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农村土地流转与规模化经营 摘要：我国农地实行规模化经营已迫在眉睫，但现存 农地制度中存在农地所有权界定不清、土地流转中制度不 完善和操作不规范以及社会服务和保障体系不健全等不利 因素，阻碍了农地规模经营的发展。文章通过对沁阳市西 万村农地“整村流转”的调查，分析了土地使用权流转的 现状和存在问题，提出了加快农村土地流转，推进农地规 模经营的相关政策和措施。 关键词：农地规模经营；整村流转；土地流转 一、目前中国农地要求规模化经营的紧迫性 应对农产品激烈竞争，提高农产品国际竞争力的需要 加入 WTO 后，我国农产品不但要面对国内市场的竞争， 而且要应对激烈的国际市场的竞争。然而，我国农产品因 规模化程度低，导致生产成本过高，国际竞争力低下，尤 其是传统的粮食作物，在国际竞争中处于极其不利的地位。 对于我国具有比较优势的水果、蔬菜、花卉等，却由于生 产过程中生产技术的低水平、低档次，使其不能转化为强 大的竞争优势。因此我们亟待提高农产品的竞争力。但小 规模的分散经营形式却阻碍着这一进程，因为它阻碍了农 业机械的应用，使得劳动投入不能减少，提高了生产成本， 失去了价格竞争优势。只有实现规模化经营规，才能提高 机械化的利用率，降低生产成本，从而提高我国农产品的 国际竞争力。 规模化经营是实现农业现代化的必经之路 农业发展的根本方向和目标是实现农业现代化，目前 我国农村小规模分散的经营方式已不能适应农业现代化发 展的要求。在目前体制下，地块过于细碎，不利于机械耕 作；再加上农户文化素质低、资金少，新技术、新品种的 推广应用都遇到了很大的困难，规模化经营更成了一句空 话。可以说，在这种条件下实现农业现代化是几乎不可能 的。而从欧美等农业发达国家的经验可以看到，土地规模 经营有利于机械化耕作，有利于新技术、新品种的推广， 有利于推进农业现代化进程，所以我们必须扩大土地经营 规模。 加快农村剩余劳动力的转移、增加农民收入的必然要 求 我国人口大部分分布在农村，据资料统计，1997 年我 国乡村从业人员为 49393 万人，农村剩余劳动力达 1.2 亿 之多。在家庭联产承包责任制下，农村中一方面存在着劳 动力闲置的状况，另一方面又由于土地及户籍制度的限制， 使得农村中的剩余劳动力得不到合理转移。这样，不但导 致大量的劳动力资源浪费，而且与我国构建和谐社会的愿 望相悖。而实现土地的规模化经营，既可以合理地引导农 村剩余劳动力向城镇以及农村中的工业部门转移，又可以 增加农民收入，促进农村经济的增长。 综上所述，无论是国际竞争的需要，还是转移农村剩 余劳动力、进一步发展农业的需要，都必须扩大我国土地 经营规模。 二、现行我国农地制度中不利于土地规模化经营的因 素 农地所有权界定不清 我国农村土地为集体所有，在实践中表现为乡、村和 村民小组三级所有的格局，但各自权利和边界不清晰，导 致农地所有权权界定不清。这种农地具有多个所有权主体 的现象，容易出现多头管理、多方干预的问题。由于没有 界定所有权的权限范围，他们可能会对土地随意处置，诸 如会为了某些利益而随意挪用农地，会因为人口的变动而 对土地进行调整，特别是在土地作为主要生活保障的地方， 这种调整更为频繁。农户在对土地做出转让决策时感到不 确定，土地转入者也感到不放心。 土地流转中制度不完善和操作不规范 规范和完善的土地流转制度是促进土地流转有效的措 施。但是，我国相关部门还没有出台有关农村土地流转的 法规和明确具体的政策，也没有制定完善的土地流转制度。 这些导致土地流转中主体不明确，地方政府强行干预的现 象时有发生。再者，土地流转中缺乏诸如流转期限、土地 转入方和转出方的权利和义务等具体内容的规定，致使土 地流转随意无序。多数农户在土地流转时只是口头协定， 没有签署书面合同，也未到相关部门公证。这种不规范的 操作，导致在土地承包利益关系出现矛盾时，难以合理解 决，农户的权利难以得到有效的保障，影响了土地正常流 转，进而影响规模经营。 农村社会服务和保障体系不健全 土地流转是土地适度规模经营的必经之路，合理、规 范的流转过程需要法律、法规的指导服务，然而这方面的 服务体系还没有建立。我国农村的社会保障制度仍很不健 全，农民基本生活保障的功能实际上是由承包土地来承担 的，土地社会保障功能逐渐显化并扩大。因此，只要不是 通过征用、“农转非”政策规定和由集体收回承包地等情 况，农民在没有一个稳定、长期的非农就业岗位前不会自 愿放弃其所承包的土地。而有较稳定的非农工作的农民， 因自己的农民身份担心未来政策的多变和从事非农业收入 不稳定等原因，为给自己留条后路也不轻易放弃土地承包 权。土地的这种社会保障功能必然影响农业规模经营和劳 动生产效率的提高。此外，土地保障功能也降低了农业劳 动力外出就业的动力，对土地使用权的流转形成制约。 综合以上分析可知，完善和有效地土地流转制度是实 现农地规模经营的基础。 三、河南省西万村土地“整村流转”案例 河南省西万村土地流转的现状 西万村是沁阳市最大的行政村，2097 户村民，共 1.1 万人，其中农业人口 8600 多人，耕地只有 2400 余亩，属 于典型的人多地少的村庄，人地矛盾比较突出。该村土地 流转之前，四口之家的户均耕地不到一亩，且地块分散， 不利于机械化耕作和规模化种植，投入大、效益低，浪费 严重，并且占用了大量劳动力资源，不利于劳动力向第二、 三产业转移发展，使得农民收入增长缓慢。 XX 年 9 月该村酝酿将土地承包经营权统一收归集体， 分 4 步进行：第一步，广泛征求广大党员、干部和群众代 表的意见。第二步，谨慎拟定方案，并将其印制成册发放 到户，进行宣传。第三步，全体村民进行表决，并书面签 字。第四步，制定实施方案。根据村民表决通过的实施 意见，将同意土地承包经营权流转的农户和不同意流转 的农户分别进行登记。同意流转的农户，村里按 0 周岁-7 周岁每人每年 150 斤小麦，8 周岁-15 周岁每人每年 250 斤 小麦，16 周岁-65 周岁每人每年 300 斤小麦和 66 周岁以上 每人每年 250 斤小麦 4 个标准，向村民无偿供应粮食。新 增人口当年起供应口粮，死亡人口自第二年起取消口粮。 对于不同意流转的农户，把村内最好的耕地，按现有人口 和原有分地标准，足额分给，但不再享受原来免费“五统 一”服务。同时，为了进一步保障村民生活，村集体给村 民每人每年发放 80 元补贴款，给 65 岁以上老年人每月再 发放 30 元补贴款。 西万村“整村流转”后土地生产效益大大提高 西万村通过整村土地流转，将全村土地规划为生态林 区、林果区、观光农业区和传统农业区 4 个耕作区，由村 集体统一经营，实行企业化承包管理。全村土地集中连片， 土地经营权向大户、农业企业集聚，实现了机械化耕作和 种植，大大提高了生产效益；流转之后，解放出来的大量 人口向第二、三产业转移，使农民收入也增加了。西万村 党总支书记董小柱表示，在土地流转整整一年后，西万村 发生了很大变化：通过平整荒坡、荒沟，新增土地 1150 亩； 土地流转后，西万村劳动力安心进入第二、三产业，一年 新增运输车辆 34 辆，个体工商户 83 家，一年来农民人均 工资性收入净增 2300 元；粮食产量大增。小麦总产量比去 年增加 31 万斤，亩产新增 100 斤。 土地流转中存在问题 我国的土地流转还处在初始阶段，国家在这方面也缺 乏明确的法律法规。西万村在土地流转中出现以下问题： 在土地流转全过程中，土地的转入、转出、使用，合同签 订和履行，档案管理等程序和监管的合法性问题；村委会 不是一级法人，不能经营收购土地，必须由国家法定认可 的经济组织与农民签订合同问题；流转后释放出的大量剩 余劳动力安置和土地利用问题，如何保证流转出基本农田 不改作其他用途；集体收入支撑和群众利益长期保障问题， 目前，西万村集体收入丰厚，每年集体拿出 50 万元购买粮 食，如果将来村集体收下滑后农民利益如何得到保障？ 四、规范土地流转，促进土地规模化经营的对策 完善土地承包经营的流转制度，规范土地使用权的流 转行为 各级政府要充分认识土地使用权流转的重要性，制定 有效措施，做到规范农地流转程序，健全管理机制，加强 登记管理；加强土地流转事后监管，保证土地流转合同中 权利及义务的顺利履行。在土地流转中，突出 4 个规范， 即规范流转主体、规范流转合同、规范流转市场、规范流 转监管。要求转出方主体必须是农民，转入方主体必须是 农民专业合作社、农业公司、种养大户等符合法律规定的 经济主体。流转合同必须使用沁阳市农村土地承包经营 权流转合同示范文本，由农业、国土等部门加强对土地 流转的管理，防止改变土地农业用途。在乡镇中心法庭设 立农村土地流转纠纷合议庭，负责解决土地流转中的矛盾 纠纷。把土地流转纳入乡镇“三资”管理体制，对大宗土 地流转实行“四议两公开一备案”。沁阳市委书记史全新 接受记者采访时说：“我们采取典型引路、多种形式探索 的方法，鼓励条件成熟的村进行土地流转。力促土地承包 经营权由自发流转向自觉流转、由分散流转向规模流转、 由无序流转向规范流转、由粗放流转向高效流转发展。” 搭建土地流转服务平台，培育市场 土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序 相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有 完善的中介服务机构为之服务。要实现土地高效率、低成 本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务 体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土 地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和 政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性 和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织 应建立农村土地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、 搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，及时登记汇 集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，并加以统 计、分析和预测，定期公开，对外公布，接受供求双方咨 询，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，以提高土地 流转的成功率。市场运作和政府的政策保障一方面保证了 承包方稳定的土地承包经营权，一方面因为有长期而稳定 的土地流转收益，农民进行土地流转的积极性和主动性得 以调动。 建立和完善农村社会保障体系 我国农村社会保障体系极不完善，农民对土地的依赖 心里非常强。只有逐步建立和完善农村社会保障体系，如 养老保险、失业保险等制度，才能逐步淡化和消除农民将 土地作为失业和养老保险的心理。除此外，政府还应对土 地流转的农民进行免费技能培训，提供就业岗位，增加农 民工资性收入；设立土地流转风险资金，规范转入方投资 能力、农业生产技术经验，努力使转入方实现效益最大化； 对进城入镇的农民，符合条件的全部纳入低保范围，并在 就医、子女就学、签订劳动合同和税费征收等方面提供优 惠政策，解除农民的后顾之忧。 创新土地流转模式，积极稳妥地推进农业规模经营 创新土地流转模式，因地制宜，发展适合本地区农地 流转的模式，促进土地合理流转。大力鼓励管理、资本、 技术、土地等要素的拥有者以股份制企业形式投入农业经 营，实现资源的优化组合，不断推进农业规模化、企业化 经营，提高农业生产效率，增强农业竞争力。使我国农业 规模经营走上企业化、公司制的经营道路。 参考文献： 1、林毅夫.制度、技术与中国农业