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农村饮水及乡镇供水现状及其发展战略 摘要：获得安全饮水是人类的基本需求和基本人权。21 世 纪初叶为广大农村群众和乡镇居民提供安全、方便的饮水， 保障乡镇企业生产用水，是社会发展的必然要求，是促进 农村现代化建设的重要内容之一,是实施小城镇战略的需要,有 利于促进农村社会经济发展、提高农村人口素质、稳定农 村社会秩序。本文在分析全国农村饮水及乡镇供水发展现 状基础上，依据 21 世纪初期农村饮水及乡镇供水面临的形 势与任务，提出了农村饮水及乡镇供水发展的总体思路、 战略目标、重点布局和战略措施。 关键词：农村饮水 乡镇供水 现状 发展战略 1 发展现状 1.1 农村饮水与乡镇供水建设严重滞后于当地的经济 发展水平 “九五”末，我国农村年平均人均总收入已达 3000 元， 纯收入在 XX 元以上，我国农民以人均纯收入年均增长 5%的 发展速度向小康迈进。XX 年，全国农村有 95%以上的行政 村通了公路，79.8%的乡镇设有邮电局、所，80%以上的行 政村通了电话，95%以上的行政村通了电。目前农村的吃、 住、电力、交通普遍得到改善而且在进一步改善，而与农 民生活质量密切相关的家庭生活用水发展和改善速度较慢、 相对滞后。 我国现有 4.5 万个乡镇，大多数乡镇是当地的政治、 经济和文化中心，是小城镇建设的重点。改革开放以来， 我国乡镇企业直是以较快的速度增长，对 GPT 的贡献率 越来越大，但目前约有一半的乡镇供水不足，影响了当地 经济和社会发展及小城镇建设的进程。 1.2 地区之间差距过大 在地域分布上，东南沿海是我国经济最发达的地区， 农村水利基础条件较好，自来水普及率达到了 53%，农村的 饮水基本得到了保障。但在中西部地区尤其是西部的“老、 少、边、穷”地区仍存在着比较严重的饮水困难问题。即 是在同一地区，城市周边和经济较发达的地方与广大农村 的差距也十分巨大。 1.3 现有工程建设标准低，多数只解决水源问题，用 水方便程度和保证率都较低 农村供水除人畜饮水困难国家积极支持解决外，基本 处于一种自然发展的状态，缺少科学规划和有效管理，存 在水资源的不合理开采利用、工程标准低和工程利用率低、 用水方便程度和保证率低的问题。 1.4 缺乏排水设施，卫生条件差 随着我国农村饮水和乡镇供水的持续发展，农村、乡 镇居民生活用水量不断增加，其直接的负面影响是家庭废 污水的增加。但目前在全国的小城镇和广大农村的居住区 缺乏排水设施，更谈不上污水的处理和利用，严重影响人 类住区的可持续发展。 1.5 缺乏有效的政策支持 自来水作为农村重要基础设施之一，尚缺乏有效的政 策支持。直到目前，我国除对缺水地区解决群众饮水困难 有资金补助外，对其他地区约 70%的农村人口发展农村供水， 一直缺乏有力支持。忽视了农村供水系统是农村重要基础 设施的属性和一般要求在一定范围内统一建设、成片受益 的特点，更没有将其看成是整个国民经济结构中的一部分。 1.6 供水水价偏低 水价不到位的现象普遍存在。目前，我国乡镇所在地 已建成并投入运行的集中供水工程中，保本微利的，仅达 到成本的和达不到成本的约各占 1/3，村级供水工程的水价 更低，使工程的正常维修和更新改造难以保证，不仅影响 了供水的经济效益，也不利于供水条件的改善和服务水平 的提高。 1.7 经营管理粗放，模式单一 主要表现为一些工程仍在沿用计划经济体制下的管理 模式，管理意识淡薄，管理方式和管理手段落后，管理规 章制度不完善。 2 21 世纪初期农村饮水及乡镇供水面临的形势与任务 2.1 大力推进农村饮水和乡镇供水建设是社会发展的 必然要求 水是生命之源、是人类生存的基础，居民生活用水质 和量的水平是衡量一个国家和地区文明程度的一个重要标 志，占全国人口 70%的农村居民生活用水质量的高低直接关 系到我国整体文明建设的进程和水平。我国改革开放以来， 经济“持续、快速、健康”的增长，综合国力明显增强， 各行各业快速发展，全国提前实现了第二步战略目标。而 农村供水作为农民生活的重要基础设施基本处于一种自然 发展状态，与快速发展的农村经济形势脱节，已开始制约 农民生活质量的进一步提高。因此，加速发展农村饮水和 乡镇供水工作是关系到农村社会经济发展、提高农村人口 素质、稳定农村社会的大问题，是促进农业现代化建设的 重要内容之一。 2.2 搞好农村饮水和乡镇供水基础建设有利于扩大内 需 加强基础设施建设，拉动经济，扩大内需是一项重要 的经济政策。发展农村供水和乡镇供水不仅扩大了对机电 设备、建筑材料、管材的需求，也为发展村办和乡镇企业 创造了条件。同时，随着农村供水条件的改善，尤其对能 用上自来水、经济条件好的农民，过去由于用水不方便， 大大限制了这些农民对与水有关的商品的需求，现在将自 发的掀起厨房、厕所、浴室等与水有关的生活习惯的革命， 扩大对诸如洗衣机等与水有关的商品的需求。据国家统计 局统计分析，“九五”期间由于国家加大了农村地区基础 设施建设，全年人均购买新兴家电消费品支出增加 30%左右。 其中，由于供水设施的发展，农村用于购买洗衣机的人均 支出增长 25%，百户拥有量达到 28.58 台，增长 69%。 2.3 农村生活水平的提高对供水提出了更高的要求 随着农村改革的深化，进入 21 世纪我国农村将基本摆 脱贫困、向小康迈进。根据国家统计局的统计分析，“九 五”时期，我国大部分农村居民向小康生活过渡，物质消 费档次明显提高，生活消费由基本生存型向享受型及发展 型转变，在这期间，农村居民消费质量持续趋优，尤其是 在告别短缺经济后，农村居民对生活质量的追求已摆在较 为重要的位置。因此，随着农民生活水平的提高，到 21 世 纪大部分农民将会要求建设自己的自来水，来摆脱自己打 井、摇辘轳、挑水等费力、麻烦的取水方式，饮用卫生、 方便的自来水将成为 21 世纪农民新的追求。 另据全国农业普查办公室的调查，目前农村约有 104 万个企业，随着我国经济结构的调整和加入“WTO”后的市 场自由竞争，必将有大量的村级企业脱颖而出，相应对供 水会提出更高的要求。 2.4 乡镇供水是实施小城镇战略的需要 根据中科院百位科学家预测的中国实现现代化进程， 到达 2050 年我国的城市化率必须从现在的 30%提高到 70% 以上，按此推算每年将有 1000 万人以上的农村人口转化为 城市人口。加快小城镇建设必然要求乡镇供水适度超前发 展，而且随着小城镇建设规模的扩大、城市功能的增强， 对乡镇供水的水量、水质、水压、供水保证率以及城市水 环境等提出更高的要求。我国现有 4.5 万个乡镇，大多数 乡镇是当地的政治、经济和文化中心，是小城镇建设的重 点。目前约有一半的乡镇供水不足，影响当地经济和社会 的发展及小城镇建设的进程，因此乡镇供水成为推进城市 化的重要保证，是农村水利建设的重要任务。 3.1 总体思路 3.1.1 以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指 导，全面贯彻落实中共中央和国务院的有关方针政策，在 认真总结过去农村引水和乡镇供水建设经验和不足的基础 上，调动全社会力量，大力发展农村引水和乡镇供水事业， 为广大农村和乡镇经济和社会发展提供支撑和保障。 3.1.2 农村饮水和乡镇供水作为农村的重要基础设施， 其建设的规模和速度要与当地的经济和社会发展水平相适 应，并适度超前；与小城镇发展相匹配，与自然环境相协 调；对经济条件较差的地区的农村，要与脱贫和巩固扶贫 成果相结合，促进农村经济的发展和生活水平的提高。 3.1.3 按照东中西部协调发展的战略，在巩固、提高 东部农村水利基础设施能力的同时，加大中西部地区农村 饮水和乡镇供水的投入，加快中西部农村水利基础设施建 设。 3.1.4 按照建设社会主义市场经济体制的要求，应用 市场经济手段，通过法律、经济、行政措施，加强宏观调 控，转换经营体制，加快农村饮水及乡镇供水改革步伐， 推动农村经济发展和小城镇建设。 3.1.5 控制需求，定额管理，全面节流，实现水资源 可持续发展。要在乡镇范围内水资源供需平衡的基础上， 合理确定乡镇规模和产业结构。水资源匮乏的乡镇应限制 发展用水量大的企业，实行用水定额管理，并结合农业种 植结构的调整，发展节水农业。 3.1.6 分地区、分层次、分阶段地发展农村饮水和乡 镇供水 由于我国地域辽阔，地形、地质、气候条件差异很大， 各地的技术、资源、自然地理条件和改革开放程度不同， 经济发展、生活水平不平衡。所以农村饮水和乡镇供水要 坚持因地制宜，分类指导的方针。 解决农村饮水分两个阶段进行。XX 年至 XX 年为第一阶 段，重点解决符合现行标准的特困人口饮水困难问题；XX- XX 年为第二阶段，农村饮水工作重点将由以解决饮水困难 问题为主转向以工程技术改造、提高供水标准和发展农村 自来水为主。沿海发达地区、城市周边地区和部分经济较 发达的农村，应按照江泽民总书记 1998 年 10 月在江浙沪 农村视察时提出的“沿海发达地区要率先基本实现农业现 代化的要求”，加快发展农村饮水工程建设，率先普及农 村自来水。 乡镇供水分三个层次，第一层次是优先发展 XX 多个县 政府所在地的城关镇的供水，力争 XX 年基本达到 100%的普 及率；第二层次是重点发展 1.7 万个建制镇的供水，力争 XX 年基本达到 95%的普及率；第三层次是积极发展 2.6 万 多个乡集镇的供水，力争 XX 年基本达到 70%的普及率。 3.2 战略目标 获得安全饮水是人类的基本需求和基本人权。随着工 业快速发展，城市化的进程加快，人民生活水平的提高， 人们对供水的要求将越来越高。为此，21 世纪初叶的农村 饮水和乡镇供水首要目标是为广大农村群众和乡镇居民提 供安全、方便的饮水，保障乡镇企业生产用水，以促进农 村现代化建设和我国城市化水平的提高，为实现 21 世纪中 叶达到中等发达国家水平做出贡献。 农村饮水的目标是，到 XX 年全部解决现有 2120 万人 的饮水困难，全国农村享有自来水的村数为 34.6 万个，自 来水普及率为 47%；到 XX 年，全国将有 42 万个村 4 亿人享 用自来水，自来水普及率达 57%，年用水量为 101.5 亿 m3。引导农民建设排水设施，逐步改善农村居住区的水环 境。 乡镇供水的目标是，到 XX 年县(县级市)、建制镇、乡 自来水普及率将分别达到 97.7%、96.5%和 71.6%；排水管 道服务面积普及率达到 30%左右。并建立与乡镇供水发展需 求相适应的乡镇供水管理体制和经营机制，乡镇所在地 90% 以上的供水工程实现良性运行。 3.3 重点布局 3.3.1 东北地区 内蒙古自治区东西跨度较大，区内自然条件差异较大， 西部地区是典型的干旱区；黑龙江、吉林、辽宁的西部也 比较干旱，水资源不足，春旱严重，且持续时间长，这些 地方近期以解决饮水困难和工程改造提高为主，今后随着 当地经济的发展，逐步加强农村自来水的建设；其它地区， 要把农村自来水化和乡镇供水作为政府的一项重点任务， 加强领导，稳步发展。 3.3.2 华北地区 华北地区水资源紧缺，人口相对集中，经济发展参差 不齐。该区的山西、河北、河南经济条件较差，山区农村 存在一定的饮水困难，而 XX、天津和山东经济比较发达， 同时该地区由于人口相对集中容易实施集中供水，所以本 地区除山区近期重点解决饮水困难外，广大农村要把农村 自来水与乡镇供水发展作为 21 世纪初叶主攻方向，尤其是 XX、天津争取 XX 年乡镇自来水普及率达到 100%，绝大多数 村实现自来水化。另外本地区水资源开发利用程度很高， 地下水超采严重，沿海地区形成海水入侵，地下水受到污 染，所以农村饮水与乡镇供水发展要考虑水资源平衡、水 环境和大城市的用水问题，确保 XX、天津的用水安全，注 意与灌溉发展相协调。 3.3.3 华中地区 该区水资源相对丰富，经济比较发达,重点要发展农村 自来水，加强农村基础建设，缩小城乡差别。该地区由于 人口密度大、河网纵横交错，容易造成水源污染，所以在 发展乡镇供水时要考虑污水排放的出路和污水的处理措施， 保护供水水源。 3.3.4 西北地区 西北地区水资源贫乏，经济欠发达，多数地方财政状 况差，群众生活困难，应把乡镇供水和农村饮水作为西部 大开发的基础条件之一看待，要加大中央投资力度，采用 小水源及窑窖工程形式，解决当地的饮水困难问题；小城 镇建设要根据水资源的承载能力，适度发展，保证供水能 力与水资源相协调。 3.3.5 西南地区 西南地区地貌单元以高原山地为主，约占全区面积的 75%，丘陵约占 15%，盆地、平坝约占 5%左右。由于其特殊 的地理地貌特征，地面存不住水，地下水开采难度大，农 村饮水多为季节性工程缺水。因此本地区首要任务是是加 强饮水工程建设；在解决方法上要优先考虑利用水量稳定 的泉水，没有泉水的地方,以拦蓄天然降水为主，适当开采 地下水，有条件的地方积极修建各种形式的小型蓄水工程， 发展集中供水工程和农村自来水。 3.3.6 东南沿海地区 东南沿海是我国经济最发达的地区,该地区小城镇发展 较快、乡镇企业多，农村水利基础条件好，无论质和量上 对供水的需求都要高，而且群众自筹有保障，因此要配合 当地现代化的进程，率先发展乡镇供水和农村饮水自来水， 并在建设的同时，注重节水新技术、新材料的应用，保护 和改善农村水环境，使农村水利环境与农村社会经济协调 发展。 4.1 提高认识，加强领导 发展乡镇供水，促进小城镇建设是带动农村经济和社 会发展的大战略。发展农村饮水是提高群众生活水平的 重要措施，尤其是解决农村饮水困难问题更是一项德政工 程，关系到农民生存环境的改善、脱贫致富和生活质量的 提高。所以要提高认识、加强领导，把农村饮水和乡镇供 水的发展作为各级政府的主要职责，纳入议事日程，根据 各地不同的气候、水资源条件和经济发展等具体情况，明 确目标，做好规划。 4.2 完善政策法规体系，保障农村饮水和乡镇供水健 康发展 改革开放以来，为使我国农村饮水、乡镇供水建设与 管理走向规范化、法制化，水利部相继编制、颁布了适合 中国国情，比较科学、完整的专业性政策法规，保证了我 国农村饮水和乡镇供水事业的健康发展。但随着我国经济 的进一步发展和国际经济一体化的加快，农村饮水、乡镇 供水建设出现了新形势、新情况，为了适应这一变化，应 尽早完善有关其建设、经营管理、融资和行业标准等系列 的法规体系，使农村饮水和乡镇供水事业稳步、持续发展。 4.3 建立科学的水价政策和水费征收体系 水价是乡镇供水事业发展的生命线。水价是否合理， 直接影响到投资的来源、工程的建设、运行、管理以及滚 动发展。目前我国大部分地区水价过低，水费计收困难， 已经成为乡镇供水发展的制约因素之一，因此建立科学的 水价政策和水费征收体系刻不容缓。 科学的水价政策首先应能保证供水成本的回收，这是 维持工程简单再生产所必须的。在向社会筹集工程建设资 金的情况下，水价还必须包括税金和利润。另外，水价政 策应遵循超额用水累进加价的原则，以经济手段限制用水 的浪费。 4.4 打破观念，解放思想建立良性的农村供水和乡镇 供水建设投资机制 农村饮水和乡镇供水建设任务重、范围广，可靠的投 资来源是保障其发展的基石。按照国务院颁发的水利产 业政策，供水属乙类项目，不属于国家公共财政支持的 范畴，因此必须拓宽投资渠道，改革投资机制，建立起适 应社会主义市场经济框架和产业发展要求的农村供水和乡 镇供水建设投资机制。 除巩固原有开辟的投资渠道，争取国家对贷款银行实 施贴息贷款，争取使用水利债券用于农村饮水和乡镇供水 建设外，还要打破传统观念，允许个人、私有企业等独资 建设、经营供水工程。鼓励有实力的水管单位上市发行股 票、债券，扩大资本金和经营规模。 随着我国加入 WTO 的实现和金融市场的开放，外资的 应用必将越来越多，因此应根据我国国情，加快改善乡镇 供水的投资环境步伐，尽早制定吸引外资的配套政策措施， 采取灵活多样的方式，鼓励国外投资者以独资、合资合作、 BOT 等形式参与农村饮水和乡镇供水的建设。 4.5 明晰产权，建立良性的经营机制 农村饮水和乡镇供水工程的运行管理要坚持“谁投入、 谁所有、谁受益”的产权与受益政策，建立适应社会主义 市场经济和水利建设需要的经营机制，把供水单位建设成 自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、自我约束的 独立的法人实体，形成供水建设、运行、管理、发展的良 性运行机制。 4.6 农村饮水与乡镇供水要实现集团化、规模化经营 从欧洲供水发展过程看，都经过了由遍地小水厂逐步 形成集团公司规模经营的过程。实现了规模经营，更有利 于水资源的统一调配，有利于提高供水保证率，有利于获 得更高的经济效益。更重要的是规模经营有利于发挥集团 的融资优势，发展新的供水项目，实现规模效益。如英国 七十年代末把零散的水厂合并为 12 个大水厂，并将水厂通 过拍卖方式实现私有化，私有化的结果是私人公司管理比 自己和政府管理的效益好，供水保证率高，水费标准降低， 这是因为公司有融资的优势，在经营供水的同时又从事煤 气、供电等高利润产业的经营。 目前我国水利行业正在进行一系列的深化改革，如水 权、水务等，同时我国基层水管站大量存在，有许多技术、 管理优势，有一定的固定资产，但由于受本身业务、规模 等的限制，普遍效益差，难于维持发展，如果利用现有水 利站的这些优势，打破现行乡镇区划界限，在县域或更大 范围内组建一定规模的供水公司或股份制集团，那么对稳 定水利队伍，提高供水工程的管理水平，真正实现统一水 资源管理，加快农村供水事业的发展，具有重要意义。 4.7 巩固饮水脱困成果，扶持社会弱势群体 由于我国地理、水文等自然环境千差万别，供水条件 各异，随着人民群众生活水平的提高，在解决好现有的饮 水困难标准下的饮水困难后，必须加强相对困难人口饮水 工程建设和原有困难人口饮水工程的改造提高，因为这部 分人口相对人均收入快速增长的城镇人口、经济富裕地区 农村人口而言，仍将是社会的弱势群体，在相当长的时间 内仍然存在，解决好坏直接影响到我国现代化战略目标的 实现。因此应有相应的长期打算和对策，对这部分群体的 饮水问题国家还要给于政策、资金方面的扶持，