后税费时代乡镇赶考.docx

后税费时代乡镇赶考 谁也没有理由把乡镇的问题完全归罪于农业税收的存在， 但不可否认，它确实是农村问题的一个诱因。当我们试图 从体制上寻找根源时，更应从机制上着眼现实，寻求突破。 所以，转变乡镇政府职能这一老话题更富有时代新意。 按照常规，每年麦收以后乡镇干部们都将迎战每年最 难最苦的中心工作征收农业税。但今年的情况却不 同于往年。XX 年 7 月，笔者在陕西省延安、西安、安康等 市调查时看到：已取消农业税地区的乡镇正忙于角色换位， 还执行着税征政策的乡镇正忙于征税的准备。 农税取消政策执行的迟早形成了乡镇行为的差别，但 不约而同的是，很多乡镇都在思索同样一个问题：5 年之后， 乡镇该何去何从？不同的是，西安、延安等地不再收税的 乡镇已开始艰难探路，而更多乡镇如同进入考场之前一样 有些紧张。功能异变，乡镇扮演“收费站”终于甩掉了收 税的愁帽子，乡镇应该轻松许多吧？ 不尽如此。陕南山区的一位乡长告诉笔者：“不再收 税，仍为钱愁，工作是轻松了，心情却沉重了。作为乡镇 干部，我们最头疼的是收税，又不得不下狠心去收税，因 为收不到钱大家工资没着落，而收到钱也只能吃个半饱。 ”他无奈地说：“乡镇财政一直是上靠补贴、下靠收税， 什幺税率高就发展什幺。5 年之后，一旦全部取消了农业税， 我不知道乡镇会变成啥样？到时候闲人怎幺打发？干部工 资拿什幺保证？”在调查中我们也明显感觉到乡镇干部这 种疑虑的心态。 长期以来，农村税收主要由乡镇干部来完成，乡官几 乎变成专职税官，收税成为乡干部从年头到年尾的主要业 务。这个尴尬的现实，曾令很多乡镇深受其苦，使他们始 终处在收税和缺钱的漩涡中。 缺钱，迫使乡镇不放过任何创收的机会。汉中市城固 县的乡镇长们普遍反映：为钱所困，是他们难以实现“小 政府、大服务”的主要原因。无论税改之前还是税改之后， 钱，始终是乡镇最为头疼的事。税费改革前，各村三提五 统资金实行村筹乡管，这部分钱成为乡镇手中的一点“活 钱”，尚可以用于一些不可预计的开支。税改后，乡镇手 中无一分钱可以支配，就只有想些其它主意。 他们所说的主意，一是变相利用土地、城建、计生等 涉农收费部门从农民手里收一些；二是巧借名目从上级 “争取”一些；三是不惜高额回扣从外地买税。据某县 XX 年 7 月组织的一次财务大检查，全区 92%的乡镇或利用职权 搭车收费、克扣农民退耕还林粮钱，或巧借名目骗收项目 资金，甚至挪用村级交由乡镇代管的集体积累。其中一个 镇竟然以 40 余万元的高额回扣买到 120 万元地税充了财政 收入的欠账。这次检查的结果是，全县一年里有 600 多万 元违规资金被乡镇无情的消耗了。 即使如此，乡镇财政仍然处于饥饿状态，乡镇干部集 体工资难以保证，从信用社贷款或借高息贷款成为谋求收 支平衡的一种手段，乡镇债务如同滚雪球一般。 对钱的过度依赖，导致乡镇成为乡村“收费站”，而 其服务功能正在异化，工作方法正在简化。 大多数乡镇对干部能力的评价，主要以能不能收来农 业税，能不能完成创收任务为标准，甚至实行任务包干， 与工资和晋升评优挂钩，于是创造出从年头到年尾，大兵 团作战和小分队作战等种种办法。而且，这种带着明显强 收硬逼的办法成为农村工作的基本方法。除“收粮要款” 之外，习惯大兵团作战的还有“刮宫引产”。 情势所致，乡镇干部对收税轻车熟路，但对于处理农 村纠纷、经济发展等事情时常显得束手无策，在农业产业 结构中更喜欢使用着强推硬逼的办法，干群关系由此而紧 张起来，群众将乡镇干部称作要钱、要粮、要命的“三要” 干部，足见他们对乡镇干部的厌恶。 利字当头，使乡镇对自身利益的追求，远远超过对农 村建设的热情。在一些县市调查时发现，许多乡镇对农民 的需求其实很了解，也很同情，但因为忙于创收，乡镇的 工作安排已坚定不移地锁定在财源建设、集镇开发、计划 生育等可以创收的目标上，他们很难有所作为，也没钱为 农民办事。 转身的难题和不同的答卷 以税收为主业，导致了乡镇功能异化；传统的工作方 式，又导致乡镇干部难有所长。随着税改和计生法的实施， 催粮要款将走向终结，刮宫引产将交由执法部门，习惯于 传统的以“两大主业”为己任的乡镇干部已手足无措。 西安市周至县的一位乡干部告诉记者，他正处于两种 危机之中：一个是税改后乡镇机构会不会压缩，自己怎幺 办？一个是多年养成的工作方法不是一天两天就能转变的。 而且过去对收税是拿手好戏，荒废了其它能力的锻炼，现 在好象什幺都不会了。 处于矛盾和困惑的乡镇官员们，他们正经受着这样一 个现实问题：农村建设由谁来办？原先的欠账由谁来还？ 陈欠税款还收不收？税改以后，取消了乡统筹和村提留， 农民对于道路、水利、医疗等农村事业的资金需要，一下 子失去稳妥来路，税改后规定农村事业采取“一事一议” 的办法，但实际操作十分困难。安康市一位村办小学校长 指着破烂的教室诉苦说：学校的危房需要改造，按设计需 要 45 万元，按照“一事一议”的办法和人均每年集资不超 过 15 元的最高限定，这个 1000 来人的村子集够这笔资金 至少需要 25 年。 基于对未来政策的预想，许多干部已经在早早地谋算 5 年之后的退路。武功县一位乡长苦涩地说：“他们乡的机 关食堂已经有半年没开伙了。乡干部们各怀心思，跟领导 闹别扭，都说连工资都拿不到手、连自己的肚子都填不饱， 哪来心思服务农民呢？”他说，国家对税改后乡镇的去向 又没有文字东西，十分模糊，乡上只能自找路子。 更多的乡镇则是在经过短暂的迷茫之后逐步理清了思 路。 在今年已经取消了农业税和特产税的西安、延安两市 我们看到，乡镇干部重新找到了工作重点，立足实际为农 民服务。有的率先打破传统工作方式下的部门设置，改七 站八所为几个服务办。有些乡镇将乡镇干部重新组合成立 与当地产业对应的服务队，还有些地方发动干部领办企业、 搞技术承包、外出打工。 然而，农民们对乡镇转变的效果仍然不太满意。他们 认为，农民对乡镇要求不高，主要是一些修路、通电、吃 水等直接问题，但被大多数地方忽视了。少数乡镇表面像 是在为民服务，实际上是在装腔作势，摆个样子而已。 在调查中我们也注意到另一种值得警惕的苗头，少数 地方仍然采取以收入定去留的管理办法。陕南某镇规定： 每年向镇财政交 1.5 万元可以拿工资休假；能给财政创收 1 万元的可以不上班；有其它门路的可以发 40%工资请长假。 还有些地方仍然向乡镇干部和站所下达 XX10000 元不等 的创收任务。少数乡镇为了防止历年尾欠成为烂账和农民 故意拖欠，也准备采用一些“超常”手段，计划以粮补抵 扣。凡此种种，逼着乡镇干部搞创收的做法在各地普遍存 在。 其实，变革沿用了几十年工作方式，无异于对乡镇的 一次考验，乡镇在转型中会不可避免地产生种种阵痛。首 先是思想上难以从管理转到服务，因为思维的惯性依然存 在；另一方面是这种转型需要成本，主要是加大了人员培 训的开支；另外，服务型、技术型干部比较紧缺。这些都 是职能转变的障碍。 更重要的是这种职能转型需要体制转型相配合，也需 要采取对县乡之间事权、财权重新分工的综合改革措施。 乡镇干部们认为，如果上级仍然以任务考核为重，或者依 然采取过去的老一套，县级财政仍以财力自保为重，乡镇 职能即使转变了也会转回来。 功能回归需要体制创新 有关人士认为：税费改革以后，乡镇体制长期积累的 矛盾凸显。主要是人往哪里去？钱从何处来？事该怎幺干？ 因为，乡镇干部征收税款这一主要任务将逐步消失， 一些原有职能即将弱化，几十年一贯履行的“安排生产、 催粮要款，结扎引产”三大项不复存在，干部偏多问题再 次凸显出现。另外，虽然中央和省级政府会通过转移支付 的办法对乡镇财政进行补偿，但缺口仍然很大，难以保证 乡镇最基本的运转支出，而且许多乡镇无力偿还欠债，更 何况又面临教育、修路等公益事业投入。 他们分析，产生这些问题的主要原因是体制不顺，同 时也有机制的偏差。因为职责界定不清、事务繁杂而导致 顾此失彼，又因为机制不健全、程序不规范导致效率不高。 乡镇对应县级机构设立了站、办、所，实行分级负责、层 次管理，这样的机构设置和工作机制，带有明显的行政事