充分调动社会各方面力量一是积极稳妥推进就业。大力推进全民创业。以创业型城市建设为抓手，全面落实城乡互通的创业贴息贷款、创业补贴、基层平台扶持奖励等政策。加强创业培训，开展创业教育计划和大学生创业计划。推进创业实训基地、培训基地、孵化基地建设，组织开展新一轮创业结对帮扶活动。推进统筹城乡充分就业，通过“充分就业市”创建三年行动计划。把高校毕业生放在就业工作首位，开展“百日行动” 、 “千企万岗”计划，确保每名未就业毕业生有 2 次以上就业机会，确保 90%以上的高校毕业生落实就业岗位。加大对下岗失业人员、大中专技职校毕业生、返乡农民工、被征地农民、复转军人、残疾人等重点人群就业援助，对困难人群实施托底保底就业，实现城镇零就业家庭和农村零转移家庭“双清零” ，确保充分就业辖市区创建率达 100%，实现“充分就业市”的建设目标。 二是进一步扩大社会保险覆盖范围。贯彻实施社会保险法 ，以非公经济组织从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工和被征地农民为重点，实施各险种统一征缴，根据属地原则，按财税体制，重新划分市区征缴范围和目标任务，加强考核，最大限度实现“应保尽保、应收尽收” ，确保社保基金逐年适度增长。三是不断完善养老保险制度。完善社会养老保险制度推进新型农村养老保险（城乡居民养老保险）制度与全省、全国的政策衔接，积极做好老农保转居民养老保险或基本养老保险工作，推进被征地农民进“城保” ，巩固和完善以职工基本养老