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农村土地政策分析 关键词：土地承包制度、社会保障、土地流转 农村土地实行承包经营制度，其基本含义，“是指农 民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、 草地，以及其他依法用于农业的土地，由集体分配给集体 经济组织内部的农艺家庭使用，并长期稳定、本集体经济 组织成员平等地行使承包土地的权利。不宜采取家庭承包 方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、 拍卖、公开协商等方式承包”1。农村土地承包后，土地 的所有权性质不变。 中国农村土地承包制度的演变 中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程， 有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。 中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地 占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制 度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化 运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。1950 年进行了土地改革，做到了耕者有其田，相对平均了地权。 土地改革后开始了合作运动，到 1956 年全面实现了农业合 作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958 年，农业生产合作社改组为人民公社。人民公社彻底消灭 了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的 土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生 重大变化。尤其是在 1983 年中共中央在关于印发农村经 济政策的基于问题的通知后，全国农村由此普遍推行了 包干到户。到 1983 年底，98%左右的基本核算单位都实行 了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的 97% 左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的 土地政策，1984 年土地承包期一般应在 15 年以上。1993 年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长 30 年不变2。 最近特别是 XX 年起，全国出现了农村土地流转即土地 使用权转让的势头。截止到 XX 年底，全国农用地发生流转 和集中的在 5-6%左右。而在 20 世纪 90 年代初中期，这一 比例只有 1%。这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发 展带来了活力，也产生了一些负面影响。 二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但 政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和 允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的 政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是 这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承 包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包 关系。 XX 年 8 月 29 日，第九届全国人民代表大会常务委员会 第二十九次会议通过了中华人民共和国农村土地承包法 ，并决定于 XX 年 3 月 1 日起施行。正如该法第一条所指出 的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地 使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、 农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。” 这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来， 为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器， 将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的 作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断 调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都 写进了农村土地承包法，土地承包权成为目前为止农 民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政 策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土 地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但 对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后 土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效 性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度 稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄 清几个问题，以有利于接下来的分析。 家庭承包经营和农业现代化 我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激 励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权 利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程 度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联 系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主 权和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。 并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高 管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低 了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的 组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代 化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中 国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国 家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经 营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规 模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成 了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业 现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户 经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响， 但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系； 土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一， 但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供 给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就 是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以 提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展 我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技 术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术， 比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营 制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有 激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经 营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。 其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过 “土改”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐 难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的 谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出 的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的 规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我 国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳 动力的家庭适度经营规模，南方水田地区的适度规模是 20- 30 亩，北方旱作区为 60-70 亩，大约为现在的家庭经营规 模的 4-5 倍，如要搞规模经营，这 4-5 倍的数据也较好地 表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产 高产，基础设施的投资平均每亩需 800-1000 元，这就是实 现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我 国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济 发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁 3 省 5 县(市、 区)83 户农业经营大户的调查资料显示,我国东部地区的规 模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得 出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以 肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农” 倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、 排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛 盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上 的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观 经济意义3。就对全国大部分地区来说，是创造条件发展 第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对中国而言，这 种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经 营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障 功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能 够解决的。 通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为 实现农业“规模经济”是没有意义的。 家庭承包经营与农村社会保障 长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶 段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资料。与其 他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的 产出率，只能设法改善土地的生产条件，对土地进行投资。 这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期 短了，农民就缺乏意愿对土地进行长期投资，农业生产条 件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能 改变的，只有不断改善农业的生产条件，合理使用土地， 才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和 人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。 目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保 障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社 会保障制度是不现实的。绝大多数地区的农民除了土地之 外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一 份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社 会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民 离开家乡在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能 够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流动 就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机 会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个 社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手 段产生之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。 影响农村土地承包关系中的几个主要要素 国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个 政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少政策的 自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目 的能不能达到？要回答这些问题，必须找到影响农村土地 承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到 答案。土地承包格局变化的最终结果，是土地收益分配格 局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格 局的变化，某些情况下，国家也会通过重点农村土地的方 式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此导致 了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此 变化提供了空间，正面将就此作一些分析。 农村人口变化与土地承包政策稳定的关系 中国实行农村土地的集体所有制。中华人民共和国 宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属 于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自 留山，也属于集体所有。”既然土地属于集体所有，又未 规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员 应该人人有份，而且应该是均等的。实际上，农村土地 承包法规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织 承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的 权利”。 人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村 集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动的人口 对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。 当人口增减到一定程度时，农民必然提出调整承包地的要 求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止 调整承包关系，但毕竟还是可以进行“小调整”。在实践 中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地， 到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将 死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期 一般为 5-10 年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛 盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁移的，由于农 户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。 从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的 理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营土地是 他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地 承包费并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多 的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更 多的投资机会。这对于非农就业机会不多、人均耕地很少 且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。 “中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在 为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障 的一种有效替代”4。在一定程度上，它意味着生产效率 的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土 地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地 进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具 有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有 利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民 工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作， 他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选 择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他 们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工 对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农 民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人 付出高昂的长期成本。 且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调 整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人 口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的 比例在 10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无 须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土 地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的 土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地 可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执 行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾 的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的 过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大 “机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正 面功效大打折扣。 农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系 这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委 员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据中 华人民共和国村民委员会组织法，村民委员会依照法律 规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负 着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保 障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。 在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对 村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工 作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获 取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的 私利了。 按照农村土地承包法的规定，农村集体经济组织 是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为 当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有 者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务 的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈 中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有 可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法 制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有 往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡 统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级 共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的， 限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但 实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这 就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开 了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要 更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的 限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。 组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政 策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严 格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下 “土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而 且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地 等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于 市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他 们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户， 他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集 体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇 政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调 整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用， 可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价， 增加了可供自己支配的集体收入。 尽管农村土地承包法单列了“土地承包经营权的 流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不 论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格 的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地 谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况 下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关 系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家 执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解 决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任 务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机 制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组 织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可 预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋 紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重 要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部 1998 年的统计，全国乡、村两级债务共计 3259 亿，平均每 个乡镇 298 万元，每个村 20 万元”5。既然模糊的农村 土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和 人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利 和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。 利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。 新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包 地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地 流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多 地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至 动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织 的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用 农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理” ，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户 的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流 转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、 人为地推行农村土地流转”6。 政府用地与土地承包政策稳定 目前政府垄断了建设用地的供给。1998 年修订的中 华人民共和国土地管理法规定：任何单位和个人进行建 设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地。这里 所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和 国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地 补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体 土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占 用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间 的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。 国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于土地 管理法规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断 了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过 程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权 出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得 很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政 府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的 拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致 农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地 资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由 于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛 存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国 城市由于盲目外延发展，近 10的土地处于闲置状态。 政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个 重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理 由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征 用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面 积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依 法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利， 以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。 征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。 农村土地承包法规定承包地被依法征用、占用的，有 权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办 法。土地管理法规定被征地的农村集体经济组织应当 将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成 员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土 地补偿费用收支的主体。 宪法和土地管理法均明确规定“国家为公共 利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但 法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集 体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地 经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有： 首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下， 实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条 规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费 以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原 用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国 现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均 年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、 农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位 价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的 保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地 补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳 动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有 权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性对土地 补偿费的使用也缺乏规范，结果乡、村、组层层截流，不 当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的 征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地 被征用前辈年平均年产值的 30 倍”的土地补偿费和安置补 助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于 缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集 体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为 么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益 性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单 位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953- 1978 年计划经济确立后通过剪刀差使农民受到的损失 大概是 3000 亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手 中剥夺的利益有上万亿元”7。 现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农 民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才 是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判， 减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有 助于对集体代理人的行为形成有效的监督。另一方面，推 进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富 外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重 构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充 分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主 体性地位。 另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户 土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保 障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保 障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农 民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易， 其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、 医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内 50 公里 沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需 XX 多亩土地涉 及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组 成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的 项目公司，合作期限为 25 年。其间项目公司按每年 1100 元/亩的标准支付土地合作回报。”8此举改变了过去一 次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的 保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再 实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了 有益的借鉴。 农村土地政策的未来走向 首先，实施农村土地承包法将是 XX 年乃至今后一 段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结 束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。 而农村土地承包法对土地承包格局作为强制握的规定， 法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各 地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承 包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足 30 年的地 方可能处长到 30 年，农民将得到一定的好处。 其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包 括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等 各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划 分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属 性。 再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介 市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体 系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土 地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接 解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不 同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土 地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的 准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租 在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝 对地租归国家，级差地租 I 归集体，级差地租 II 归经营投 资者。由于各地情况不同，或者是级差地租 I，或者级差地 租 II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租 负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。 确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市 场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以 地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流 转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力 的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解 决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本 上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能9。另外， 还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中 存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受 让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让 信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息 交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称 问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建 立相应的信息中介与发布组织，建立农村土地流转交易信 息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等 信息，接受咨询，勾通供需双方