中国劳动保障法律体系建设的现状和展望

中国劳动保障法律体系建设的现状和展望 劳动保障部法制司 闫宝卿 在建立社会主义市场经济体制的过程中，中国十分重视劳动保障 法律体系建设工作。特别是近十年来，国家加快劳动保障立法步伐， 制定了一大批劳动保障法律法规及规章，初步形成劳动保障法律体系 的框架，在劳动保障的主要方面做到了有法可依、有章可循。这对于 协调劳动关系，维护劳动者合法权益，推进劳动保障事业的发展发挥 了重要的作用。 一、劳动保障立法的现状 为了适应社会主义市场经济发展的需要，中国在劳动和社会保障 方面进行了一系列重大的改革，积极探索和建立市场就业机制、劳动 关系协调机制、收入分配制度和有中国特色的社会保障体系。伴随着 劳动保障制度的改革，劳动保障立法取得了重大进展。根据宪法确定 的有关原则，国家制定了劳动法，以及有关调整劳动保障关系的职业 教育法、民办教育促进法等；制定的法规主要有：失业保险条例、社 会保险费征缴暂行条例、企业劳动争议处理条例、禁止使用童工规定 等；发布了关于职工工作时间的规定和基本养老保险、基本医疗保险 制度改革的决定；制定的规章主要有：劳动力市场管理规定、劳动合 同规定、集体合同规定、企业工资集体协商办法、劳动监察规定等。 在国家立法取得很大进展的同时，地方立法也取得了一定成绩，制定 了一批地方法规和规章，适应了地方劳动保障工作的需要，并为国家 立法奠定了实践基础。同时，我国批准了一批国际劳工公约，涉及就 业政策、最低工资、最低就业年龄等方面，为我国国内立法提供了重 要参考。目前，以宪法为根据，以劳动法为龙头，以国务院的行政法 规和决定为骨干的劳动保障法律体系框架已初步形成。 劳动保障法律体系所规定的主要制度是： （一）全面实行劳动合同制度。按照劳动法的规定，企业和个体经 济组织招用人员必须签订劳动合同。目前，城镇国有企业、集体企业 和外商投资企业基本实行了劳动合同制，在私营企业和个体经济组织 劳动合同的签订率达到 60。这项制度的实行，实现了劳动用工由计 划经济时期的固定工制度向劳动合同制度的转变，也为劳动力结构调 整提供了法律保障。 （二）健全劳动关系协调机制，完善平等协商、签订集体合同制度。 按照劳动法等法律规定，政府劳动保障部门与工会组织、企业家组织 密切合作，目前在中央和省级已建立了劳动关系三方协调机制，有些 省的市、县、乡镇、街道也建立了相应的工作机制和会议制度。按照 劳动法的规定，企业可与职工代表协商签订集体合同。虽然在企业实 行集体合同制度不是法律强制性的规定，但为了更好地协调劳动关系， 我们指导企业积极实行平等协商、签订集体合同。目前，全国签订集 体合同的企业有 63.5 万户，涉及职工 8000 多万人。 （三）统一实行了基本劳动标准。一是普遍建立了最低工资保障制 度，制定了最低工资标准，并建立了最低工资调整机制。二是进一步 调整了工时制度。继劳动法确立了每天 8 小时、每周工作时间不超过 44 小时的工时制度后，国务院于 1995 年决定将每周工作时间调整为 40 小时。1999 年国务院颁布了全国年节及纪念日放假办法，将年 法定节假日由 7 大增加到 10 天。各类企业按照规定改善劳动条件，执 行了新的工作时间、休息时间和休假、加班加点、最低工资标准等标 准。 （四）推进养老保险制度改革。中国政府制定了关于建立统一的 企业职工基本养老保险制度的决定等一系列规范性文件，实行了国 家、企业和个人三方共同负担、建立社会统筹与个人帐户相结合的基 本养老保险模式。保险费由用人单位和职工个人共同承担，用人单位 缴费比例一般不得超过工资总额的 20%，职工个人缴费比例为本人缴 费工资的 8%。单位缴费的大部分纳入社会统筹，其余部分和职工个人 缴费全部记入个人账户，为职工个人所有。基本养老金由基础养老金 和个人账户养老金两部分组成，职工达到法定退休年龄且个人缴费符 合条件的发给基本养老金。这是适应中国国情的独特的养老保险模式。 个人账户制度的实行，不仅调动了职工个人缴费并关注企业缴费情况 的积极性，同时也由于部分积累机制的建立，为应对人口老龄化提供 了条件。养老保险覆盖城镇各类企业和个体工商户。截止 2002 年底， 中国参加企业基本养老保险的职工达 11128 多万人，领取基本养老金 的企业离退休人员 3347 万人。除国家强制实行基本养老保险外，还鼓 励企业为职工建立企业年金制度，鼓励职工参加储蓄性保险。 （五）实行失业保险制度。1999 年 1 月, 国务院发布失业保险条例 ，将城镇各类企业和事业单位的职工依法纳入失业保险，并规定了各 类企业事业单位和职工双方共同交纳夫业保险费。单位缴费比例为本 单位职工工资总额的 2%，职工个人缴费为本人工资收入的 1，建立 失业保险基金。在失业保险基金入不敷出时，财政给予必要的补贴。 失业保险基金主要用于给符合条件的人员发放失业保险金、领取失业 保险金期间的医疗补助金等。失业保险制度的基本功能：一是保障失 业人员基本生活，二是支持和促进失业人员再就业。截止 2002 年底， 全国参加失业保险的人数 10182 万人，领取失业保险金的人员 440 万 人。 （六）建立医疗保险制度。1998 年底，国务院发布了关于建立城 镇职工基本医疗保险制度的决定。医疗保险制度改革的总体思路是： 基本保障、广泛覆盖、双方负担、统账结合、多层保障、三改并举 （在建立城镇职工基本医疗保险制度的同时、进行医疗卫生体制和药 品流通体制改革），中央统一原则，地方分散决策。基本医疗保险制 度引入医疗费用由单位和个人共同承担的分担机制，实行社会统筹与 个人账户相结合的模式。医疗保险费由单位和个人共同缴纳，社会统 筹部分由用单位缴纳，单位缴费比例一般为职工工资总额的 6 %左右， 个人缴费比例一般为本人工资收入的 %左右, 用人单位缴费的 30左右划入个人帐户，其余部分建立统筹基金。个人账户用于支付 门诊等小额费用，统筹基金用于支付住院等大额医疗费用。基本医疗 保险的覆盖范围不仅包括城镇各类企业、还包括政府机关和社会团体。 从制度设计上，基本医疗保险制度是目前中国社会保险制度中覆盖范 围最广的保险制度。截止 2002 年底，全国参加基本医疗保险的人数达 9400 万人。 （七）逐步扩大工伤保险制度覆盖范围。1996 年原劳动部制定了 企业职工工伤保险试行办法，确立了工伤保险由过去企业全部负 担转变为实行社会统筹，参加统筹的企业按工资总额的 1左右缴费， 职工个人不缴费；按照“以支定收，收支平衡”的原则，建立工伤保 险基金，用于支付工伤职工及其家属医疗费用、抚恤等待遇。目前， 全国参加工伤保险的职工达 4381 万人。 （八）积极试行生育保险制度。1994 年原劳动部发布了企业职工 生育保险试行办法等行政规章，其目的是均衡企业生育费用负担， 保障女职工在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健。参加统筹的 企业按工资总额的一定比例（不超过企业工资总额的 1%）缴费，职工 个人不缴费。生育保险费用实行社会统筹，建立生育保险基金，用于 支付女职工生育期间享受的产假、生育医疗服务等项待遇。目前全国 参加生育保险的职工达 3479 万人。 （九）建立城市居民最低生活保障。1999 年 9 月，国务院发布了 城市居民最低生活保障条例。该条例规定了城市居民享受最低生 活保障的条件，明确了各级人民政府的责任和资金来源的渠道，以及 制定最低生活保障标准的原则和权限等。保障的原则：遵循保障城市 居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自 救的方针，标准：按照当地维持城市居民基本生活所必需衣、食、住 费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用来确定 保障的对象：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人 均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府 获得基本生活物质帮助的权利。对无生活来源、无劳动能力又无法定 赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可以全额享受当地城市居民 最低生活保障；对尚有一定收入的其他城市居民，可以差额享受当地 城市居民最低生活保障。目前，全国所有城市和县级人民政府所在地 的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。截止 2002 年底，全国领 取最低生活保障金的人数为 2053 万人。 （十）建立了劳动保障监察制度。各级劳动保障部门建立劳动保障 监察机构，配备监察员，通过开展巡视检查、举报专查、劳动保障年 检和组织专项检查等方式检查用人单位遵守劳动保障法律法规的情况， 发现违法行为，依法制止和纠正，较好地维护了劳动者的合法权益。 （十一）加强劳动争议调解和仲裁工作。按照劳动法和企业劳动 争议处理条例规定，建立了“一调、一裁、两审”的劳动争议处理 体制。全国共建立了 22.3 万多个企业劳动争议调解委员会，有 69.6 万 名企业劳动争议调解员。成立了由劳动保障部门代表、同级工会代表 和用人单位代表组成的劳动争议仲裁委员会 3192 个，配备专兼职仲裁 员 2.1 万人。 2001 年，全国劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件 15.5 万件，涉及劳动者 46.7 万人，结案率达到 92，有效地维护了劳动关 系双方的合法权益。 劳动保障法律是各项劳动保障工作开展的制度保障和依据。目前， 虽然劳动保障法律体系建设取得了很大的进展，但在一些方面还是不 能适应劳动保障制度改革的需要，不能适应保障劳动者权益的需要。 主要问题是：一是现实亟需的一些重要的法律没有制定出来，如社会 保险法，一些改革和发展中出现的新劳动关系还缺乏规范，法律制度 方面存在一些空白亟待填补；二是法律体系结构不合理，现实中大量 劳动保障关系依靠规章及规范性文件进行调整，法律规范层次低，强 制性不够，还存在法律责任不明确，可操作性差等问题，给法律实施 工作带来了困难。 二、完善劳动保障法律体系的展望 中国宪法规定，在中国实行依法治国，建设社会主义法治国家。 建立社会主义法律体系，是关系建设社会主义法治国家的一件大事。 劳动保障法律是社会主义法律体系的重要组织部分，可以说劳动保障 法律体系是整个社会主义法律体系的子体系。按照国家关于在 2010 年 建立社会主义法律体系的总体要求，抓紧做好劳动保障法律体系建设 工作。在建立健全劳动保障法律体系的过程中，既要有全局观念和发 展观点，从宏观上对立法目标和发展趋势作出整体性预测，又要从微 观上对立法发展的各个局部有具体的认识；既要研究纵向上不同层次 的法律、法规、规章之间的衔接配套，又要在横向上协调一致；既要 充分重视制定新法，以适应经济和社会发展的需要。又要充分考虑随 着社会的进步和形势的变化，对现有劳动保障法律适时进行修改，使 立、改、废有机结合；既要保证劳动保障法律体系自身的协调一致， 又要使其与其他部门法律体系及国家整个法律体系的协调一致。当前， 我们必须十分重视和加强社会保障法律体系建设，以保证劳动保障各 项工作的顺得进行。 （一）重视制订劳动保障法律体系规划。从劳动保障工作的实际需 要来看，劳动保障法律体系，应以劳动法和社会保险法为龙头，以单 项劳动保障法律为骨干，其他法律规范一行政法规、规章为重要组成 部分，分类组合而成的内容和谐、层次分明、形式完整的劳动保障法 律规范的系统。具体要求：一是对现行劳动法内容进行修改完善，同 时抓紧制定社会保险法，这两部法律是其他劳动和社会保险法律、行 政法规、规章的统帅，是劳动保障法律体系的基础；二是有一系列完 备的单项劳动保障法律、行政法规、规章；三是要求劳动和社会保险 基本法律、单项法律、行政法规、规章之间，内容和谐一致，下位法 不与上位法相抵触，同位法律规范互不冲突。建立劳动保障法律体系 至少要有 8 部法律，即劳动法、社会保险法、促进就业法、职业教育 法、劳动合同法、集体合同法、工资法、劳动标准法、劳动争议处理 法；还要制定一大批与劳动保障法律相配套的行政法规和规章。 （二）加快立法步伐。根据立法的需要和可能，按照前瞻性和现实 性相结合的要求，区别轻重缓急，坚持重点突出，抓紧制定社会主义 市场经济发展和劳动保障制度改革亟需的劳动保障法律、法规。劳动 保障领域各项制度改革的深入展开，对劳动保障法律体系建设提出了 迫切要求。不仅要及时地用法律形式肯定、巩固、保障各项劳动保障 制度改革成果，而且要发挥社会保障立法对社会保障制度改革的引导 和推动作用，为劳动保障制度改革提供良好的法律环境。加快社会保 障立法步伐，我们应将重要的社会保障法律列入国家立法计划并切实 抓紧抓好计划的落实工作。结合当前就业形势和调整劳动关系、推进 社会保险工作的实际需要，近期比较急需的法律有：一是修改劳动法。 劳动法的颁布实施，对于保护劳动者和用人单位的合法权益，推动劳 动保障制度改革，促进我国社会主义市场经济发展，维护劳动者合法 权益和社会稳定发挥了十分重要的作用。但是，劳动法实施近十年来， 我国的社会经济生活发生了深刻的变化。在建立社会主义市场经济体 制中，随着经济结构，企业结构和劳动力结构的调整，在市场就业机 制、劳动关系协调机制等方面有了新的变化。劳动法中的一些规定已 不适应当前形势发展的需要，有必要对劳动法的部分内容进行修改。 修改的内容主要是：在促进就业方面，明确政府在促进就业方面的宏 观政策、目标和措施，实行劳动预备制度；在劳动合同方面，明确灵 活就业方式的合同管理制度，事实劳动关系的法律地位；在劳动争议 处理方面，完善劳动争议处理工作体制；在法律责任方面，明确不依 法签订劳动合同、克扣和拖欠工资、不执行国家劳动标准的经济、行 政和刑事责任等。二是制定劳动合同法。主要规范劳动合同主体的行 为，签订劳动合同的原则，劳动合同的内容，劳动合同的订立、变更、 解除、终止的程序，违反劳动合同的法律责