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文档简介
不同层次和类型的公开选拔工作比较研究 2003-03-13 南方网讯 采用组织推荐和群众推荐相结合、考试与考核相结合的方法公开选拔领导干部, 首先是从选拔市(地)级机关局级干部开始试点的,随着各地干部选拔任用制度改革的深 入,这一方法目前在我省已被应用到上至选拔省级机关厅级领导干部,下至选拔行政村、 居委会干部之中,并且还被应用于党政机关以外的各类领导干部,如企业经营管理者、事 业单位负责人乃至一些专业人员的选拔。那么,经过十多年来各地的实践,不同层次不同 类型公开选拔工作有什么特点?如何针对不同特点来完善和改进这项工作?这是当前总结 完善公开选拔工作需要回答的重要问题。 一、不同层次公开选拔工作的比较 为了分析方便,我们以省、市、县这三个层次的公开选拔工作为主要分析对象进行比 较研究。 (一)不同层次报名情况的比较 1、目标岗位平均报名数。报名人数的多少是直接影响公开选拔工作效果的重要因素之 一。据统计,省、市、县三个层次开展的公开选拔中,平均每个岗位的报名人数分别是 77.9,58.6和26.9(见表一) 。 表一:省、市、县三级公开选拔报名人数比较 层次 人数 省 11个市(地) 41个县(市区) 目标职位数 37 176 386 报名总数 2884 10310 10415 报名人数/目标职位 77.9:1 58.6:1 26.9:1 从表一可看到,在一般情况下,报名人数与目标职位的比例随着目标职位层次的提高 而提高。造成这一现象的原因与各层次宣传发动程度、报名条件高低、选拔范围大小有关。 2、报名条件。目前各地的报名条件除政治条件基本一致以外,年龄、学历等硬性条件 还没有基本统一的规定。如科(局)级岗位的年龄条件,要求35岁以下、40岁以下都有。 文化程度,高中以上、大专以上都有。工龄条件:5年以上、3年以上、2年以上、不限制都 有。职务条件,有的有规定,有的则没规定。从我们的调查结果看,多数地方的规定如表 二所列: 表二:不同目标职位的报名条件比较 目标职位层次 条件 省厅 市局(处) 县局(科) 年龄 50岁以下 45岁以下 40岁以下 文化程度 大专以上 大专以上 大专或高中以上 参加工作时间 不限 不限 三年以上或不限 职务要求 副处以上、企事业中 层以上、高级职称以 上 副科(局) 级以上、企 事业中层以 上或高级职 称以上 基本没有要求 分析表二,对于年龄条件,省一级比市、县一级略宽5-10岁;文化程度,省、市两级 规定在大专以上,而县一级有一部分规定为高中以上;参加工作时间与职务要求,省、市 两级一般不规定参加工作时间,而以职务要求作为主要条件,一般对机关报名者规定为目 标职位的下两个职级层次,而对企事业单位条件比较宽,有的规定企事业单位的中层以上 干部就行,有的规定有高级以上技术职称的都行。而县一级对机关干部大多数没有参加工 作时间的要求,也不规定职务要求,对农民、工人身份的报名者则规定要担任一定的领导 职务和参加工作时间,如担任过村干部、村镇企业的中层以上干部等。 我们再分析一下1992年至1996年间经公开选拔上岗人员的年龄、学历及原职务情况 (表三) 。不难发现,省一级绝大多数为50岁以下、大专以上、副处级以上职务的人员,市 一级绝大多数是45岁以下、大专以上、副科以上的人员。而县一级绝大多数是45岁以下、 高中以上的人员,但原担任一定领导职务的占73.3%,还有相当一部分是一般干部、乡镇招 聘人员以及企事业单位一般人员。 表三:省、市、县三级公开选拔的报名条件与录用情况比较 省 市(地) 县(市、区) 人数 37 人数 161 人数 386 50岁以下 94.6% 45岁以下 94.4% 45岁以下 99.5% 大专以上 100% 大专以上 97.5% 高中以上 98.7% 副 处 (县 )以 上 100% 副 科 以 上 98.7% 担 任 一 定 职 务 73.3% 3、报名(选拔)范围。各地大多数是面向本地范围内选拔,也有一些地方是面向全市、 全省乃至全国跨地区选拔。选拔范围增大,使工作量加大,特别是在考察环节上增加了难 度。从省市两级分析,如面向全国公开选拔,由于目标职位级别较高,在考察、调动外地 合适人员时有不少难度,以致有些地方被迫采用“不要户口不要关系办调动”等特殊的土 政策。而县一级层次,则由于所调对象不少没有职务,出于对其个人前途的考虑,对方组 织人事部门往往对人选的考察和商调工作会加以配合协作。但不管怎么说,报名的地域范 围如超过干部管理权限的范围,工作量及难度不管是省、市还是县一级都将增加不少。同 时,据我省宁波市委组织部的调查,跨地区选拔上岗的干部与本地干部相比,生活、工作 环境的适应性比较低,个人对组织的期望值也比较高,在一时无法实现时,这些干部容易 产生思想问题。 根据以上分析,可以考虑:(1)报名人数与职位之比一般在20:1-50:1,这样的范 围属于比较合适的范围。如果组织上已掌握了一部分高质量的人选,或者是特殊岗位人选 如选拔党外干部任职时,则可以更低一些。 (2)职务条件可根据党政领导干部选拔任用工作暂行条例第八条和国家公务员 暂行条例第四十二条的规定,按越一级提拔的情况制订。其中省、市两级报名者的任职 条件除应有担任过下二个层次的领导职务以外,最好有任职二年以上的经历。县一级对县、 乡(镇)机关干部应有工作年限的相应规定,对工人、农民身份的应有担任过村干部或企 事业中层干部的经历。 (3)报名范围除特殊的职务外,应与干部管理权限相一致。省一级一般应在本省范围, 市、县两级应立足本地,有条件的可以扩大到本省、市范围。 (二)不同层次开展公开选拔的主要难点分析 目前不同层次在公开选拔工作中遇到一些难点问题,有些是共同的,如规范程度不够, 缺乏统一的考试机构等。还有一些是不同层次所遇到的特有的矛盾。这些特有的矛盾在省 一级主要是:(1)较高层次的目标职位与不够完善的考试技术之间的矛盾。省一级公开选 拔的目标职位是地厅级领导干部,对于如何采用考试的方法来准确识别这一层次干部的知 识结构和能力水平,目前还存在一些问题。如采用何种题型,考查哪些内容,笔试与面试 的比例如何确定等,仍然需要继续研究。对省一级来说,在没有试题库的情况下,搞一次 公开选拔,组织考试的工作量很大。相对而言,市、县一级在这个问题上容易一些,可以 借助上级组织人事部门或兄弟县市的力量。 (2)理想的目标职位人选与相应高素质人员报名数量不足的矛盾。厅级目标职位人选 的报考职务条件之一是副处级以上的领导干部,而这部分干部中除机关的处级干部外,具 有较强竞争实力的还有县(市)委书记、县长以及大中型企业的领导干部,但在报名人员 中,这类人员比例不高;最后上岗的人员中,他们的比例明显少于机关的处长。这种原因 的产生,一是不少书记、县长由于有思想顾虑,怕万一考不上,影响威信,或怕组织上对 自己产生不好的影响。二是市(地)在推荐时,不舍得把优秀的县级党政领导推荐出来, 怕一旦选上,无合适人选接替空缺岗位而影响一个地区的全面工作。三是目标职位专业性 强,大多数县级党政领导的专业知识结构较难与之对应。四是不少经营有方的企业领导干 部本人乐意从事企业工作,无意从政。 对于市、县两级来说,公开选拔工作碰到的主要矛盾是:(1)部分专业类领导人才的 需求较大与本地这些人才缺乏的矛盾。地方经济与社会的发展,使党政机关管理职能要求 提高,特别是德才兼备,能担任经济发展、城市管理等专业部门领导的对象更少。通过公 开选拔解决领导人才的缺乏,是各市、县开展公开选拔的一个主要目的,但要在本地范围 内选拔一批这样的人选来满足需要,也是不容易的。特别是一些市辖区下属单位少,这类 人才就更少。值得注意的一个现象是,一些经济待遇比较好的金融、供电、邮电等部门, 很少有人报名参加公开选拔。我省桐乡市、嘉善县、镇海区等地这些部门就无一人报名参 加当地选拔科局级岗位的公开选拔。一些经济效益好的企业领导主动报名的也很少,有的 组织上几次动员报名,但临到考试还是不去参加。而报名者中有不少是机关单位和企业一 般干部,他们中有一部分人是因为在原单位发展欠佳,出于想换个岗位的目的去报名。在 这种情况下,有些岗位因为挑不出理想人选而空缺或者只得矮中选长。为了解决这一矛盾, 一些经济实力较强的市、县往往面向全市、全省,甚至全国公开选拔。宁波市曾面向全国 公开选拔26个副局级领导职位,市外报名者占40.1%,最后有8名外地干部被引进。 (2)考察要求的全面性与考察对象缺少具体实绩的矛盾。县一级公开选拔的报名条件 基本没有职务上的限制,机关一般干部甚至职工、农民只要政治条件好、年龄学历合格都 可以报名。加上有的地方考试偏重于知识性内容,因此,使一些毕业时间短、年纪轻、笔 试有优势,但层次低、实际工作时间短的人员进入了考察关。这些人由于没有担任实职, 政绩无法体现,故在德能勤绩的全面考察时,很难了解被考察者的组织领导能力,也较难 听到具体反映,被考察者潜力的大小就把握不准,降低了选人的准确性。 (3)考试的筛选作用与部分基层报考者会干不会写的矛盾。县一级组织公开选拔参加 对象有一部分是乡村干部,由于当前这一层次的干部以实干型为主,不少人存在会干不会 写的情况。一些政绩突出、群众公认的乡村干部在笔试关中被淘汰。我省长兴县曾在全县 公开选拔乡镇长助理,结果所有报名的17名村支书、主任全部没有过关。造成这一情况的 原因,固然有笔试内容是否科学的问题,但的确也存在一部分基层干部书面表达能力较低, 知识面不宽的问题。 根据上述分析,可以考虑:(1)在省一级建立领导干部考试机构,负责试题库的建立、 各地公开选拔考试工作的指导以及从事完善考试方法的研究,并创造条件逐步向筹建领导 干部人才评价中心的模式发展。 (2)提高较高层次人选报名的比例。可逐步规定今后凡列入后备干部名单,或拟提拔 职务的都必须参加过公开选拔。 (3)县级层次在公开选拔中,可以设置一些局长助理、乡镇助理等目标职位,工作一 定时间经考核合格后再任副局长或副乡镇长。 (4)对公开选拔的考试题目应增加解决实际问题的内容和比例,使考试内容更适合选 拔各级领导干部的需要。 (三)机关部门开展公开选拔的特点及问题 党政机关部门开展公开选拔工作有其特殊性,表现在:一是组织机构、工作程序相对 简化。由于部门的组织人事专职人员少,在组织公开选拔时,为了提高工作效率,一般不 设立正规的组织机构,在工作程序上对考试环节和内容也进行简化。二是目标职位的设置 类别多,有各类专业岗位,有机关中层岗位,有下属企事业单位领导岗位。三是报名范围 大都在本系统和本市、本县范围内。 据对杭州市属机关开展公开选拔工作的调查,发现这一层次的公开选拔存在以下几个 比较突出的问题: 1、组织力量比较弱,组织(人事)处室一般3、4个人,承担报名、考试、考察等任务, 负担较重。面试评委队伍的组成也有困难,一般仅以部门领导为主,在结构上不够合理。 2、公开选拔工作的一些做法不很科学、适合。如有的部门将选拔下属单位领导与选拔 一般业务人员一起进行,有的以选拔行政机关领导干部的程序来选拔下属企事业单位负责 人。试卷的质量以及笔试、面试的评分方法也存在一些问题。 3、试点工作形不成规模效应。部门单独搞公开选拔,往往目标职位较少,但相应选拔 环节又都需要做到,这就带来工作效率不高的问题。 今后部门开展公开选拔,我们认为:一是要经过上一级组织部门同意,以便进行工作 指导,并便于对外系统录用人员的调动。二是要在具备必要的条件下进行,如领导班子认 识统一、一定数量的目标职位,预计有足够的报名人数等等。三是有条件的可以同相近系 统、部门联合进行公开选拔,以形成规模效应。 二、不同类型公开选拔工作的比较 由于不同类型岗位在岗位性质、任职要求、任用方式等方面的不同,使得各地在公开 选拔不同类型的岗位人选时,在基本做法相似的情况下存在一些方法上的差别。 (一)选任类职务与委任类职务的比较 目前,公开选拔领导干部的目标职位绝大多数是委任类职务,少数是选任类的职务。 据调查,全国各省(市、区)开展的公开选拔中属于选任类的干部主要有:副市(县) 长;正副乡镇长;工、青、妇等群团负责人,据我省对40个市、县的统计,这类选任 类人员中以群团组织负责人(其中又以团委正副书记)为最多,占录用总人数的5.3%,其 次是正副乡镇长(以副职为绝大多数) ,占3.3%.与委任类职务相比,选任类职务人选最明 显的特点是任用主体的不同,公开选拔产生的是由地方党委向代表大会推荐的候选人,能 否被正式任用,还须经代表大会投票选举确定。因此,这就决定了选任类职务开展公开选 拔工作的特殊性和复杂性。 在实际操作中,选任类职务的推荐人选往往与其他委任类职务采用同一程序选拔产生, 只是在任用环节上有所不同。这对于一般的群团组织负责人目前问题不大,但对市、县 (市) 、乡(镇)等一级政府领导岗位的人选就需要区别对待了。实践证明,选任类干部的 人选产生,在体现“代表是任用主体”这一点上与委任类干部的任用程序是不同的。具体 需要把握: (1)选任类干部的推荐环节,除了组织推荐、群众推荐和个人自荐以外,还应增加代 表推荐。代表推荐如有可能,可以放在民主推荐这一阶段进行。 (2)面试答辩过程应有一定数量的代表参与当评委,或者参与旁听并进行打分,分数 作为综合评价的一个组成部分。 (3)增加在代表大会选举前公开谈工作设想、任职打算,或回答代表提问等内容。推 荐主体(党委组织部)也应在选举前向代表公布候选人的考试、考察结果。通过上述环节, 尽可能让代表充分了解候选人的全面情况。 目前在对选任类职务的公开选拔尚缺乏经验的情况下,一些地方在公开选拔党政班子 成员时,通过分步到位的方式(如先公开选拔市、县长助理、乡镇长助理,半年或一年后 再经过正式选举任副县长、副乡镇长) ,不失为一种既比较稳妥又能选拔出人才的操作方法。 (二)综合部门领导岗位与专业部门领导岗位的比较 在政府工作部门的设置中,综合性部门所占的比例较少,而大部分是属于专业性的管 理部门。目前,公开选拔中所涉及的政府工作部门目标职位,占90%的是专业管理部门的领 导职位。应当说,综合部门和专业部门的领导岗位都适宜作为公开选拔的目标职位。从运 用效果来分析,专业管理部门领导干部公开选拔的准确率相对高些,这是因为笔试、面试 的方法比较适应对专业岗位的任职人选的选拔,答题的准确性容易判断和评价。而对综合 性领导岗位由于其所要求的知识面宽,考试受容量的限制又不能面面俱到,社会活动能力、 综合协调能力等素质也较难通过考试来测出。鉴于上述原因,在公开选拔政府办、政研室、 计委、经贸委、体改委等具有综合性的领导岗位人选时,考试内容要尽量避免专业化,应 侧重了解其知识面和任职的适应性,增加实际案例的分析,评分应从答题的基本思路去判 断,而不单从准确性去判断能力的高低。 (三)正职岗位与副职岗位的比较 目前,各地正职岗位作为公开选拔的目标职位不多,全国11个省、市近年来通过公开 选拔上岗的199人中,只有22人是正职。市(地) 、县(区)有一些,但比例也不高。据调 查,各地对正、副职人选的公开选拔在工作程序上无多大区别,而主要的不同点在于:一 是任用环节上,政府部门正职人选需经地方人大常委会任命。二是正职报名条件要求高, 面试、考察的准确性要求也高。 通过调查,我们认为在正职岗位的公开选拔中,要采用一些不同于选副职的方法: 1、报名条件应适当提高。如应规定有副职层次工作两年以上的经历,正职的选拔不宜 越级提拔。 2、组织部门要掌握一定的人选对象,推荐工作要加大组织推荐的份量。 3、面试、答辩的题目要体现正职驾驭全局的能力素质要求。主考官由政府主管首长担 任,评委要增加人大常委会组成人员,以便得到人大常委会参与和支持。 (四)党政机关领导岗位与企事业单位领导岗位的比较 在各地公开选拔所设置的目标职位中,有一些是属于企事业单位的领导岗位,我省通 过公开选拔上岗的人员中有10%是这一类人选。其选拔过程绝大多数是同党政机关领导岗位 一并进行,也有单独选拔的。与党政机关领导干部相比,公开选拔企事业单位领导干部的 特点是:(1)一般采用招考聘任的形式,对于企业经营者的选拔还有招标聘任的方法。 (2)报名范围一般在相邻行业内,报名条件(主要是专业水平的要求)相对比较高,同时 报名者数量较少。 (3)岗位要求的针对性比较强,往往要求报考者提出目标职位所在单位 今后的改革设想,具体的措施等等。 (4)公开选拔的组织单位由党
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