土地权属争议初探.docx

土地权属争议初探 建立争议调处机制，促进社会和谐发展 日照市岚山国土资源分局 张友雷 提要：本文从土地权属争议的现状及其成因入手，从 土地权属争议调处法律形式的角度提出了建立解决土地权 属争议调处机制的建设性意见。 主题词： 土地权属争议 现状 成因 建议 一、现状：有增无减 据有关资料显示，近 10年来，全国土地权属争议平均 每年 90万起，涉及近 200万宗土地。争议范围涉及集体土 地所有权之间，国有土地所有权与集体土地之间，国有土 地使用权之间及他项权利。这些土地权属问题若长期得不 到解决，既影响了土地权利人合法财产权利的正常行使， 影响了“三农”改革的落实，影响了国土资源可持续利用， 影响了土地市场的健康发展，也给正常社会造成了不稳定 因素。土地是民生之本，是立国安邦之基。土地权利则是 土地法律制度的核心内容，确定土地权利的归属，及时调 处土地权属争议，是法律赋予各级政府及国土资源部门的 职责，也是建设和谐社会的重要内容之一。 二、成因：今昔俱存 土地纠纷有增无减，原因何在？土地经济价值的不断 显化，人们土地资产意识的不断增强，历史遗留问题的复 杂繁多，是土地纠纷产生的根源作在。 土地效益的增加是问题的关键因素。这几年，国家加 大了扶贫力度，退耕换林，退田还湖，土地整理等，这些 投入都与土地权益、效益相关。农民和集体经济组织为了 维护土地权益，当然主张权利。另外，就是我们的历史欠 帐太多。建国以来，我国土地所有制度进行过 4次大的调 整，即 1950年土地改革、1956-1958 年合作化、1962 年 “四固定”、1982 年颁布宪法。1982 年国务院村镇 建房用地管理条例和国家建设征用土地条例施行前， 我国土地管理工作薄弱，土地权属关系混乱，占用土地随 意性较大，占用土地随意性较大，不少土地所有者和使用 者的土地权属不明，私自买卖或变相买卖土地的现象屡禁 不止我国土地管理特殊的制度背景与历史沿革造成 了土地权属资料欠缺、土地变动频繁及农民与集体经济组 织土地维权意识先天不足。加之历史上基层管理也不到位。 没有登记发证或土地登记材料遗失的情况大量存在。在权 属不清的情况下，农民维权，要争取自己的合法权益，土 地纠纷的增加在所难免。再一个重要原因，就是国家为了 加快建设步伐，地方招商引资上项目，大量征收农村土地， 也客观上导致了农民态度权益受到威胁。 三、建议：按章建制 尽管这些年政府与部门都下了不少力气，但仍有相当 比例的土地纠纷未能得到妥善解决，依然困扰着社会和谐 发展。除了上述原因外，土地权属争议调处工作方面也存 在欠缺：一是没有专职调处机构。市里、政府办、法制办、 经济协调办、信访办、国土资源部门都有权受理土地权属 争议案件，但哪家也很难从根本上解决问题，群众有了问 题也不知究竟到哪家去办理。县里，绝大多数却无相当机 构，有的临时机构也不规范。二是调处力量不足，管理水 平落后，人员素质低下，人事调换频繁。三是办案经费行， 一收费便成了被告，每年办案经费支出便成了国土资源部 门的一大负担。 如何建立一个完善的土地权属争议调处机制成为亟待 解决的重要问题。 土地权属争议调处程序和争议案件实体裁决已有法可 依，有章可循。中华人民共和国土地管理法第 16条规 定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土 地管理部门具体承办。”国土资源部土地权属争议调查 处理办法第 4条：“县级以上国土资源部门行政主管部 门负责土地权属争议案件的调查和调解工作：对需要依法 作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处 理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机 构或者人员负责办理争议案件有关事宜”。但是，土地权 属争议调处工作，要想在现有法律规定的管理体系方面做 文章：土地权属争议调处是政府的一项工作，应当由人 民政府负责。土地权属争议案件特别复杂，跨部门、跨系 统、多行业联系、政策性强，一旦处理起来，往往牵扯到 法制办、国土、民政、农业、林业、水利、信访、公安、 司法、监察等多个部门，只有政府出面组织协调，才能处 理好这些关系。制定地方土地权属争议调处办法， 把部门规章升格为政府规章。对土地权属争议调处，部里 已有确定土地所有权和使用权的若干规定和土地权 属争议调查处理办法2 个部门规章，它们一个是调处程序， 另一个是裁决依据。但只有这 2个规章，还构成不了一个 完整的机制，而地方土地权属争议调处办法的制定， 就会将土地权属争议调处中的工作机制、工作程序及裁决 依据从法律上全部纳入到了一个办法里，从而形成了一个 三位一体的系统的、统一的、有机的整体。其组织形式 是市、县人民政府土地权属争议调处委员会，下土地权属 争议调处办公室，并落实办公场所和工作经费，界定各级 土地权属争议调处机构的职能职责；在工作人员方面， 对人员资格、素质及培训上岗管理办法等作出规定；在 机构管理方面，按行政区划分级负责并进行行政目标考核 机制，对具体案件的受理方式、办案程序、要求、时限、 文书格式等进行规范；建立土地权属争议案件例库，对 案例建档备案，为以后工作打好基