(参考)促进就业

促进就业：我国近期宏观经济政策的首要目标 【作 者】蔡则祥/刘银凤 【作者简介】蔡则祥，刘银凤，南京审计学院 ，江苏，南京 210029 蔡则祥（1958） ，男，南京审计学院教授 ，在职博士，长期从事金融和经济理论研究 ； 刘银凤（1963） ，女，南京审计学院副教 授，从事金融和证券投资研究。 【内容提要】从我国近年来实际经济运行结果看，物价平稳、经济稳定增长、国际收支 保持 顺差，唯有就业形势严峻，失业问题严重，当前应将促进就业作为宏观经济政策的首 选目标。为此，必须选择以就业为中心的经济增长模式，建立市场化就业竞争机制，大力 发展小企业，加速城市化进程，大力推进社区就业，千方百计拓宽就业渠道。 【摘 要 题】政策选择 【关 键 词】促进就业/政策目标 /市场化就业 /社区就业 中图分类号：F045.51 文献标识码：A 文章 编号：10008780（2003）01000604 一国宏观经济政策目标一般有四个：稳定物价、经济增长、充分就业和平衡国际收支。从 我国近年来经济运行的实际结果看，物价平稳、经济增长速度保持在 7以上，国际收支 保持顺差，特别是今年上半年，经济增长速度比去年同期增长 7.8，大大高出人们的预料。 但是，就业形势却相当严峻，实际失业率已达到 7的警戒线（莫荣，2002） ，甚至有人认 为，十五期间我国失业率可能会超过 12，达到 14（张曙光等，2002） 。对此，我们认 为，我国的就业形势严峻，失业严重，当前应将促进就业作为我国宏观经济政策的首选目 标。 一、促进就业目标的意义 促进就业目标是从充分就业目标转化而来，是针对我国失业问题严重，下岗再就业难度加 大，全社会就业矛盾突出的实际提出的。宏观经济学所说充分就业，是指把非自愿失业率 保持在社会可承受范围内的一种高水平就业，强调的是就业的充分性。而我们所说的促进 就业是力求失业率尽可能降低，就业人数尽可能增加，全社会各种类型就业尽可能多的一 种积极就业状态，强调的是对就业的促进和推动。从我国实际就业状况来看，我国在短期 内还达不到充分就业，还需要促进就业，使之在若干时期以后达到充分就业。换言之，促 进就业是比充分就业要求低一些但更为迫切的一个宏观经济目标。我们之所以认为应该把 促进就业作为首选目标，是因为当前和今后一段时间内，宏观经济政策的四大目标中的物 价稳定、经济增长和平衡国际收支都不会存在大的问题，只有就业问题突出，根据相机抉 择原理，自然要将促进就业作为近期宏观经济政策的首要目标。选择促进就业目标是为了 更好地解决社会人问题的需要。就业是指一个有劳动能力又愿意工作的人找到了自己所适 合的工作，从事创造和实现价值，服务社会。人，不仅是自然人、经济人，还是一个社会 的人。就业不仅是人谋生、乐生的需要，而且也是个人纳入社会关系总和成为社会人，并 保障人的本质，随着人类社会整体进步和不断升华的基本条件（刘福垣，2002 年） 。对于 个人来说，劳动就业是最基本的人权。有就业条件个人不利用是个人放弃就业权，而个人 努力社会条件不具备是社会的责任，即政府的责任。一个国家失业人口超过自然失业率就 说明资源分配结构过度失衡，国民经济发展战略偏离了以人为本的发展观。对失业者的社 会保障不过是保障其生存权，还没有满足他的发展权即就业权。选择促进就业目标是有效 配置人力资源的需要。人是生产力中最活跃、最宝贵的要素，人力资源是社会上最宝贵的 资源。失业就是人力资源的浪费，特别是超过自然失业率的失业更是社会资源的严重浪费。 企业追求的是个别资本的效益最大化，政府应该追求社会总资本的效益最大化。社会总产 值的微观成本和宏观成本是不一致的。微观成本的节约往往是宏观成本的浪费，尤其是活 劳动成本，它是产品生产中耗费的劳动力再生产费用的货币表现。活劳动是一种潜在的不 能储存的劳动能力，降低活劳动成本，微观经济效益提高，但节约的活劳动如果不用于其 他劳动过程，对社会来说就是一种浪费。因为产生这种劳动能力的必要生活资料从社会意 义上说已经浪费了。只要劳动者继续生存，这种耗费就要继续下去。国家制定国民经济发 展战略、发展规划是以社会资本运营为对象的，因而政府应该尽量减少失业人口，减少社 会保障支出。只有千方百计增加就业，不断降低社会成本，才能达到宏观利润最大化的目 标。因此，政府必须把促进就业放在国民经济发展战略和宏观经济运行调控目标的首位。 选择促进就业目标也是解决我国二元结构矛盾的需要。我国国民经济的主要矛盾是工农两 种生产方式和城乡二元结构的矛盾。这种矛盾的根源是农村大量剩余劳动力不能转移到非 农领域，不能充分就业。所谓三农问题（农民、农业、农村）本质上也就是就业问题。不 解决就业问题，小农生产方式得不到改造，农业不可能发展，农民不可能富裕，全国农业 现代化就不可能实现。减少农民、富裕农民、变农民为市民、农业现代化都需要在充分就 业的基础上实现。所以，我们应该把促进就业作为国民经济发展的首要目标，作为宏观经 济调控指标体系中第一位的基础目标和宏观经济形势运行的定性指标。 二、选择促进就业目标的依据 选择促进就业目标，不仅有前所述的理论依据，更有深刻的国际背景和现实依据。首先， 创造就业是全球经济发展的共同任务。当前，失业已经成为全球性发展的最大难题之 一，创造就业已成为全球发展的最大任务之一。上世纪 90 年代，发达国家失业率居高不下， 成为长期性挑战；发展中国家不仅存在大量的公开失业人口，也存在着大量的隐性失业人 口；新兴工业化和新兴市场经济国家先后受到世界金融危机以及世界经济与贸易增长衰退 的两次冲击，也导致失业率大幅度攀升。当今世界生产能力严重过剩，通货紧缩压力越来 越大，国际竞争越来越激烈。各国千方百计争夺国际资源，特别是外国直接投资，以便直 接为本国劳动力提供更多的就业机会；同时大力发展出口导向贸易与经济，扩大各类出口 商品和贸易服务的国际市场，以便间接为本国劳动力提供更多的就业机会。 就业与失业问题已经成为 21 世纪中国经济发展的最大挑战。根据世界银行统计，1999 年 我国总劳动力人口为 7.51 亿，占世界总量的 26，相当于高收入国家总劳动力人口（4.35 亿）的 1.73 倍，相当于欧盟国家总劳动力人口（1.36 亿）的 5.5 倍，相当于美国劳动力人 口（1.43 亿）的 5.3 倍（胡鞍钢，2002） 。世界上没有任何一个国家面临中国这样的就业挑 战，即以世界上 9.6的自然资源、9.4的资本资源、1.85的知识技术资源、1.83的国 际资源为 26的劳动力人口创造就业机会。而美国则用世界上 16.02的自然资源、31.1 的资本资源、34.93的技术资源、24.24的国际资源来为世界上不足 5的劳动力资源创 造就业岗位。从 20 世纪 90 年代下半期，中国进入历史上空前的大规模结构调整。所谓结 构调整就是创造性地摧毁，一方面在那些新兴产业、采用新技术的领域、新的经济成分中 不断创造新的工作岗位，另一方面在那些传统产业、采用旧技术的领域、旧的经济成分中 不断摧毁大量的旧的工作岗位。当摧毁旧工作岗位的规模和速度远远超过创造新工作岗位 的规模和速度时就引发了大规模、突发性的下岗洪水、失业洪水，对我国经济、社会、政 治等方面产生极其重要的影响。 其次，促进就业是解决我国劳动力供求矛盾的有效途径。当前我国劳动力市场供大于求的 矛盾进一步加剧，劳动力供给增量由于人口因素的推动有所增加，而劳动力需求增量由于 经济体制转轨和加入 WTO 等因素有所下降。统计局公布的全国城镇单位就业情况表明， 当前城镇单位就业人员继续减少。2002 年一季度，全国城镇单位就业人员比去年同期减少 410 万人，比上年末减少 126 万人。其中，国有单位同比减少 462 万人；集体单位同比减 少 194 万人；其他单位同比增加 246 万人。在城镇单位就业人员中，在岗职工同比减少 130 万人（向笑颐，2002） 。城镇单位就业人员和在岗职工减少的原因，主要是相当数量的 国有和集体中小型企业转制，部分大中型企业继续实行减员增效以及各种原因产生了新的 不在岗职工。另外，劳动和社会保障部最近公布的全国 78 个城市劳动力市场供求状况信息 也表明，当前国内劳动力市场继续处于供大于求状况，失业人员占求职者的比例持续上升， 就业形势不容乐观，且将持续较长时间。2002 年一季度用人单位通过劳动力市场登记招聘 各类人员 129 万人，而进入劳动力市场求职人数近 176 万，劳动力总量供大于求。 劳动力市场供求的结构性矛盾也日益突出。一方面失业人数不断增加，劳动力供给不断增 加；另一方面劳动者所具备的素质不符合新增就业岗位的需要。从劳动和社会保障部公布 的 2002 年一季度全国 78 个城市劳动力市场供求信息看，劳动力市场对学历、技能要求有 提高趋势，要求高中以上文化程度的用人需求占总体需求的 68以上，而用人需求的技术 等级要求主要集中在职业资格五级、四级和初、中级专业技术职务，劳动力市场的用人需 求主要集中在 16 岁到 34 岁之间的劳动者。总之，我国劳动力供需缺口较大，经济体制改 革和企业制度创造而来的体制性失业，国有经济战略性改组和产业结构调整导致的结构性 失业，经济周期性调整的周期性失业交织在一起，使失业矛盾错综复杂，就业难度突出。 因此，促进就业已成为当前的重中之重。 三、实现促进就业目标的政策建议 （一）选择以增加就业为中心的经济增长模式。我国经济增长速度并不慢，但却未能带动 就业的同步增长，这表明我国经济增长模式存在一定的问题。这就是过于注重追求经济增 长速度而忽视了就业的增加。为此，应转变这种经济增长模式，实施就业优先的发展战略， 选择以增加就业为中心的经济增长模式，采取九大政策措施（胡鞍钢，2002）：实施就业 密集型或劳动密集型工作行动计划；建立更加富有灵活性与流动性的公平竞争的劳动力市 场，实行积极的劳动就业政策；加快调整正规就业结构，积极促进非正规就业发展；促进 私营和个体经济的发展，采用鼓励扩大就业的经济政策；进一步开放服务业市场，积极吸 引外资，创造更多的就业机会；在条件许可的情况下，通过缩短工时、降低劳动参与率的 政策增加就业机会；加速政府职能转变，实现旨在扩大就业、缓解失业、提高低收入人群 就业能力的良治；促进城乡就业统筹，积极促进农村劳动力转移，并将农村劳动力就业问 题纳入国家的就业规划；积极实行有利于就业的产业政策、贸易政策和科技政策，充分发 挥我国劳动密集型产业优势。 （二）建立市场化就业竞争机制。政府不能对就业问题完全承包，特别是随着我国市场化 改革进程加快和市场化程度的提高，应建立市场化就业竞争机制，实现劳动力自主择业， 用人单位自主用人，市场调节就业的新机制。首先，打破城乡壁垒，促进城乡劳动力流动， 提高城乡劳动者的就业竞争力。城镇职工下岗和农村剩余劳动力转移形成了我国工业化中 期所特有的就业矛盾，随着城乡壁垒打破，歧视性的地方就业政策被逐步清理，城乡劳动 者互相竞争就业岗位的趋势愈益明显：农民兄弟进城打工，城市工人下乡承包。为此，政 府只能疏导，制定有利于劳动力流动的政策，鼓励城乡劳动者流动。同时，加强对下岗职 工和农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争能力。其次，适应国际就业竞争需要，构 建世界制造中心，扩大国内就业。从一定意义上说，经济全球化是资本在全球范围内的重 新配置，也意味着有限就业岗位在全球的重新配置。因此，中国成为世界制造中心的内在 含义之一，就是中国正在参与对世界范围内有限就业岗位的竞争。争取把全球最稀缺的资 源有限的就业岗位更多地配置到中国来，将是我们加入世贸组织后的一个新的战略目标。 再次，促进就业市场化的发展，必须尽快完善社会保障体系，为劳动力合理流动提供制度 保证。一是在设计有关社会保障制度时，保障水平要量力而行；二是要加大发展补充保障， 用补充保险来弥补基本保险保障水平的下降；三是要进一步完善基本社会保险制度，将乡 镇企业的职工和城市中的民工纳入到基本社会保险中；四是要积极探索解决养老保险空帐 问题的有效办法，缓解养老保险基金支付的压力；五是要建立由家庭养老与社会养老，经 济保障与服务保障相结合的新型的养老模式，缓解人口老龄化的养老和医疗压力。 （三）大力发展小企业，提高经济增长的就业密度。小企业、大就业是一条实践证明了的 规律。大力发展小企业，不仅有利于国民经济的持续增长，而且也有利于就业机会的持续 增长。首先，积极贯彻落实中小企业促进法 ，进一步扩大小企业市场准入的范围，简化 办事程序，清理有关税费，使各项工作制度公开化、透明化，为小企业发展创造一个自由 轻松的环境，要适度放宽对小企业的某些限制性标准，在外贸政策方面，应扩大小企业的 进出口权与进出口服务代理权，使小企业享受间接的退税待遇与便利；在国内市场准入方 面，应放宽小企业进入传统的公共服务领域的限制，打破垄断，引入竞争，降低成本，提 高质量，扩大市场，增加就业。同时还必须培养高素质的小企业主群体。大力提高小企业 主的素质，主要途径有三个（杨宜勇，2002）：一是加强对现有小企业主的培训，提升小 企业的发展能力。这样不仅可以减少小企业倒闭，而且有利于增加就业机会。二是鼓励大 学生创办各类技术密集型企业，在大学教育中有意识地开设小企业创业课程，培养大学生 的创业意识。国家可考虑通过不断扩大高等职业教育，为大学毕业生创办小企业提供实际 经验。三是引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或去小企业就业。国家可以出资， 由政府各级劳动管理部门对失业人员进行培训，通过培训获得一技之长，促进更多的下岗 者自己创业、自己就业。 （四）加速城市化进程，为农业劳动力创造更多的就业机会。城市化是未来中国经济和社 会发展的大战略之一。世界经济的发展历史表明：第二、三产业的发展离不开城市化这个 大前提，第二、三产业的大发展必须以城市化为根本依托，通过城市的发展带动产业的发 展，通过产业的发展促进中小城市规模的升级，是解决我国现代化和农村剩余劳动力的唯 一出路。由于中国目前是一个低度城市化国家，因此必须加速中国城市化进程，大大削弱 中国非农产业发展和农业剩余劳动力转移的制度性壁垒，采取积极的城市化政策，继续进 行户籍制度改革，加快农村人口向城镇的转移，解决国内需求在城乡分布不对称现象，逐 步提高城市化水平，城市就业不仅不会出现大问题，而且有利于经济结构和社会结构的升 级，有利于全社会就业形势和经济形势的好转，使城市化真正成为十五期间我国经济增长 的一个重要推动力。 （五）大力推进社区就业，千方百计拓宽就业渠道。社区服务、餐饮、商贸等服务业是下 岗职工再就业的主要领域。近期扩大就业的主攻方向是发展服务业和社区就业。根据服务 对象和内容不同，社区就业岗位一般包括三大类：一是便民利民服务类；二是公益性服务 类；三是后勤保障服务类。当前，一方面随着我国经济体制转轨过程中下岗、失业问题的 加剧，社区就业逐渐成为再就业的主渠道；另一方面由于种种原因，目前社区服务仍然不 能满足居民生活需要。由于社区就业存在巨大的发展潜力，有意识地通过发展社区服务业 促进再就业应成为今后促进下岗职工再就业工作的重点和城市就业新的增长点。为此，我 们建议：一要重视发展社区就业。十五期间各级政府要把降低失业率和新增就业机会作为 国民经济和社会发展战略的出发点和政府政绩的主要考核指标，要把发展社区服务业纳入 本地区经济与发展总体规划，列入重要议事日程和工作管理体系，积极推进社区就业的全 面发展。二要积极倡导灵活多样的社区就业方式。社区就业大多属于非正规就业，它们既 是正规就业的重要补充，又是就业的一个蓄水池。在肯定非正规就业的同时，要设计与该 种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实 现，从而真正促进社区就业的发展。三要切实加大政策扶持力度：认真落实各项优惠政策， 特别是对微利服务项目应落实各种税收和减免行业性收费等优惠政策，鼓励人们根据市场 需求进行创业；努力提供灵活的社会保险入口，从事社区服务工作的人员，可以较低费率 参加各项社会保险；切实加大资金