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关于加快推进区城镇化建设的调研报告 关于加快推进松山区城镇化建设的调研报告 推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径， 是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业 升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主 义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。如何加快城 镇化进程，推进城乡统筹发展，带旺一片土地，富活一方 经济，已成为我区当前经济社会发展的重大课题。现就推 动我区城镇化建设谈几点粗浅的看法： 一、我区城镇化建设的基本情况 松山区的城镇化建设基本上是从改赤峰县为郊区开始， 赤峰市实施 “西移北扩”战略后加快发展的。基本情况可 以概括为：起步较晚、发展迅速，前景广阔、空间巨大。 近况：起步较晚，发展迅速 1、城镇规模不断扩大。解放前，松山区范围内基本上 全部为农村，直到 1956 年，昭乌达盟行政公署移至赤峰， 两年后将穆家营子镇街区规划为赤峰市中心区建设用地， 1983 年赤峰县改为郊区，到 1990 年，我区中心区建成区面 积仅达到 6.4 平方公里。村镇建设在 1990 年以前，仅有红 花沟、初头朗、老府、大庙、哈拉道口五个小镇，到 1990 年，总街区面积仅达到 4.4 平方公里。近年来，特别是 XX 年市里启动新城区建设，市政府搬迁至我区成为中心城区 后，我区加大了城镇化的建设力度，启动了松北新城建设、 赤峰商贸物流城、信息科技产业园区和物流园区建设，加 快推进了老城区改造和小城镇建设步伐，城镇框架不断拉 大，产业、人口聚集效应进一步显现。截至目前，中心城 区建成区面积达到 30.62 平方公里，除穆家营子镇和当铺 地满族乡之外的 12 个乡镇建成区面积达到 12.38 平方公里， 城镇人口 33.2 万，城镇化率达到 51.2%。 2、城镇人口比例不断提高。根据统计数据，1949 年建 国时，我区共有人口 25.4 万人，但非农人口仅 1923 人； 1978 年改革开放初始，共有人口 48 万人，非农人口为 11658 人；1983 年改赤峰县为赤峰市郊区时，共有人口 50.9 万人，非农人口为 21128 人；1993 年改称松山区时， 共有人口 49.7 万人，非农人口为 35967 人；XX 年成为中心 城区时，共有人口 53.7 万人，非农人口为 7.9 万人；XX 年 底，共有人口 59 万人，非农人口为 33.2 万人。可以看出， 我区城镇人口随着城镇化进程的快速推进实现了大幅度增 长。 3、城镇基础设施不断完善。1990 年以前，我区中心城 区仅有主干道路 9 条，其中油路 5 条。桥西大街、英金路 于 1958 年前形成，锡泊街、西站东路 70 年代形成，其余 为 80 年代后建成，城市基础设施条件相对滞后，而乡镇中 心街区的基础条件则更为薄弱。近年来，我区逐年加大对 城镇基础设施建设的投入，城镇的服务功能逐步得到完善。 目前，南城区已经形成 9 街 8 路的道路网络，新城区也已 基本形成 14 街、8 路、5 支路的路网格局，松北新城的友 谊大街有效地衔接了新城区与桥北新区，在未来规划中， 还将形成主干道路“四横五纵”的路网结构，街路总数将 达到 24 条。 4、产业结构不断优化。产业兴城，反过来城镇化又为 产业发展搭建载体。随着我区城镇化的快速推进，三次产 业结构和产业内部结构都得到进一步优化。据统计数据， 1978 年三次产业结构为 65:18.1:16.9，1983 年为 57.8:25.1:17.1，1993 年为 48.8:29.3:21.9，XX 年为 33.7:29.7:36.6，XX 年为 17.5:58:24.5。可以看出，从 XX 年开始，二产和三产逐渐成为我区的主导产业。从产业内 部来看，一是农业。一直以来，松山区的农业主要以粮豆 种植为主，家养畜禽为辅，靠天吃饭，“广种薄收”，从 1990 年开始我区大力发展设施农业等节水农业，从很大程 度上改变了靠天吃饭的现状，目前，形成了以粮食生产、 设施农业、生猪养殖为主的结构，农业的经济效益和农民 的生活水平大幅度提高，越来越多的农民开始进城转为市 民。二是工业。1966 年，我区共有集体和国营工业企业 8 家，主要以手工业和采矿业为主，到 1990 年，我区共有集 体和国营工业企业 24 家，主要以建材、化工、机械附件、 手工业、矿业、食品加工等产业为主，近些年来，随着产 城互动力度的加大，以龙头企业为引领，依托各园区建设 发展，我区逐步形成了以矿产开发、农畜产品加工、能源 新能源、装备制造、信息科技、生化制药等六大产业为主， 多元的工业体系逐步形成。三是三产服务业。三产服务业 和城镇化息息相关，解放前主要以杂货店铺为主，解放后 以国营和供销商业为主，直到改革开放后，个体工商户逐 渐恢复，我区的服务业才日趋繁荣，特别是 XX 年后，我区 加大了商贸服务业的建设力度，相继启动了物流园区、物 流城以及重大商贸项目建设，产业结构逐步由单纯的生活 服务业向生产和生活服务并重转变。通过与第三产业息息 相关的社会消费品零售总额这一指标看，1949 年为 6 万元， 1978 年为 4117 万元，1983 年为 6939 万元，1993 年为 XX8 万元，XX 年为 7.5 亿元，XX 年为 90 亿元，可以看出，第 三产业的加速发展也是从 XX 年开始的。 5、发展政策不断清晰。以习近平总书记为领导的新一 届国家领导人对城镇化工作非常重视，党的十八大、十八 届三中全会对城镇化做出了具体的战略部署，为城镇化指 明了正确的发展方向。XX 年中央城镇化工作会议上提出了 推进城镇化的主要任务；今年 3 月，中央颁布了国家新 型城镇化规划(XX2020 年)，提出了到 2020 年的发展目 标；今年 4 月份，自治区党委召开了城镇化工作会议，对 城镇化工作提出了具体的发展思路和目标，为我区城镇化 的发展指明了方向，提供了政策保障。同时，国家发改委 又计划将赤峰市纳入京津冀一体化发展城市，为我区城镇 化发展提供了良好的发展机遇。 远景：前景广阔、空间巨大 我区是中心城区，区位条件优越，又具有广袤的土地， “两城四园”的建设刚刚起步，小城镇建设也刚刚展开， 可以说我们现在发展城镇化是在一张白纸上作画，前景广 阔，未来发展空间巨大。今后几年我区城镇化的重点将紧 紧依托“两城四园”，建设“产城一体”的新型城镇化， 积极承接好京津地区的产业转移，带动农民进城进园务工， 推动农村收缩转移，在提升我区经济发展水平的同时，推 动城镇化的发展，做到两带动、两促进。据测算，到 2020 年，我区中心城区建成区面积将达到 57.42 平方公里，中 心城区常住人口将达到 36 万人以上；除穆家营子镇和当铺 地满族乡外的 12 个乡镇建成区面积将达到 33.99 平方公里， 镇区人口将达到 4 万人以上，其中，有产业支撑的安庆、 初头朗、夏家店等小城镇吸纳人口将达到 7000 人，我区的 城镇化率将达到 60%以上，届时，我区将成为真正意义上的 全市经济、文化、政治、教育中心。 二、我区城镇化建设存在的主要问题 虽然过去十年来我区城镇化步伐不断加快，但由于长 期形成的城乡“二元”分割治理思路、政策体系和管理体 制，仍然影响着城镇化发展，目前，自治区城镇化率已经 达到 58.7%，我区作为中心城区还与自治区平均水平相差 7.5 个百分点，城镇化率明显偏低。除城镇化水平有较大差距 外，还存在不少的现实困难和问题。 思想认识还不够到位。从目前情况看，不少干部群众 对推进新型城镇化建设存在不少模糊认识。一是对新型城 镇化意义认识不够、摆位不正，不能正确看待新型城镇化 在推动“三化”协调科学发展中的引领作用。二是对新型 城镇化的内涵认识不清，对新型城镇化“新”在哪里缺乏 全面的理解，仍然固守传统的思维定式，片面认为推进新 型城镇化就是多修路、多盖楼，搞城市扩张。可以说，干 部群众的认识是制约我区城镇化进程的一个重要瓶颈。 城镇建设基础差、规模小。一是中心城市发展相对滞 后。相对于全区 1529 平方公里的地域面积，中心城区建成 面积明显偏小，特别是经济发展基础薄弱，基础设施建设 滞后，城市功能不够完善，对周边城镇的辐射带动能力有 限。二是小城镇建设比较缓慢。各乡镇政府所在地建设规 模更小。全区 14 个乡镇平均居住人口不到 3500 人，大多 数为传统的农村集市。中心城区和小城镇发展缓慢，难以 有效发挥产业、人口的承接承载作用。 规划引领作用发挥不够。一是南城区规划落后，层次 偏低，布局不尽合理，公共服务设施不配套，新编制的 南城区控制性详细规划还没有完全落实。二是北城区 还处在规划建设过程中，执行效果还有待观察。三是规划 执行不够到位。规划宣传力度不大，依规建设的意识不强。 执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。对规划执 行监管力度不大，没有形成合力，违规建设问题没有得到 较好解决。 城镇化动力不足。我区作为传统农区，经济发展基础 薄弱，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二、 三产业发展相对滞后，导致城镇对农村富余劳动力的吸纳 能力不强，新型城镇化发展后劲不足。一是主导产业优势 不明显。我区主导产业发展规模小，产业链条短，竞争力 不强，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力不足。县 域经济发展比较缓慢，非农产业扩张乏力，小城镇尚未形 成具有特色的产业支撑。二是服务业发展总体水平偏低。 饮食、交通、运输、仓储等传统服务业提升步伐缓慢，信 息、咨询、科技、金融等新兴服务业发展滞后；企业规模 偏小，布局分散，缺乏实力强、带动能力强的大企业和大 项目。城乡商贸业市场体系没有真正建立起来，现有市场 发展规模小、层次低，在城镇快速发展中规划和建设跟进 不够。目前，第三产业在整个三次产业中所占比重仅为 24.5%。三是产业集聚效应发挥不够。特色园区、专业园区 建设相对缓慢，影响了产业集群发展。 城镇化建设资金短缺。我区经济发展基础薄弱，财力 有限，财政对新型城镇化建设的投入明显不足；目前市场 运作的机制不完善，企业参与城镇化建设的积极性不高， 社会融资难度较大；农民收入增长缓慢，多数农村家庭无 力搬迁建房。资金短缺是影响和制约我区新型城镇化建设 的最大瓶颈。 城镇管理缺乏创新。一是管理机制不够健全。城镇管 理机制不健全、制度规定不够到位，存在着分工不细、管 理不到位等现象。对城管执法部门考评机制不完善，不敢 管、不愿管的问题突出。二是城镇监管不够到位。目前， 城区车辆违章行驶及停放、经营商户乱搭乱建和店外经营、 小商小贩占道摆摊和沿街叫卖、建筑和生活垃圾乱堆乱倒、 乱贴乱发广告的现象随处可见，城市管理秩序比较混乱。 公安、城管等职能部门人力不足，监管不能做到全时制， 处罚不够严格，致使城市管理方面存在的问题长期得不到 解决，有些现象呈蔓延趋势。三是城镇居民文明素质有待 提高。城镇居民缺乏“人民城市人民建”的观念，法规意 识、自律意识、监督意识、文明意识不强，城市文明风尚 还没有真正形成。 东西部发展不均衡。从目前已申报获批的 4 个自治区 重点镇，以及正在申报的国家级重点镇、自治区级美丽宜 居小城镇、自治区级美丽宜居村庄可以清晰的看到，我区 小城镇发展格局整体东部乡镇快于西部乡镇，偏远地区如 岗子、大夫营子等小城镇发展步伐滞后，如何打破这种不 均衡的“东快、西慢”发展现状，成为了我区小城镇发展 进程中亟待解决的一个重要问题。 三、提高我区城镇化质量和水平的建议 以规划为先导 规划是城镇建设的龙头。规划科学是最大的财富，规 划不周是最大的浪费。在推进我区城镇化建设中，要抱着 对城镇发展负责、对历史负责、对人民负责的态度，进一 步解放思想、更新观念、提高质量，引领新型城镇化持续 发展。 1、加快形成完整的规划体系。要围绕国家新型城镇 化规划(XX2020 年)和即将颁布的自治区新型城镇化规 划，本着城乡一体化发展的原则，站在全市的高度和层面 上制定我区的城镇化发展规划，为我区今后的城镇化工作 指明方向，在规划制定过程中要本着以下几点：一是确立 新的城镇规划理念。要立足当前、着眼长远，突出规划的 前瞻性，确立持续发展的理念；要围绕优化空间发展布局、 综合利用土地资源和推动经济社会协调发展，确立统筹兼 顾的理念；要充分考虑人与自然、生态环境的和谐、历史 文化与现代文明的融合，确立和谐发展的理念；要在注重 学习借鉴的同时，广泛听取社会各界的意见，确立广开言 路的理念；要解放思想、转变观念，确立改革创新的理念。 二是进一步优化顶层设计。着眼构建覆盖城乡的新型城镇 化体系，按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要， 突出顶层设计，着眼推动可持续发展，科学制定和完善新 型城镇化总体发展规划，明晰中心城区、小城镇和新型农 村社区建设定位和发展目标，引领新型城镇化高品位、高 层次发展。三是同步编制和完善专项规划。依据全区新型 城镇化总体发展规划和中心城区发展规划，制定完善松北 新城城市设计和旧城改造详细规划；及时修编各专业园区 发展规划；加快制定完善小城镇和新型农村社区建设规划； 制定完善与城镇建设相配套的产业发展、社会事业发展等 专项规划。 2、注重城镇规划的质量。一是注重长远。对城镇布局 的规划，对城镇路网、园林绿化、公共服务设施等规划要 着眼适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要 立足长远，坚持高起点规划，确保今后 30 年甚至更长的时 期不落后。二是体现特色。把松山区地域特点、文化特色 体现在规划之中，彰显城镇建设的个性，提升城镇建设的 文化内涵，避免城镇建设千城一面、千篇一律等同质化问 题发生。三是打造亮点。在全面提升规划标准的同时，应 重视城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划， 努力打造城市建设的亮点。 以中心城区建设为龙头 今后一个时期，中心城区仍是吸纳农村人口的主阵地， 要把中心城区建设作为龙头，构建适度超前、功能完备的 松北新城，加大棚户区改造力度，强化城市建设管理水平， 努力打造和谐宜居、环境优美的中心城区，以中心城区的 快速发展带动我区城镇化发展步伐。 1、加快松北新城建设步伐。松北新城是赤峰市市委、 市政府提出的将赤峰建设成为自治区第三个超百万人口现 代化大城市的战略构想的重要组成部分，是体现赤峰现代 化大城市新景观的标志性区域。加快松北新城建设步伐， 是打造中心城市宜居区工作的重中之重，也是推动我区城 镇化工作的切入点。在松北新城建设过程中，要高起点规 划、高标准建设，完善城市基础设施，配套建好公园、医 院、商业、文化、娱乐、体育等公共服务设施和机构。同 时，加大对行政办公、商业金融等各类业态的引进，进一 步完善城市功能，使松北新城的未来真正做到“宜居、宜 商、宜兴业”，快速聚集人气，真正成为我区城镇化发展 的尖兵。 2、加大棚户区改造力度。棚户区改造工作对于改善我 区居民居住条件、推进“两城四园”建设都有至关重要的 作用。目前，我区共有棚户区 41 片，占地 9858.6 亩，涉 及 13589 户，但这些棚户区实际上大部分都是城中村，做 好城中村改造工作也是加快推进城镇化的又一有效途径。 我区棚改工作存在范围大、面积广、征收难、投入多等实 际问题，要时刻本着“高起点规划、高档次建设”的原则， 统筹考虑，合理规划，分步推进，借助国家重视棚户区改 造这一有利契机，力争用三年时间完成改造任务。 3、提高城市管理水平。从一定意义上讲，城市的管理 水平决定着城市的经济发展和社会文明的程度，因此，推 进我区城镇化建设，就是要高度重视科学管理，从根本上 克服城镇化发展中“重建轻管”的问题，坚持把城市管理 放在与规划、建设同等重要的位置。近两年我区的主要精 力要围绕深化“城市管理年”活动，重点搞好“治脏、治 乱、治堵”工作，从根本上提升城市管理水平，让居民生 活的顺心、安心、开心。一是要突出抓好环境卫生管理工 作，进一步完善“环卫一体化”管理机制；二是要加强市 容市貌管理，重点整治马路市场，实现市容秩序执法管理 的常态化。三是要优化交通指挥系统，增加警力，加大交 通拥堵治理力度。 以小城镇建设为重点 城镇化，其实质就是农村剩余生产要素的转移过程， 即生产要素点由分散到聚集的过程。为此，小城镇作为农 村居民的聚集地、农村物资的集散地、农村经济的桥头堡， 是统筹城乡发展的纽带，是加快推进城镇化的重中之重。 1、科学合理规划区域重点镇。为了使我区小城镇建设 在今后走上健康发展的轨道，就必须从现在起加强宏观调 控，强化区域城镇体系规划的指导作用，在小城镇发展方 面有取舍，有选择，使有限的发展资源向那些基础较好、 区位条件优越的小城镇集中，使他们尽快发展壮大起来， 吸纳更多的人口，在全区城镇化进程中稳定地发挥作用。 根据各乡镇的区位条件、经济实力等因素，重点扶持初头 朗镇、太平地镇、安庆镇、大庙镇、王府镇、哈拉道口镇 等重点小城镇，集中力量，加强规划指导，准确定位城镇 功能，使其成为带动农村城镇化快速发展的龙头。 2、着力发展区域特色城镇。小城镇建设是一项长期而 繁重的任务,必须采取分步走战略,统筹兼顾、协调推进。 要根据我区小城镇区位特点和产业基础，努力打造独具特 色的小城镇。比如结合工业园区建设，着力把安庆镇打造 成“工业主导型小城镇”，合理调整产业结构和产业布局， 使工业园区成为带动小城镇建设的主导力量；结合三座店 水利枢纽工程建设，着力把初头朗镇打造成近郊“旅游服 务型小城镇”，搞好生态环境建设，完善服务设施，用旅 游业带动小城镇发展；以赤峰商贸物流城建设为契机，着 力把当铺地满族乡打造成现代新型“商贸流通小城镇”， 在抓好新镇区基础设施建设同时，以最优惠的政策，最便 捷的服务，最宽松的经营环境，吸引周边的的客商前来经 商兴业。 3、加快新农村建设步伐。针对我区农村地域宽广、东 西部地区发展差异大等特点，要科学规划新农村，打造新 型农村社区。在新型农村社区建设中，按照自治区“十个 全覆盖”要求，对住房建设、公共服务设施建设、产业园 区建设以及社区就业、教育、科技、文化、卫生、社会保 障等统筹规划、整体推进，实现公共管理一体化。同时， 制定和完善有关政策规定，加快农村土地流转，可借鉴当 铺地满族乡关家营村的土地托管模式，促进农村生产方式 转变，引导农民向社区集聚。坚持分类指导，选择部分城 郊村、乡镇政府所在地、重要景区、经济发展基础好的村 庄搞好试点，探索路子，逐步展开。 4、推动农村收缩转移。要加快推动偏远村、山区村、 贫困村的收缩转移。通过调研发现，我区有很多自然村水 资源、交通等基础条件较差，土地较多，但劳动力基本都 外出打工，土地无人耕种，这部分农民迫切希望能够搬到 自然条件好的地方居住生活，用出租耕地的租金作为生活 来源。下一步，我区要充分利用好生态移民这一政策，加 快对偏远村、山区村、贫困村的收缩转移力度，同时，积 极开展招商引资，对闲置土地资源统一开发，让这部分农 民能够以地养老。对故土难离的老人，要加大帮扶力度， 解决其后顾之忧，待这部分人口自然减员后，村庄自然也 就消失了。 以产业发展为支撑 要发展城镇化，必须以产业发展为支撑，我区积极推 动产城互动，以产兴城、以城促产，有效带动了产业集聚。 近年来，区委、区政府狠抓招商引资、项目带动，大力实 施产业集聚发展，围绕产业发展定位和现有产业集聚优势， 引进了一批规模大、效益好的项目落户各产业集聚区。全 区 5 个专业园区总规划面积 78.73 平方公里，入驻企业 567 家，XX 年实现主营业务收入 54.66 亿元。产城互动格局的 形成和城市功能的完善，增加了对外来资金的吸引力。 1、做大做强工业。工业是推动城镇化进程的根本途径， 工业和城镇化是互为补充、互相带动的，以打造“新型工 业集聚区”为重点推动城镇化，以城镇化促进工业化和现 代化，实现良性互动、协调发展。根据我区特点和发展条 件充分挖掘内在优势，工业经济发展较快的乡镇要紧紧依 托工业企业这个“龙头”,发挥示范和带动作用，比如，以 江苏科技产业园和中小企业创业园为重点，打造产城一体 的安庆和夏家店两个工业城镇。同时，强力推进重点工业 项目建设，大力发展劳动力密集型产业，增加就业岗位， 吸引剩余劳动力向城镇转移。积极发展信息技术、高端装 备制造、新能源等现代工业，努力改善矿业等资源型产业 所占工业比重过大的现状，逐步形成多元支撑的新型工业 体系，从根本上增强城镇的凝聚力和辐射力。 2、稳步推进涉农园区和基地建设。以打造“高效农业 示范区”为重点，围绕建设“国家现代农业示范区”为目 标，倾力打造一批具有地方特色的现代农业示范园区和示 范基地，倾力发展设施农业，辐射带动我区传统农业加快 向现代农业转变，实现农业增效、农民增收，增强民生保 障和可持续发展能力，为我区城镇化发展道路奠定坚实基 础。要加快涉农园区和基地的规划，做到集中连片发展， 近期的重点是改造升级全家梁、赤峰西苑、公主陵 3 个万 亩设施园区和穆家营子花卉、太平地葡萄、初头朗食用菌 等 8 个千亩特色种植园区，高标准规划建设家营子镇西道、 当铺地满族乡大兴隆庄、安庆镇小北道 3 个万亩设施农业 园区，着力推进农业园区现代化进程；依托亚盛、温氏、 众益、蒙森等龙头企业和市场带动，做大特色种养殖业生 产基地规模；大力发展节水农业，稳保全国产粮大县地位； 依托丰富的农牧业资源优势，发展农畜产业加工业，使我 区尽快成为东北地区重要的肉禽蛋奶和蔬菜供应基地；农 业基础条件较好的乡镇要依托资源优势和农产品优势，努 力培育具有一定规模的农产品市场，以发展商贸、搞活流 通。把小城镇建设与促进产业结构调整相结合,大力培育优 势产业和特色经济，促进小城镇经济快速发展。 3、大力发展第三产业。解放思想，更新观念，大力发 展三产服务业是加快我区城镇化进程的最基本途径。结合 我区实际，以建设“现代服务业核心区”为重点，以打造 蒙东、冀北、辽西商贸物流中心为目标，搭建好大物流平 台和框架，全面推进商贸物流平台建设，通过赤峰商贸物 流城的建设提升当铺地满族乡的城镇化水平。注重引进知 名品牌和商业业态，大力发展金融、信息、咨询等新兴服 务业，提升商贸服务业档次。依托我区的自然风光、人文 景观等旅游资源，开发三座店水库、二道河子水库、乌梁 苏、香山寺、皇家漫甸、当铺地观光农业等旅游资源，着 力打造中心城区一日、两日精品旅游路线等，