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关于优化侦查权配置的调研报告 优化侦查权配置的几点思考 优化侦查权配置是当前法学理论界、司法实务界研究 司法体制改革中热烈讨论的话题之一。目前的侦查权配置 存在一些问题，不能完全适应日益复杂的社会治安形势和 人民群众对于社会安全感的需要，因此亟需理论界和实务 界从法律和制度层面探索出路。 研究侦查权配置的六大误区 个人认为，目前对优化侦查权配置的研究存在六大误 区： 一是只看表面问题，不重视原因分析。许多人提到侦 查权方面存在的问题，就会列举立案不实、超期羁押、刑 讯逼供等问题，但往往没有深入分析产生这些问题的原因。 二是过分注重对侦查权力的监督，不重视对侦查权的 保障。单从法律条文看，我国公安机关的侦查权似乎比一 些国家的范围要宽。但在实践中由于相关制度不配套和存 在缺陷，以及对公民违反程序性规定缺乏明确、有效的处 罚措施，刑事诉讼法规定的侦查权往往难以有效发挥作用。 很显然，单一谋求将警察的手脚死死捆住，不应该是优化 侦查权配置的基本方向。 三是过分注重犯罪嫌疑人的权利，对被害人的权利重 视不够。在侦查活动中，应当依法保护犯罪嫌疑人的合法 权益，但同时更要注重使被破坏的社会秩序得到恢复，使 被害人遭受的损失及时得到弥补，只有这样，侦查工作才 能得到广大群众的理解和支持，刑事诉讼活动也才能顺利 进行。 四是只就事论事设计制度，而忽视相关配套制度的研 究。例如，为防止刑讯逼供，有人提出要在立法上明确规 定对讯问全程录音录像。这一制度对防治刑讯逼供的确有 积极作用，公安机关也正在实践中不断探索。但是，这是 一个系统工程，要使录音录像制度发挥作用，相关配套制 度也必须跟进。录音录像的核心要求是要做到“全程”， 如何保证有足够的侦查人员承担每一次讯问时录音录像的 任务？此外，由此带来的装备、人员的保障方面的问题也 需要一并考虑。如果没有这些配套制度的落实，讯问录音 录像制度就只能是“看上去很美”。 五是只重视对公安机关的监督，而不重视对其他侦查 机关以及审判机关的监督。学者一提监督制约，就必然奉 “决定权、执行权相分离”是唯一的最高标准和最大价值 追求。但是，在表述时往往只针对公安机关，走入“双重 标准”的思维模式，罔顾其他机关自己立案、自己侦查、 自己批捕、自己审判等客观事实。无论是对侦查权、起诉 权实施监督，还是对审判权、执行权实施监督，其所追求 的价值目标是一致的，标准也应当是统一的。 六是关注确保公正的措施多，关注提高效率的措施少。 “迟到的公正就是不公正”，如果不能有效提高侦查机关 的侦查能力，不能有效提高侦查工作的效率，甚至过多地 束缚侦查机关的手脚，不可避免地会导致破案率下降，被 害人的权益得不到及时的补偿，社会秩序得不到及时恢复。 影响侦查工作开展的四大因素 在我们这样一个各地经济发展极不平衡、正处于社会 深刻变化的国家，侦查工作任务非常艰巨。与之相比，侦 查权的配置远远不能适应打击犯罪、维护社会治安的现实 需要，公安机关面临的困难主要有以下四个方面： 一是社会经济发展水平严重制约侦查工作开展。受经 济水平限制，我国对侦查机关的投入明显不足，主要表现 在高素质执法人员少、培训体系不健全、办案力量严重不 足、经费紧缺及装备匮乏等等。中国的警力配置在世界上 属于低水平，XX 年公安机关实有人数约 190 万，按人口比 例只有 1多一点，而日本为 2.2，美国为 3.5，俄罗 斯为 8.46。紧张的警力使绝大多数民警常年超负荷工作， 侦查人员每人手中同时要经办多个案件，往往只能先处置 紧急情况，暂时先放缓其他案件，这就使得看起来很长的 羁押期限远远不够用，调查取证工作也无法深入进行，不 得不采取先抓人再搜集证据的做法。经费紧张更是长期困 扰公安机关的难题，国外警方普遍应用的高科技侦破手段 在我国大部分地方都因经费原因而无法采用。 二是社会高速转型给侦查工作带来极大困难。中国社 会正处于一种明显不同于西方经验的转型期，一些在发达 国家不是问题的事情在现阶段的中国可能就会成为突出问 题，如流动人口犯罪问题日益严峻，一般大城市可以达到 犯罪的一半以上，在深圳等一些外来人口集中的城市，流 动人口犯罪达到 90%以上。但社会管理远远没有跟上，信用 体制缺位，对于在本地没有居所、没有生活来源、没有家 庭亲友的流动人口，取保候审或者监视居住很难起到约束 作用。另一个问题是犯罪的高发态势。近年来，我国刑事 案件发案数一直居高不下，犯罪立案数不断增加，从 XX 年 的 360 万起不断增长到近年来的 460 多万起。同时，犯罪 的手段不断更新，智能化、组织化、暴力化的程度不断提 高，大大增加了侦查工作的难度。 三是执法环境给侦查工作造成很大困扰。受社会文化 水平制约，公众心理受传统报应观念支配，对犯罪持强烈 憎恨态度，认为对犯罪分子就得“抓起来”，如果取保候 审、监视居住，就是放纵犯罪分子。相当一部分群众还没 有养成尊重法律的习惯，不配合公安机关的调查取证工作， 暴力袭警、围攻执行取证和抓捕任务的民警的事件屡见不 鲜。国外人们普遍自觉履行的作证义务，在中国很难实行。 四是法律赋予公安机关的手段、措施欠缺功效。目前 存在的问题主要有：(一)在立案方面，刑事诉讼对立案前 的审查能够采取什么样的具体措施没有明确规定。而对于 多数案件来说，如不采取相关措施进行审查，难以判断是 否应当立案；(二)在强制措施方面，刑事诉讼法规定的逮 捕条件比较原则，实践中一些地方出于各种因素考虑，又 将逮捕条件等同于起诉条件甚至定罪条件来掌握，使很多 本应在逮捕之后做的侦查工作不得不在拘留期限内完成， 侦查工作仓促。取保候审和监视居住条件不明确，执行方 式单一，对保证人履行监督义务约束不够，公安机关往往 不敢采用这两种非羁押措施；(三)在调查取证方面，没有 明确规定技术侦查等特殊侦查措施，缺少强制作证等规定， 侦查机关提取物证和其他证据的能力受到很大制约，不得 不依赖于口供；(四)现场处置权不明。很多国家规定，在 执法现场嫌疑人或者相对人如果不听从警察指令，警察可 以依法采取任何可用的强制措施直至使用武器，而不用担 心承担法律责任。我国因为法律规定不明确，警察往往会 因为顾虑承担责任，不敢采取必要的强制手段，不能有效 控制现场和嫌疑人。 优化侦查权，绝不能通过简单地“弱化”侦查权实现。 如果法律没有赋予侦查机关有效的侦破手段，就会迫使部 分侦查人员在各方面限时破案的压力下，采取非法的手段 获取证据。所以，不论是加强人权保障，还是推进依法治 国，最根本的办法是提高侦查机关打击犯罪的能力，使之 能够依法有效地侦破案件，而不必冒险违法办案，这也是 优化侦查权配置必须着重解决的问题。 优化侦查权配置的总体思路 我国的侦查权究竟应当如何配置，个人认为主要应当 考虑以下思路： 一是必须保障侦查机关能够及时有效地查获犯罪、收 集证据。在犯罪手段不断升级、危害不断加大的今天，侦 查机关必须做到“魔高一尺，道高一丈”。犯罪总是在暗 处，要想彻底发现和清除并非易事，即使是在经济实力和 科学技术非常发达的西方国家，破案率也难以超过 30%，因 此，他们对于侦查机关的授权是非常充分的。例如，在意 大利特殊侦查措施是警方调查有组织犯罪的常规方法，侦 查人员在怀疑某人可能涉嫌黑手党犯罪时，可以向法官申 请最长达 5 年的限制人身自由措施。“911 事件”后，美 国制定了爱国者法，赋予执法部门更大权力来预防、侦查 和打击恐怖犯罪，如第 203 条规定执法部门在未经司法审 查的情况下有权获得与美国公民有关的敏感信息。 二是必须处理好打击犯罪和保障人权之间的关系。公 民基本人权的实现需要稳定的治安环境。保障人权要以提 高打击犯罪能力为前提条件，通过立法保障侦查权的有效 实施，是加强人权保障、解决执法不规范问题的根本方法。 如果侦查权的配置问题不解决，侦查机关打击犯罪的能力 仍维持在当前水平，而将“无罪推定”、“犯罪嫌疑人的 沉默权”、“非法证据排除”、“讯问时间限制”、“讯 问犯罪嫌疑人时律师在场”、“律师全程介入侦查阶段”、 “聘请律师不需要批准”、“律师会见不受监听”等内容 全部写入刑事诉讼法，就会使打击犯罪与保护人权之间的 关系失去平衡，最终无法收到预期效果。 三是必须考虑立法、执法的成本与效益。勿庸讳言， 与人民群众不断增长的法治需求相比，我国执法机关的整 体素质和执法水平还不尽如人意，违反程序、滥用权力、 执法不公的现象仍时有发生。这里面既有执法人员主观意 识方面的问题，也有客观上成本投入不足的问题。就立法 来说，很多国家在立法时会考虑执行法律的预算问题，出 台法律的同时，也会有专门的经费、编制到位。我国尚未 建立这一制度，出台法律后，需要执行机关向政府申请经 费、编制。很多时候，经费、编制不能与法律生效时间同 步到位，甚至严重