中国农村教育改革政策评述

中国农村教育改革政策评述 整个九十年代，伴随农村教育改革出现持续不断的教育危机，引发一串串争议。九十 年代初期，无论在贫困地区还是在全国范围内所做的无数次调查都证实显示出问题严重， 辍学率攀升、童工出现、学费暴涨、拖欠教师薪水、危险校舍、城乡教育机会差距扩大。 事实上，教育状况恶化的情况不是在九十年代初期陡然出现，此时候达到危机的状态 是中国长期农村改革的必然结果。然而，农村改革过程为何引致教育危机却鲜有讨论。本 文一方面回顾中国经济改革和教育改革如何交织导致如此后果；另一方面评价近十年来各 种补救农村教育的措施。 问题的鉴别 危机症状冰冻三尺，根源可追朔到 1976 年引入的教育结构改革，随即造成的教育经费 削减，资金的筹措与管理下放。整个八十年代所实施的改革重点放在教育质量上，即重建 高等教育，建立为考大学作准备的重点中、小学校。重提重视质量教育的结果令曾於 1966-1976 年间分派到基层的教育人才和资金再度集中起来。因此，城市学校成为 1976 年 后改革的最大收益者。 与此同时，由于集体化的废除和责任制的引入，农村经济生活发生了翻天覆地的变化。 改革对激励农户增加家庭收入的起了很大的作用，但同时也令他们要依靠自己的经营活动 来养活自己，没法获取物质上的收益成为首要动力。 教育改革的影响，加上农村经济改革很快对农村的中小学教育产生负面冲击。到了八 十年代后期，农村教育成为每年人民代表大会和人民政治协商会议热门议题之一。在 1998 和 1989 年的代表大会上，各地代表都为农村教育方面累积的问题大声疾呼。农民代表在讨 论全民义务教育法（在 1986 年 7 月生效）时直击要害，指出农村儿童的失学率在迅速攀升， 新文盲也随之出现。大家认为义务教育法中所规定的全民九年制义务教育的目标根本无法 实现。 教育危机出现的大事回顾 1983-1993 在 1989 年之前，一触即发的危机感主宰公共舆论。1989 年之后，此类报道销声匿迹， 对农村教育的批评一直沉寂到 1993 年才再次爆发。随着政治紧张气氛的缓和，到 1993 年 人大代表和政协代表们再找回自己的声音，重拾 1988 和 1989 年搁下的议题。他们指出， 义务教育法实施已经 5 年了，但因为没有实施的机制，该部法律只是一部徒具虚名的“豆 腐法”。 然而，八十年代经济发展压倒一切，社会及教育问题不再引起关注。农村教育的经费 的筹集和管理下放到乡镇或村一级，城市中的学校却继续接受政府的资助保障，结果令农 村教育的问题在整个八十年代日益恶化。 在改革开始推行时，对农村学校经费筹措与管理下放的改革方案并不十分明确，强调 只逐渐推行改革，试验在 1983 年开始，并在 1984 年的中央“关于筹集农村教育经费的文 件”中正式宣布1. 1984 年文件 新政策承诺要“逐步地”克服长期存在的地方资金短缺状况，预期新的办学资金来源 将会开发出来，其中包括在乡、村征收和使用教育附加税，。当时承诺要给每位教师增加 工资，还答应将给每位民办教师定期发工资，不再按各村所计的工分发给实物报酬。最后， 在 1984 年的文件中保证，“公办教师和当地所录用的老师应该不存在任何区别”。在七十 年代的教育普及中，民办教师成为农村学校的中流砥柱，然而，占少数的公办教师工资大 大高於“民办”同事，并享有国家职工的一切福利，如退休金、住房和医疗，两者同工不 同酬。 河北模式 按 1984 年的文件可能要求乡镇或村全面负责本地学校的办学经费，八十年代中期广泛 宣传河北模式，示范新的制度如何实际运作。在河北的试验县，政府的教育经费主要集中 用于高中，资金只能用于教师培训和县办的职业学校，加上各个县为数不多的重点初中。 教师薪水来源颇使人惶惑。河北模式废除当时所有民办教师都享有的国家补贴。这些 保证教师每月现金收入的补贴自 70 年已有，由中央拨款无须当地政府财政负担。一旦中小 学都按照河北模式由乡镇或村来提供资金和管理，相当於所有的公办教师也变为民办，将 和民办教师一样按照浮动的方法来支付工资。换言之，所有人的工资将失去保障，因为地 方能支付多少随每乡的收入高低变动。解决方案对于平等对待这两类农村教师的承诺另外 作出令人不安的铨释。为了弥补经费来源降级，又建议“适当地提高学杂费”2. 到 1978 年国家教委意识到教育经费与管理权下放的改革所引致的问题，提出“乡镇一 级教育管理的基础相对薄弱”，建议通过“逐步适应和完善”的过程来实行农村学校管理 的结构改革3. 人们以为由於对该政策众多批评，中央政府大概会提出解决方案。然而新出笼的改革 方案并未提出任何辅助措施。到 1993 年改革的负面效应在全国出现之后，有关部门才开始 亡羊补牢，提出了最大限度减少损失的建议。 走向极端：1990 年初 在 1993 年国家教委主任朱开轩指出，“教师工资的拖欠无论在数量上、时间上和规模 上自新中国建立 40 年以来是前所未有的”。改革之前，甚至在改革后的整个八十年代，国 家的工资和对民办教师的每月现金补助很少受到影响。现在人人自危，而且问题不仅仅存 在于贫困地区。根据官方的统计数据，到 1993 年 5 月，全国农村教师的工资拖欠额达到 14.3 亿，每个省份都有拖欠的情况。4 过去，国家政策和财政拨款都由中央政府制定，由省县执行，农村公社中学在贫穷和 富裕地区以不同的比率给予资助，国家有责任在每个公社起码维持一所中学。所有在公社 或村级的公办教师都以同样的方式支付工资，民办教师也每月发给现金补助费。额外的国 家资金由县教育局分配下去修建和维护公社或村立学校。农村学校在公社管理之下，由国 家和地方的资源共同支持，由生产大队用实物和劳力来弥补不足的部分。 在这一制度下，将近一半的县不能由县财力来满足“国家”的开支部分。根据那时的 财政做法，这些“赤字”县将由上一级（地区或省）给予补贴。因此，尽管一个县自己不 能够支付所雇用职工的国家工资，通过统一的国家预算，他们仍然可以每月领到薪水。换 句话说，富裕的地区将为贫困的地区补差。 新的办法在八十年代分步引入。除了主要政策和规划之外，权力已经下放到省或下一 级。到了 1990 年的改革即所谓“分级办学、分级管理”，办学包括筹集资金和物资的管理， 而管理则指人员、教学指导等。 各省在实施上也存在差异。某种意义上的从上到下收入共享的做法仍在继续，但这已 不足以帮助有需要的学校解决经费短缺。地方政府分配的资金和正常支出的缺口不再由地 方政府来弥补，而是由“多渠道”来筹措。可用于教育的最大一项收入就是前面所提到的 教育附加税，由地方政府从 1986 年开始计征。其他的资金来源包括学生的学费、校办盈利 性经营活动和慈善捐助。 然而，到了 1991 年，农村财政体制改革终于彻底完成，包括教育经费在内的所有财政 预算层层包干。河北模式的意义此时已甚明显。不论财力大小，村和乡要全面负责其初中 和小学的经费。公社一级的高中在八十年代不是被合并就是被解散了。村乡不但要负责所 有的工资支出，过去对教育的总体规划和所属区域经费分配的权限也下放了。陡然间，乡 一级政府发现自己可以完全按照自己的意愿安排预算。 接着，在地方政府还没有完全掌握全部新的自由之时，1992 年邓小平南巡带动又一次 经济浪潮。各级政府加速对经济建设投资。教育资金的预算，其中很大部分是教师工资， 就自然成为地方“投资资金”现成的来源。 新开征的教育附加税虽说是民办教师每月现金补助的主要来源，但往往经营不善，政 府允许暂停征收教育附加税作为减轻农民负担的一种手段。最后，随着九十年代粮食市场 管制的放松，最后的财政支持手段终于瓦解了。一贯以来，征集教育附加税颇法简单，只 消将之包括在粮食定购合同的粮食税中。99 年 5 月颂布的新的粮食征购条例使得自动征收 机制消失，教育税“毛之焉附”。5 对于村和乡而言，最直接的解决办法就是拖欠所有教师的工资和增加学生的学杂费。 教师无法养家糊口，别无他途，只得另找门路。一些教师则彻底地放弃教职，有的人则干 起了第二职业。为了保证各年级开课并尽可能降低成本，学校聘读过初中以上的学生作为 代课教师，一些学校转为半日制或暂时关闭。学费增加、教育质量降低自然导致学生辍学 率升高。学费负担不起时，农户通常支持儿子上学，女孩失学率通常比男孩高。 补救措施 财政责任和管理权力转移完成之后，政府终于察觉对农村教育的影响过大，需要加以 纠正。所提出的建议不外乎让各地政府提出暂时措施，并强调上级机关应加强督导。 私塾 地方自助之计其一源于传统做法私塾。二十世纪上半叶，各地农村（和城市）的 老百姓都曾抵制现代学校的教育内容和教育方式，倾向于私塾所用的古典的、贯穿儒家思 想的初级读本和死记硬背的教育方法。直到 1949 年之前私塾仍然是现代教育改革者的一块 心病。然而，私塾的基本思想也是发展民办教育或村办教育（四十年代首先在云南，49 年 后在全国实行）灵感的来源。在因改革所导致的农村教育困境中，传统办法开始恢复。 湖南省镇西县的一项调查发现，在 1993-1994 年一年当中就出现了 24 所私塾式学校， 共 1500 名学生。总体来讲，这个县不属于老少边穷县之列，有农村人口 380，000，学龄 儿童 60，000，农村公立小学 390 所。6 然而，调查者发现，镇西县私塾学校变得流行起来，是因为该县的失学儿童增加。按 官方报导，这类儿童在 1994 年有 2，400 名，占总学龄儿童的 4%.调查发现，失学的主要 原因是付不起学费、跟不上功课、家离学校太远。私塾对这三类问题提供解决方案，家长 实际上不希望孩子上不成学，私塾似乎是唯一负担得起的出路。 私塾的课程主要限于：语文、算术和自然，但收费只是普通学校的一半。普通学校学 生每年要付 350 元学杂费。与此相比，私立学校每位学生每年收费 120 元到 180 元。他们 仍然沿用过去私塾的习惯，没有现金的人可以用农产品支付。每位私塾先生一般招收 30 名 学生，能有 2400 元一年的净收益，是该地区普通学校教师收入的两倍。因此，从公立学校 辍学的学生很快在私塾学校中注册，50 名教师找到了具有可观报酬的工作。这种付得起教 育方式有市场，也说明周围普通学校无法满足农民的需求。 上级的措施和建议 在八十年代教育责任下放化改革推进时，地方抱怨说，中央点菜，地方买单（付款）。 面对重重危机，中央政府终于采取更果断的行动。针对于 1986 年义务教育法论为“豆腐法” 的教训，政府又通过了两项辅助性立法。教师法于 1994 年元月付诸实施，教育法于 1995 年 9 月起执行。这两部法律都包括了具体的目标和实施条款7. 经费与工资举国上下，随教师法颁布展开大力宣传，强调要对挪用教育经费的人给予 纪律处分和法律惩处。同时国务院发文件，列出了具体措施保证地方政府认真执行，教育 资金包干至少在当前可以放缓。无力提供学校和教师薪金的地方可以在“一定时间内”返 回给县级统一管理教育经费。教育附加税可以按照“乡镇收集、县级管理”的方式，保证 民办教师薪水的资金来源。国家教师的薪水主要由县级政府来筹集，但省和地区政府要 “尽最大努力”予以帮助。文件中甚至规定，在那些拖欠教师工资很严重的地方，不容许 搞新的基本建设或购买汽车。8 国家教委不得不承认，对于民办教师报酬低问题现在还“没有合适的解决方案”。然 而，国家教委在 1994 年将十五万名民办教师转为公办教师。在 1994 年，转为公办教师有 两百万人，大部分是农村的民办教师。到了 1998 年，人数只到 80 万人。9可惜将公办教 师和民办教师的工资拉平的承诺，就如同许诺将公办教师的待遇提高到国家公职人员相等 一样虚无缥缈。推出的权宜之计包括将部份民办教师转为转为合同制，其他教师则纳入地 方政府编制内，取用低薪的代课老师来替补流失的正职师资等等。 代课老师随着民办教师的缩减而随之增长，据官方统计，农村代课老师的数量从 1995 年的 55 万 4 仟（小学老师的总数在 385 万）增加到 1977 年的 73 万人（其中教师总人数为 376 万）。10 按“烛光工程”的宣传，中国的贫困教师实际达到 300 万人，占所有农村教师总数的 60%.该项工程是由中华慈善总会于 1998 年 4 月建立的，打算在第一年花费二百万元，给全 国三百个贫困县的三仟所小学购买学习用品，并为一仟名农村教师提供补贴。显为杯水车 薪之举，对农村教师也起了鼓励作用。11 同时，1995 的教育法重新提倡教育规划、财务管理和监督在县级上集中决策12.教 育法的第 56 条规定，县级以上的政府应该拨出专门的资金用于推行其管辖范围的贫困地区 的义务教育。针对这个目标，中央政府创立了“扶助贫困地区义务教育的全国规划”。在 该规划中，中央的预算是 39 亿元，在 5 年内分拨（1995-2000）。该计划也要求地方也要 有配套的资金支持，其比例为 2：1（地方：中央）。地方上的资金将由省、区、县、乡各 级政府筹集，在 2000 年建立一个大约 117 亿的基金库。13 学费和入学率八十年代末的调查显示，学生辍学的主要原因是因为他们无能力支付学 杂费。尽管义务教育法规定初中和高中必须免费，但仍然可以收取其他一些费用以应付学 校部份开支。随着改革的深入，此类费在不断增长，中央开始发出更紧急的指示遏制过高 收费效果存疑。国务院和国家教委 1991-1995 年所发的一系列“意见”和“紧急文件”等 共 14 份中央文件，均起不了多少实效。14 1989 年建立的“希望工程”向城市居民和海外筹募资金。该基金会的具体目标是帮助 因无力支付学费而要辍学的的农村孩子。到 1996 初，希望工程已募集到近 7 亿元，帮助了 近 125 万孩子解决了学费问题。当年约十分之一需要帮助的孩子得到帮助。因为对基层的 资金使用很难监督，最需要支持的学生往往得不到帮助，该基金会将目标转向校舍的建设， 不再直接扶持农村贫困学生。 尽管有人质疑，这项慈善基金会仍在运作。在 1999 年末发表的统计数字显示，在过去 的 10 年中募集到 17.8 亿元，这些钱用于建立了 7550 所学校，帮助 220 万辍学儿童返回校 园。15“希望工程”的伙伴是由全国妇联主办的“春蕾计划”，目标在於帮助农村贫困 女童返回校园。“春蕾计划”也在 1989 年创立，据说在于过去 10 年中收到 2.2 亿元捐款， 帮助 75 万女童。根据该项目的报导，每年因无力支付学费而失学的 100 万学童中有 70%是 女孩。16 慈善基金显然无法帮助绝大多数需要帮助的学生，中央于 1995 年宣布恢复助学金制度。 在八十年代被废除之前，该制度允许地方政府以免除学费的形式来帮助贫困的学生。免除 学费的制度必须由地方资助，并建议主要针对初中生、贫困地区的小学生以及在校食堂搭 伙的学生。17 由于没有可靠的统计数据仍然无法确定在校学生的实际人数。按八十年代公布的数字， 学生逐年递减。由于计划生育政策，变化在意料之中，很难从统计上区分学龄儿童数目的 下降和在校学生人数的下降。八十年代中期有关部门统一出勤率的标准，并在城乡分别采 用不同标准。比如，农村小学一般 5 年制，城市则是 6 年制的标准 因此，国家统计局在年终的报告中指出，学龄儿童入学率在 1993 年为 97.7%.读完小 学后后升入中学的比率由 79.7%提高到 81.8%.18相比之下，在 1993 年公布的依据第四次 人口普查所计算的数字显示，在 12 岁的儿童中，只有 25%在上学，39%已开始工作。16 岁 儿童的入学率也下降了。19 五年之后，国家教委在 1988 年声称全国的入学率达到 98.9%.这意味着所有的学龄儿 童都进入了小学一年级。同样给人留下深刻印象的是，全国小学的辍学率低至 0.93%，巩 固率达 90.5%.巩固率是指五年级在校学生人数和五年前入学人数的比率，但没有对农村和 城市做出区分。20 展望 中国的农村教育似乎经历了重大困难并仍在努力克服其严重的障碍。诸多对农村的教 育的制肘，如对教育资金筹集、教师的生活、学生注册和学校建筑的维护都产生负面影响。 农村教育面临的问题，无论中外都大同小异。然而，20 世纪末中国农村教育出现混乱 的原因则由于改革过程本身所引起的。自七十年代以来教育、经济和财政改革给中国教育 体系的其他部分带来了利益，同时却为中国的农村教育带来重创。在忙于追逐被视为重要 或更紧急的目标的同时，忽略了将为中国社会带来深远影响的因素。 制度改革对农村教育的影响来自三方面：贯彻集中人力和物力资源，以城市为中心、 为上大学作准备的教育制度；为农村市场经济的逐步引入；为农村教育资金筹积及其管理 的全面下放到基层。 自 1990 年初这一系列改革完成后，政府再行调整，提出补救措施来“减灾”。可能行 之有效的补救措施包括：教育经费的管理和监督再集中到县级；通过中央和地方联合出资 的项目支持贫困地区义务教育；重新引入减免农村贫困生学费的制度。这三项措施正好针 对了当前农村办学困难的三大原因，如果能切实实施，将会产生巨大的再生效应。然而， 改革时代的一个重要的特征是教育经费筹措和管理权限的下放，这就会导致“上有政策、 下有对策”的情况出现。因此，在村、乡、县各级，如果没有行之有效而又诚实可靠的管 理，上级所提出的这些补救措施就不可能达到预想的目标。地方政府自身的体制改革成为 教育改革的关键。 近期两则报道说明农村教育依然处於困境。一则详细介绍了山东省赵庄市郊的情况。 地方政府估计这里儿童的辍学率在 10%左右，教与学总体表现久佳的达 60%.老师对教书感 到厌倦，学生对学习同样无心向学，教育质量显著下降，校长根本无力扭转情况恶化。地 方对教育经费下摊不满，因为这样一来给乡村经济背上了沉重的包袱。纵然地方对教育的 经费作了精心管理，甚至每个人都认为教育十分重要，仍然没有能力挑起这副担子，拿不 出钱来按时付给教师工资。相形之下，城市的教师可以得到高工资，使乡村学校无法留住 好的教员。 老师的境况和自身的处境也使学生中“读书无用”的态度有所抬头。地方专科学校和 中学毕业生找不到工作的现象十分普遍。有些人等了三、四年才找到第一份工作，还不知 能否拿到工资。引起学生担心的不止是经济的因素，判别一个学校好坏的首要标准是升学 率，因此学校不得不将精力主要集中在高分学生的身上。学费经常超过农民家庭的支付能 力，为何花冤枉钱。21 另一报道是来自湖南。这所富裕县的中学，经费并不是严重的问题。按照农村的标准， 该校非常幸运。在洞庭湖平原上，人口相对集中，所有学生上学的距离都不足 5 公里。然 而，1995 年入学的学生，到 1998 年的辍学率达 40%.在退学的 127 名学生中只有 21 人是因 为经济困难，导致辍学的最主要原因是学校所提供的教育服务本身。由于教学的唯一目的 是要让学生通过高中的入学考试，因此那些没有能力或不想升高中的同学被认为是学校的 累赘，不愿意在他们身上花力气。有些同学还没到初中三年级就离校。教学大纲和方法在 华而无实的常规教学系统支配下，实现全民教学存在严重困难。22 这两个例子清楚地表明了中国农村教育现在面临的困境。悲观主义者觉得进入廿一世 纪，反思整整一百年的中国教育事业危机依然深重；相反，乐观派则更多地看到伟大成就， 尤其是为如此庞大的人口提供不同形式的教育，80%居住在农村的人口，50 年前还基本上 是文盲。 农村的学生、老师和家长则难以从历史的反思中得到半点安慰，他们所感受到的是对 与自身需求切切相关的教育困境无可奈何。当然可归咎於农村贫困，但经济繁荣的地区也 不足以保证农村的全民教育，以及教育对乡村发展直接贡献。 上述的问题并非中国独有，就中国而言，也有前车可鉴，早自上世纪初，推行现代教 育的改革家便同情与关注农村教育，提出众多计划和方案。进入廿一世纪良好的愿望和可 行的政策尚未能付诸实现，只因为缺乏保证这些计划有效实施的政治意愿。 1中华人民共和国国务院公报，北京，第三十一号，“关筹措农村学校办学经费的通 知”，国发 174 号，1984 年 12 月 30 日，页 1046-1047. 2中国教育年鉴：地方教育（1949-1984），河北省教育：“农村中小学教育体制改 革”，长沙，湖南教育出版社，1986，页 129-130. 3中国改革全书（1978-1991）：教育改革卷，大连，大连出版社，1992，“国家教 育委员会、财政部关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见”，教政研字 002 号 （1987 年 6 月 15 日），页 308-310. 4周大平，“拖欠教师工资：一个必须抓紧解决的问题”，了望周刊，北京，第 42 期，1993 年 10 月 18 日，页 8-11.及朱开轩在 1993 年 10 月向全国人民代表大会，常务委 员会之报告。 5周大平，“贵在有序，难在有序：关于中小学收费的观察与思考”，了望周刊，北 京，第 46 期，1994 年 11 月 14 日，页 14-19. 6“农村私塾喜忧录”，光明日报，1994 年 10 月 16 日。 7中华人民共和国教师法，全文刊于人民日报（国内），北京，1993 年 11 月 3 日； 中华人民共和国教育法，全文刊于中国教育报，1995 年 3 月 22 日。 8“国务院办公厅关于采取有力