中国未来十年改革前景

中国未来十年改革前景 2012 年 08 月 07 日 10:06 本文来源于 财新网 | 评论（ 13） 如果说过往的发展阶段的改革可以摸着石头过河，那么，向高级阶段过渡的未来十年 改革就需要有目标和路线图 作者 袁绪程 编者按 本文为国家战略与改革研究课题的部分内容，旨在为未来十年的改革提供咨询 意见。本文曾于 2011 年 9 月 3 日提交首届特约专家和特约研究员会议讨论，并向近百名特 约专家和特约研究员征求意见，其中参加研讨会的有江平、保育钧、任玉岭、李晓西、张 晓山、郭克莎、常修泽、华生、刘尚希、薛宝生、李永忠、王忠明、杨宜勇、聂高民、陈 兴动等约五十位专家学者。在吸收特约专家和研究员意见的基础上，作者进行了较大的修 改、补充和完善，特授权本网刊发。 本文包括三大部分，一、危机与改革：未来十年的挑战与选择；二、改革的目标及其 路线图；三、改革的组织领导与保障措施。 提要：中国的高速增长依赖于它独有的增长模式，其独有的增长模式又源于它的体制。 中国独有的增长模式及其相应的体制将中国从一个落后贫穷国家带入初步小康的中等 收入国家。但是这种“三高一低”即高收入、高消耗、高污染，低产出的增长模式及其 “政府与市场相结合”的集权体制是无法持续的，也无力将中国带进高收入国家之列。随 着经济社会的发展和国民需求的提高，其弊端将日益突显并沉淀为进一步发展的障碍和潜 在的危机。比如“两极分化”在发展的初中期阶段表现为发展的动能和势能，但在中后期 阶段则是内需不足和社会冲突的根本成因。 转变增长模式的出路在于体制改革。如果不改革现行体制，贫富悬殊问题、分配不公 问题、吏治腐败问题、土地问题、环境问题、扭曲的工业化和畸形的城市化以及社会冲突 等等问题不仅不能合理有效解决，而且还会演化为社会危机。 危机会催生改革也会引发动乱。拖延改革显然不是办法也不是出路；被迫改革也许更 糟，不如不改革。唯一的选择是主动改革，只有主动地、自上而下地、有计划有步骤地渐 进改革，才能跨过中等收入陷阱，将中国带入高收入的发达国家之列。 如果说过往的发展阶段的改革可以摸着石头过河，那么，向高级阶段过渡的未来十年 改革就需要有目标和路线图。 制定目标和路线图就要把握中国体制改革的大方向和实际进程。所谓体制改革，一是 改“体” ，即改组织结构，二是改“制” ，改的是规则制度。显然，体制改革进程包括两大 层面（组织结构、规则制度） 、三大领域（经济、政治、社会）的内容。 组织结构的改革分三方面：从行政隶属组织转向市场企业组织；从全能（集权）政府 转向分权制衡的政府；从行政依附的“事业单位”或团体转向独立的社会组织。社会制度 规则的改革也分三个层面：从人治规则转向法治规则；从行政指令计划规则转向市场规则； 从国家集权包办规则转向社会民主自治规则。 经济领域的改革可分为宏观管理体系及架构的改革、市场微观主体的再造及产权安排 的改革、市场体制机制等三个层面；政治领域的改革可分为党的领导体制的改革、行政、 立法、司法的改革等四个层面；社会领域的改革可分为科教文卫等事业单位改革以及 NGO 组织的新创与监管改革、社会保障体制的建立和健全等两大方面。 完成上述改革显然需要较长的时间，至少需要 2030 年。把上述改革进程的逻辑路线 描绘出来，这就是改革的目标及其路线图。 概言之，改革的终极目标就是建立中国特色的社会主义体制，其公式是：（市场经济+ 民主法治+社会主义价值） 中国特色文化。根据终极目标而确立的十年改革目标是：建立 法治的市场经济及其相应的开明的威权体制。 在改革的目标（大方向）确立以后，就可以从价值论或各种方法论角度，多层面多维 度地设计改革的路线图，以指导改革的实践。 未来的改革并非以往的改革，其风险和难度巨大而不能低估，要做好充分的组织准备 和谋划。 首先，为了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆，阻止改革一时失利或失策引发的动 乱和暴力革命，必须要加强党对改革的领导，重塑和强化中央的权威，令行禁止，确保改 革成功。 第二，建立改革的组织机构。未来的改革需要有一个超越部门和地区利益之上的、能 够统揽改革全局的机构。建议：设立独立的机构国家改革委员会，直接隶属中央政治 局或政治局常委会，中央主要领导人兼任委员会主任，成员由各部委领导、重要咨询机构 专家组成；下设职能机构，由专职人员组成。其主要职能有四项：决策咨询、指导、协调 和监督。 第三，要有措施。如重塑党和政府的公信力，掌控或引导改革的舆论，强化改革的激 励机制，把握改革的策略等等。 第四，要有时间步骤。用十年的时间完成全部经济领域的改革；完成大部分社会领域 的改革；完成部分政治领域的改革。为实现改革的终极目标建立中国特色社会主义体 制打下良好的基础；为进入高收入国家之列，全面实现小康社会提供制度保障。 危机与改革：未来十年的挑战与选择 未来十年即 2012 年至 2022 年，是中华民族复兴史上最宝贵、最关键的十年。面对全 球经济政治变局以及金融危机，中国经济如何发展，社会结构乃至政治结构如何演变，如 何适应未来的发展而主动地、自上而下地“重启改革”？中国社会是否会因改革或不改革 而失控，演变为社会动荡或暴力“革命”？这是海内外普遍关心和忧虑的问题。 各种迹象表明，中国又一次走到历史的转折关头或十字路口，一个时代正在结束，另 一个时代正在开始。未来十年虽不会停顿，但向上还是向下，向前还是向后，充满着变数 或不确定性。学界都在讲“拉美陷阱” 、 “中等收入陷阱” 、 “体制陷阱”抑或是其他什么陷 阱，就是这个意思。中国面临“惊险一跳” ，这是无论如何不能躲过或回避的。 中国已成为世界第二大经济体，已从贫穷的低收入国家转为初步小康的中等收入国家， 但面临需要解决的众多问题同样“举世瞩目” 。中国当前的“现代化”只是 10%左右人口即 主要聚集在沿海地区或内地的中心城市 1 亿多人的现代化， 80%以上的人口即 10 多亿人尚 未进入现代化的行列。这不仅表明中国现代化的畸形推进，也预示着发展的空间无比巨大， 尚未开发或开发不够的统一的 10 亿人口的大市场蕴藏着无限的商机或潜能。 从经济发展的常态看，中国尚处于工业化中后期阶段，城市化尚在进行中，人均收入 仅 4000 美元且正处于向人均 12000 美元高收入国家上升的时期，理应还有 10-20 年的快速 发展期，GDP 保持 7%左右的年均增长率应当不成问题。但问题恰恰在于中国经济发展的 “非常态” 。表面与东亚模式相似的中国经济增长模式有着内在的缺陷，如它的内需不足和 过度的对外依存度，它的成本外化、过度透支未来的廉价竞争策略以及相应的创新缺乏， 它的“三高一低”即高投入、高消耗、高污染、低产出等等，都很难使它的增长势头能维 持到工业化后期和高收入增长阶段。中国经济社会发展的非常态，既远离了欧美模式，也 偏离了东亚模式，有着非常复杂的成因，其中最重要的因素是与它相适应的非均衡改革所 产生的权力与市场混合的集权体制。 （一） 中国式经济增长模式已走向尽头 这里使用“中国式经济增长模式”概念是特指中国独有的经济增长形态，并用此概括 其特征以及与其他增长形态的异同，不作为稳定的范式来理解，亦不涉及模式之争。 中国经济的高速增长与它独特的增长模式是密不可分的，也是由其体制支撑的。成也 萧何，败也萧何，中国经济增长模式的盛衰也将带来经济社会的繁荣和溃败。 我们之所推测中国经济增长模式在未来十年内甚至在两至三年内会走到尽头，是基于 对其“高投入低产出”模式的不可持续性的认识，也是基于对支撑其运行的体制不可持续 性的判断。 在现行体制下，中国经济增长有两条相互关联的主线，一条是以对外贸易和引进外资 带动的出口导向型经济。它与中国的工业化和全球化背景连在一起。中国经济参与全球化 分工，是由跨国公司主导的。依靠中国地方政府之间的竞争，以整合各种廉价资源而取得 竞争优势，这是中国成为“世界工厂”的主要原因。中国产品的廉价不仅得益于劳动力便 宜，还受惠于环保费用、土地资源和税收的减免以及低廉利息等等。依靠政府通过权力整 合廉价资源而获取优势，这在民主国家甚至在新兴国家都是难以想象的，只有中国这样的 集权大国才能做到。出口导向经济的流程如下： 中国各级政府整合各种廉价资源的区域竞争 市场制造廉价产品 出口盈 余（减进口即顺差） 强制结汇 增发货币再出口和输出资本（购买欧美债 券） 中国经济增长的另一条主线是与城市化相联系的，俗称“房车路”和“铁公基”的大 规模开发建设，即房地产、城市基础设施及相关上游产业（资源开采、原材料等）的投资 和生产。这是由中国各级政府主导的，其中涉及大量的公共领域和垄断领域的供给和需求， 政府既是市场生产的组织者、消费者，也是市场规则的制定者和监管者。其流程如下： 中国各级政府之间的垄断性竞争 房地产、基础设施及相关产业投资 国际大 宗商品价格和资产价格膨胀消费品价格膨胀 更高的投入 两个流程的区别在于前者的产品市场主要在国外，多受世界市场的影响，后者的市场 主要在国内，可以自我循环，但必须有资源的涨价升值和更多的资本投入，这个流程才能 维持下去。看似巧合的是，正是第一个流程创造的流动性过剩，双顺差带来了巨额外汇占 款和货币超发（M2 已达到 80 万亿元，绝对量和与 GDP 之比都超过美国） ，启动和支撑了 第二个流程的运转，即给第二个流程提供了必需的廉价而又富余的货币。巨大而又廉价的 货币与资源的资本化结合起来，共同创造了 GDP 高速增长的神话。将两个流程对接起来， 图示如下： 中国各级政府整合各种廉价资源的竞争 市场制造廉价产品 出口盈余 （顺差） 强制结汇（购买美元） 增发人民币 银行货款增加 中 国各级政府主导的基础设施及相关产业更大的投入 大宗商品和资产价格膨胀 消费品价格膨胀 更高的投入 再循环 其中的关键点（必要条件）是投资和贸易的双顺差及外汇占款带来的货币膨胀。而 “双顺差”又是以世界经济尤其是欧美市场繁荣为前提的，这是一个典型的“外部依赖型” 结构，外部市场需求的变动和新的竞争者进入都会极大地影响或中断这个循环。比如世界 经济复苏步伐放缓，该流程就可能出问题。如果在不远的将来，顺差减少进而外汇储备减 少，加上其他因素，资金外流，甚至流动性逆转，通胀很可能变通缩。该流程最大的缺陷 是平面循环流程，而不是螺旋上升的创新流程，由于总是处于国际产业的低端状态，生产 效率低，剩余外溢，其代价必然是资产膨胀和通货膨胀。资产膨胀的泡沫总会破灭的。在 未来几年之内，中国会饱受资产尤其是房地产泡沫破灭之苦，并处于两难窘境。此外，地 方政府的融资平台也是定时炸弹，过多过滥的“铁公基”将随时出现支付危机。有证据表 明，中国地方政府债务远超过其公开的 10 万亿元，而且还在增多。此外，剥夺农民工利益 的“低福利、低收入”的强权整合不可能持续，中国政府不可能长期像过去那样用行政权 力整合各种廉价资源。人口红利的消失，劳动力总供给趋向减少，劳动力成本的大幅增加， 土地成本和房租的增加，环保、社保等外部成本的增加，资本利息的上涨等等都是不可避 免的，都会使中国出口产品不再“廉价”而失去竞争力。这又反过来改变资本的流向，更 多资本趋向投机而从实体性产业流向虚拟产业或者流向境外，从而加速模式的终结。 有人预言未来五年左右，世界经济结构将重新平衡，美国经济将再度复苏而繁荣，美 元将走强，金融资本和产业资本会回流美国，中国的顺差转为逆差会发生，人民币汇率从 升值转为贬值。中国经济增长的动力会衰竭，外资出逃、热钱外流、银行挤兑、房地产崩 溃，大规模的企业破产、产能严重过剩、金融危机和地方政府债务危机很可能会出现。 所幸的是，深化改革，转变经济增长方式，调整结构，抑制或消除房地产泡沫，促使 经济软着陆，已成为朝野共识。 （二） 现行体制无力支撑中国进入高收入阶段 1体制的扭曲及其效应 中国现有的体制支撑了中国经济增长的模式及其高速增长，并将中国从低收入阶段带 入中等收入阶段，但很难支撑中国经济顺利进入高收入阶段，这是因为它在促进中国经济 高速增长的同时，并没有像同阶段的韩国、中国台湾等东亚国家和地区那样缩小城乡之间、 地区之间、个人之间的收入差距，扩大中等收入阶层，提升它的内需张力、自主创新的能 力、产业的高级化、服务业的拓展、市场经济的法治程度、政府的公信力、社会的诚信度 等等。这就使中国经济的转型和迈入高等收入阶段的路程更为艰难。中国特有的权力与市 场、商业与政治的混合体制，是改革的畸形化带来的。由于改革的畸形化，我们的体制的 组织结构和制度规则都带有传统和现代的双重特征，就像一把双刃剑，在推动现阶段中国 经济增长的同时，又成为下一阶段经济增长的障碍。 不论从经验还是从逻辑看，高收入阶段的经济特征是市场分工的深化和多样化以及不 断地创新，它需要法治的分权型体制的支撑。这与我们现行的“权力与市场”混合的集权 型体制是相悖的。 高收入阶段的经济在本质上是现代性经济，它与现代性的体制相辅相成。标准的现代 性的体制与传统体制的区别在于：前者组织的高度分化即社会的分工和分权程度以及结构 的复杂程度高于后者；前者制度规则的明晰性、程序性、平等性、合法性亦高于后者。中 国现有体制不论在组织结构上还是制度规则上，都介于传统和现代两者之间，在许多方面 甚至是两者的混合。它既不是传统的专制集权的指令型经济体制，也不能用民主法治的市 场经济体制来解释。它是 20 世纪 90 年代以来单兵突进的市场化改革的产物。它虽然突破 了 30 年前的政治、经济、社会“三合一”的体制，但它的突破仍是非常有限的，其组织结 构的分化程度仍处于“低分化”状态。政府组织（广义的政府，包括党组织） 、企业组织和 社会组织的分化程度不够且发育不全，三者的边界不清，独立性不足，企业组织和社会组 织存在不同程度的对政府组织的依附，即便是民营企业和“民非”组织亦是如此。每一种 组织内部结构的分化也不够，比如广义政府中的党政如何分离，党组织与行政、立法、司 法组织及职能的边界如何划分等等都是有问题的。在制度规则层面，也存在同样的问题， 主要表现在政治权力和经济产权界定不清，比如国有资产、农村土地集体资产界定是很不 清晰的；再如政府权力和公民权利，行政、立法、司法部门之间的权力同样是界定不清的。 此外，理论上的规则与实际运行的规则相脱节或相悖，某些改革与现行法律相抵触，潜规 则与显规则并行不悖等等。 政治权力和经济产权的界定不清，虽有利于中央和地方通过政权形式整合资源，集中 力量办大事，但却带来了经济的封建化的倾向，形成各种垄断性的土围子经济或统制经济 特殊的既得利益集团，这就是被人们形象化地称为地方政府控制的“诸侯经济” ，部门控制 的“王爷经济” ，大国企控制的“垄断经济”等等。各种大土围子套小土围子，层层分封， 既是地区、行业和产业之间的收入差距拉大及分配不公的源泉，又主导和控制了市场竞争 的方向。如果可以比喻的话，有些类似日本的“财团经济”和西方市场的“寡头经济” 。不 同的是，西方的“财团经济”和“寡头经济”出于市场竞争之手，我们的统制经济则出自 于政府竞争之手。 “政府之手”的体制优势在于：一是通过行政手段，举国之力、举省之力、 举市之力，集中力量办大事；二是地方政府之间的竞争“统领”或主导的市场竞争，启动 和促进了中国经济初中期阶段的开放开发；三是政府兜底带来投资最大化，占 GDP 比重 40%的 年均投资率，促进了中国经济的高速增长；四是通过行政整合廉价资源，形成对外的廉价 竞争优势等等。但是，促进经济发展的政府之手的另一面是“掠夺之手”或不讲市场规则 的“干预之手” ，也留下了经济、社会和政治等三个层面的负面问题或后果。在经济层面， 是经济结构的失衡、经济秩序的失序，经济的公平性受损，短期投机行为无处不在， “赌博 经济”越演越烈，假冒伪劣盛行，实体经济和创新型经济受阻，财产和收入的两极分化， 中等收入阶层难以生长，市场竞争扭曲或无规则化等等。在社会层面，社会结构的失衡， NGO（社会组织）的扭曲和缺失，科技、教育和人力资本的低质化，道德、信用等社会资 本的异化，腐败寻租的全民化，文化的痞子化，社会的碎片化，群体冲突的暴力化等等。 在政治层面则是传统的官场政治及规则的复归，吏治腐败、 “令行禁止”失灵，党的公信力 严重受损，官民矛盾或冲突一触即发，治理危机的隐患挥之不去等等。 2现行体制与经济发展的高级化难以相容 如果说权力与市场混合型的集权体制与初中级阶段的经济社会发展是相容的话，那么， 它不可能适应经济社会发展结构的高级化，而且将日益成为发展的障碍。主要表现在以下 几个方面。 （1）产权不清的收敛的集权体制很难与扩张的市场经济以及市场分工和分权的进一步 深化相容。推动技术创新需要有一套健全的知识产权制度，现有的体制更有利于各种山寨 版的泛滥，而不利于知识和技术创新。此外，经济结构及产业的高级化需要现代产权制度 的支撑，但至今尚不明晰、互相矛盾的名为社会所有，实为少数内部人控制的国有产权制 度都会扭曲要素市场的分配，造成垄断，阻碍产业的升级换代和经济的高级化。 （2）政府兜底的体制与市场出清的不相容。如果政府兜底（即由政府承担所有损失） ， 企业就会包赢不包输，其投资就不可能产生有责任的硬约束，市场就无法出清，也就不可 能有生产经营上的优胜劣汰和技术进步以及“创造性的毁灭” ，整体经济不仅不能高级化， 而且潜伏着系统性危机。 （3）与法治的市场经济不相容。市场经济在本质上是法治的经济，任何参与者不 论是企业还是政府都应在法律面前平等，遵守规则。不守规则不择手段的“自由竞争”会 阻碍市场经济的高级化。历史上的中国市场经济萌芽早于欧洲，但始终不能像后来的欧洲 一样，成长为推动工业化的现代市场经济，其主要原因就是缺乏法治的平等交易规则。 (4)与全球经济社会发展的趋势不相容。建立在政治和经济分离基础上的经济市场化、 政治民主化、社会法治化是大势所趋， “权力与市场混合”的集权体制很难界定政府之手与 市场之手的功能和界限，政府越位、缺位、错位是体制性的。 3现有体制难以满足人们日渐强烈的合法性要求 所谓合法性也就是正当性。我们现有的体制的合法性首先来源于“打江山坐江山”的 传统，其次是经济增长和收入的增加，而不是基于对人的社会权利的认同，这就出现经济 权利和政治权力两个层面的合法性需要解决。当老一辈革命家健在的时候，即便采取不认 同个人权利的家长制方式统治，也没有什么问题，但随着老一辈革命家的逝去以及经济的 市场化，民生和民权的权利诉求自然就会突显，这就带来如下的“合法性”问题。 （1）产权及形态的合法性问题。人是自己的权利主体。最基本的权利就是经济产权和 政治权力。产权具有排他性，属于私权领域，国家应当尽量发展私人或民营经济，给予人 们创造财富满足自己各种需要的自由。即便是公有经济的国有产权的最终所有权也是属于 自然人（全体人民） ，它的存在形式显然也有一个合法性即正当性问题。人们对国企产权、 公共土地、财政支出等公共产权使用最大的不满就是公权私用。这也是最大的分配不公。 随着经济社会的发展，人们会越来越要求改变现有的产权制度安排，要求维护公有和私有 财产，防止政府官员对公有和私有财产的侵犯，要求政府行使公共资源产权的正当性和合 理性，要求参与公共决策等等。而现有体制无力解决此类问题。 （2）政治权力的合法性问题。政治权力主要包括治权（立法权和行政权）与司法权 （审判权） ，其合法性来源于社会（全体成员）对行使者的认同。西方的观念是主权在民， 社会全体成员是主权者，人民将权力授予议会及政府。中国的传统观念是“打江山坐江山” 和“君权天授” 。我们在理论上也讲“主权在民” ，毛泽东也说过，我们的权力是人民给予 的。但实际通行的是“主权在党” 。这就带来了理论上的合法性和实际通行的合法性的矛盾 以及思想混乱，抬高了人们对权利的预期。如果就“权力”行使的原始激励机制而言，带 有家族色彩的皇权的激励最大，在相同的条件下最负责任；带有流动性色彩的群体性和团 体性权力的激励机制较差，因为团体成员会变换，相比固定世袭的皇权，激励和责任机制 相对较弱。如果从权力行使的“稳定性”来看，皇权和任何垄断性团体的权力都是不稳定 性权力，它会受到其他群体的挑战，它要用政绩来证明自己的正当性。主权在民则不需要 证明自己，它将“主权”授予团体和个人共同行使而具有天然的稳定性，即使是政府更迭 也不会引起社会的混乱。我们党代表人民“打江山坐江山” ，其治理的合法性源于对国家和 人民的责任和承诺，比如实现现代化和共同富裕等等。在当下，没有任何一种力量能取代 中共，但随着打江山的老一辈革命家的逝去，人们对继任者政绩的要求和期望就会越来越 高，解决民生和民权的需求就会越来越强烈。而现行体制难以满足这些诉求。改革就成为 执政者的合法性的主要来源。因此，加快改革现有的体制，建立现代性的体制，提高和改 善党的执政能力和领导能力，既是中国经济走向高收入阶段的必要条件。又是中国人民走 向共同富裕的必由之路。 （三） 潜伏着的危机 综上所述，我们现有的集权体制及其相应的市场化改革虽然推动了中国经济的高速增 长，但是以权力的市场化和垄断资源的资本化为媒介的市场化导致了政府的公司化和逐利 行为，偏离了法治的市场经济轨道，与经济发展尤其是向经济高级阶段发展的不兼容性日 益凸显，社会矛盾和冲突随处可见。因此，中国经济增长模式本身潜伏着危机。2011 年以 来有关中国在未来若干年内将出现资产泡沫破灭或爆发危机的预言渐渐多了起来。 不论危机是否因经济原因而生或何时爆发，危机总是起于青萍之末，由问题引发的。 现在的问题多多，犬牙交错，民生和民权的呼声高涨，社会不满情绪在增加，社会群体性 冲突事件不断发生，失地者、失业者和失意者不断增多，并通过互联网集结和传播。如若 处理不当都会导致对抗和恶化，演变为对现政权的威胁和挑战，甚至出现连锁反应，引发 社会动乱或暴力革命。如果中国未来发生革命，那绝非天鹅绒式的革命，与苏东国家和中 东国家的政治革命截然不同，绝不仅限于政治，而是剑指财产领域，这是近期大量富人 “胜利大逃亡”或移民西方国家的一个原因。多年积累或留给未来的许多问题，如分配不 公问题、吏治腐败问题、农民问题、土地问题、拆迁问题、食品安全问题、环保问题、宗 教问题、民族问题等等一般都难以单独演变为危机，但如果集中爆发或处理不当产生连锁 反应就很难说了，因为中国许多问题都是相互关联相互影响的。更为重要的是，非民主法 治的“政治生态”是一种正反馈系统，其调节机制的放大和缩小都是相互加速的，如同雪 崩及多米诺骨牌倒塌一样。令人担忧的是，我们一些潜伏着的“豆腐渣工程”能否经得起 越来越频繁的自然灾害。有人预言，一些大型水库、核电站、高铁将是引爆社会危机的 “定时炸弹” 。 应当看到，中国是一个“两极”社会，没有相对独立的第三组织，即便有，也不能承 担居中协调和缓冲作用，任何个人之间和群体之间发生的问题和冲突都会指向政府，而政 府处理不当都会激化“官民矛盾”而转为统治的合法性危机。这在西方国家是不多见的。 政府及其高官对重大突发事件的恶果承担责任，是宪政法治国家的惯例或制度。此外，权 利和责任分享的制度，让第三部门和社会各群体在分享权利的同时，也分担了责任。而在 国家集权体制下，没有社会分权和分责，而是政府包办和主导，矛头指向政府是难以避免 的。因此，在未来的数年内，过去遗留下来的各种民生问题会演化成民权问题，社会各种 抗争和抗议活动还会此起彼伏，各级政府应当理性地对待，学会在民主与法治的轨道上处 理问题。我们有理由相信，只要善于处理，经济继续发展，财政不出问题，这些问题甚至 危机都是可以化解的， “胡萝卜加大棒”在短期内还是奏效的。 但是， “出来混，总是要还的” ，通过资产膨胀、成本外化、透支未来发展经济是要加 倍受罚的。我们更需要的是从制度改革的层面上解决问题，惟其如此，才能长治久安。 虽然过去遗留积累的问题已积重难返，将来的新问题又不断涌现，民生问题和民权问 题相互纠结，今后数年内经济增速放缓和财政支出膨胀如同雪上加霜，但是否引发危机现 在只是一个假说。实际上人们对现有的问题是否演化为危机，持有不同看法。体制内主流 看法是十年内不会爆发危机而持乐观态度。体制外的人士并不乐观。危机在潜伏着却是多 数人认同的。 （四） 应对潜在危机的策略 1改良策略 这里说的改良策略是指对现有的体制不做大手术，只作修修补补和小改小革，即只搞 “用”的改革，不搞“体”和“制”的改革，维持现行体制不变。基本策略是，有漏补漏， 有洞补洞，有乱治乱，头痛医头脚痛医脚，重在方法和手段的改进。总的原则是以传统政 治价值为体，以现代技术价值为用，或者说以传统统治（方法）为主，以现代技术工具为 辅，维持现有体制和利益格局不变。以不变应万变。在制度基础不变的前提下适当调整体 制的结构和数量，侧重于体制的技术性改进。主要做法，一是继续推进经济领域里的专业 化和精细化改革，如对税种和税率的调整，金融品种及工具的新增，监管机构设置的调整 等等。二是强化体制内的组织作用，用党的基层组织覆盖社会每一领域、每一个基层和每 一个单位，大力发展党员，以数量换质量（现党员已占人口总数 6.2%） ，使党成为“全民 党” 。三是加强政治体制的技术性改进，改机制不改体制。在决策机制上而不是在制度上改 进决策的民主化和科学化，强调“从群众中来，到群众中去” ，从技术上改进“民主集中制” 的决策机制。四是树立亲民形象。从情绪上缓和社会矛盾，各级领导的“访贫问苦” ，春节、 国庆等节日组织“送温暖”到弱势群体等等。五是加强和改进对社会的控制，对社会活动 及团体进行严格的管制，利用互联网和新闻发布会引导舆论，通过“打招呼”的方式以内 部纪律约束媒体负责人而管制舆论，强化公安和国安的政治管控能力，控制异见者，对其 活动坚决取缔，建立应急系统处理突发事件，实行“社会安全” （一把手）问责制，强化对 官员的“守土有责”的约束等等。六是改进党内监督和惩治手段（方法） ，通过运动式反腐 打黑，防止腐败的恶化和蔓延。七是两手都要硬，对危害安全的群体性对抗事件，绝不姑 息，继续沿用阶级斗争模式，对“三种”敌对势力绝不手软，坚决镇压和取缔等等。 采取上述策略，如果是作为权宜之计尚可理解，在短期内也是有效的，但作为长期的 策略则是值得商榷的。因为其策略只是将矛盾掩盖和后移，难以保证社会的长治久安，甚 至会适得其反。历史上，常有因修补式的改良而错过体制改革的时机，因为许多改良手段 与改革方向是背道而驰的。它在体制改革上的不作为和高压政策往往会促使矛盾集中爆发 并引发危机或反弹式的暴力革命。 2被动改革策略 这里的被动改革，是指在“改良维稳策略”失效以后的被迫改革。被动改革往往会被 某些社会群体以及利益集团牵着鼻子走，丧失改革的时机和改革的主动权。搞被动改革也 许比不改革更危险。其原因有三：一是抗争来的政府放权让利，民众并不领情，反而得陇 望蜀，吊高胃口，抬高筹码而激化矛盾。二是失去良机的改革往往会适得其反，早已恶化 了的社会情绪不容改革有序地进行。三是示范效应及连锁反应，长期被压抑的弱势群体的 诉求可能像火山一样爆发，处理不好，很有可能出现“多米诺骨牌效应”而引发暴力冲突 或革命。历史上，被动被迫改革引发危机是有先例的，如晚清政府。 3主动改革策略 这里说的主动改革策略，是指政府主动地、自上而下地、有计划有步骤地推进改革。 其基调是将短效的改良策略和长效的体制改革策略结合起来，在治本的基础上治标，在治 标的过程中推进治本。在问题没有激化之前事先改革，消除隐患，在问题爆发以后，因势 利导，顺势推进改革。其基本思路是，围绕全面小康或进入高收入国家的战略目标，在工 业化和城市化过程中，有序地推进经济、政治、社会三位一体的整体改革，推进社会主义 市场经济和国家的民主法治建设，将改革落实在经济发展和社会稳定及进步上，在发展和 稳定的基础上求变革，从而将发展和改革有机地结合起来，用 10 年时间实现经济全面转轨 和社会的部分转型。 未来十年也许是主动改革的最后时机。我们应当珍惜这最后的机会。如果不抓住这最 后的改革机遇就很难克服“体制陷阱” ，跃过拉美式“中等收入陷阱”或“印尼陷阱” ，甚 至会出现更为严重的局面。这绝非危言耸听。当然，改革也是充满风险的，但若与不改革 相比，不改革的风险更大，两害相权取其轻。 中国的改革在实质上是放权和分权，也就是泛权化和权利的分享及多元化，这很容易 引起地区、族群、阶层及利益集团的离心化和分裂倾向。这就需要有一个超越各个地区、 群体和阶层利益之上的“平衡力量和机制” ，需要一个强有力的、有权威的、有理想的中央 核心领导层来维护改革有序渐进地进行。比如，重塑共产党人的理想主义，以有效的中央 权威和铁腕压制离心的利益集团的反抗，以协商式的赎买和交换来化解改革的阻力，以理 性和理想来凝聚改革的共识，以和合共生的包容将个人、集团、群体、阶层等各种利益引 导到改革的轨道上来。 体制改革的目标及路线图 主动应对经济社会发展中的问题和矛盾，不失时机地推动各项改革应是我们在转折时 期的首选。 主动推进改革显然不能再摸着石头过河，应当有改革的顶层设计。 “必须以更大决心和 勇气全面推进各项领域改革” ， “更加重视改革顶层设计和总体规划”已写进了党的“十二 五”规划的建议。不论如何定义改革顶层设计，它的实质就是要有目标有方向有路线图。 没有目标就没有方向，没有方向就没有路线图，没有路线图就没有“总体规划”及可操作 的改革方案。 可以认为，我们在一些改革和发展政策上的前后矛盾、左右摇摆和首尾不一致，其中 一个重要原因就是缺乏全党全民共识的改革目标。也许有人不认同改革目标的重要性，认 为有发展的目标就够了。他们认为改革不过是实现发展目标的众多手段和措施之一。自从 2003 年体改办撤销之后，改革整体目标的研究就再也没有正式纳入政府的视野或议事日程。 应当说，通过改革实现的新体制不完全是手段或工具，不能完全从功利主义理解，它与经 济社会发展目标一道构成我们所追求的目标体系，构成我们生活价值中的组成部分。因此， 发展目标本身就应包含自由、平等、民主、法治等体制性因素。按照马克思的逻辑，新体 制既是实现人的解放的工具，也是人的解放本身蕴含的价值体现。当然，也可视为韦伯的 工具理性和价值理性的统一。 （一） 关于体制改革目标的制定问题 在未来 10 年、20 年、30 年究竟建设一个什么样的体制，才能使我们跨过“中等收入 陷阱”而进入发达国家之列？才能使我们的社会“长治久安”？邓小平提出了建设有中国 特色的社会主义实际上回答了这个问题。但是，什么叫有中国特色的社会主义？套用马克 思主义的概念（范式） ，中国特色社会主义显然不能单纯指生产力，它应包括生产方式及其 生产关系和上层建筑。按照我们的理解，中国特色社会主义及其体制，应当是法治的市场 经济体制、民主宪政体制、社会主义的伦理价值及其公共产品分配体制与中国传统中的优 秀文化的“组合” 。用一个公式表达，中国特色社会主义体制=（市场经济体制+民主宪政的 政治体制+社会主义价值） 中国特色文化。 为什么要将社会主义价值与市场经济、民主法治、中国特色联系在一起？这五种成分 的组合是否能行？众所周知，市场经济及民主的代议制都是有缺陷的，它需要社会主义的 价值及其公共品的分配制度给予校正和补充，反过来说，社会主义价值的实现也必须建立 在市场经济和民主法治之上，而不是建立在指令或非指令的自给经济及其专制之上。此外， 社会主义的市场经济、民主和法治建设不能脱离中国实际，应继承中国传统的优秀成分， 而具有中国特色，因此它们是互补共生的。 小平同志不止一次提到要用 50 年时间来实现中国特色社会主义体制，比如在 20 世纪 80 年代末期，他在接见美国客人时说过，中国要用 50 年时间才能实现普选制，也就是 2040 年前后。如果从中国最后一个专制皇朝开始解体（1840 年的鸦片战争）算起，到 2040 年正好 200 年，恰巧符合中国 200 年的周期律。因此也可以将 30 多年改革开放视为 中国人民从传统走向现代的千年变局、百年复兴的伟大变革的继续。再用 30 年也就是 2040 年，中国人民将在中国共产党领导下实现全面的现代化“器物”的现代化、制度 的现代化和价值的现代化。这应视为体制改革的最终目标。到那个时候，体制改革才算真 正结束。 现在我们要探讨的不是这个 30 年的目标，而是下一个 10 年的目标如何定位。正像里 程碑一样，未来 10 年目标既是 30 年目标的组成部分，又是它的一个阶段。如果将目标分 解的话，前 10 年的目标显然要与后两个 10 年的目标有所区别。因此，目标的制定要切合 未来 10 年经济社会发展的实际，用党内流行的语言，目标不能定得过高或过低，定得过高 做不到，欲速则不达，甚至可能葬送改革，这是左倾冒险主义；定得过低能做到不做，贻 误改革的良机，这是右倾保守主义。改革在本质上是中间路线，既要反左又要反右。 为了避免右倾和左倾，就要研究下一个 10 年我们究竟能做什么，也就是改革的阶段性 目标是什么。 1未来十年改革目标的定位 我们认为，未来十年的改革目标定位是：将与革命专制相联系的混合型集权体制转变 为法治的市场经济体制及其相应的开明的威权政治体制。围绕这个目标，同时开展民主政 治和社会主义价值等层面的建设。许多人会同意搞法治的市场经济，未必同意将开明的威 权政体作为十年改革目标，他们希望和期待更高的目标，比如宪政民主制度，但是将其作 为十年目标，则会欲速而不达，甚至适得其反。 无需赘言，这里使用的开明的威权政治体制是借用政治学概念，是相对于极权制度和 专制制度概念而言的。由于找不到更确切的概念，我们权且借用之。从现实讲，威权体制 也是相对通过暴力夺取政权的社会主义国家建立的革命专制制度而言的。革命专制是一种 过渡状态而不是一种稳定的制度。马克思认为无产阶级专政就是一种过渡状态。革命党人 夺取政权以后，有两种选择，要么走向现代政治，要么退到传统的专制政治。开明的威权 体制在形式上像传统专制制度，但在本质上已属于现代制度。现代制度与传统制度的区别 在于：“王”在法下还是在法上？法治还是人治？是否遵守游戏规则？威权政治与民主政 治的主要区别在于：游戏规则由人民还是由统治者制定？应当看到，威权体制脱胎于专制 体制而带有传统的价值，但又是对传统价值的修正和扬弃而具有现代性特征。与建立在小 农经济基础上的传统专制不同，它是与工业化相联系并在市场经济基础上运作的一种初步 法治的现代体制。因此，改革的阶段性目标就是建立法治的威权体制。另一方面，与权力 覆盖所有领域的专制极权政治体制不同，威权政治体制不覆盖经济和私人领域和多数社会 领域，给社会相当程度的自由。这就是为什么威权政体能够促进经济现代化的原因，也应 当看到，威权政体的法治由于缺乏民主支撑，是不彻底甚至不牢靠或不稳固的，这也是它 与宪政民主制度的区别。 为什么要把市场经济体制建设作为目标？这是因为市场经济（商品经济）是经济发展 不可逾越的阶段（马克思语） ，尽管它有很多缺陷，但仍然是当今世界上唯一可行的经济形 式，它也许不是最好的，但它避免了最坏的。 为什么要将法治与市场经济连在一起呢？这是因为法治是现代市场经济体系的内在组 成部分，是市场经济得以健康发展的必要条件，而民主不是。民主是法治的市场经济的 “外部”条件。因为民主是相对政治而言，而法治既是构成现代经济又是构成现代政治的 必要条件。更为重要的是，在现实中，如果民主改革先于法治建设，其结果很可能适得其 反，而不可能实现真正的民主即宪政民主；如果法治建设先于民主改革至少是同时建设， 民主才可能成功。 从历史看，市场经济在中国的出现早于欧洲。早在春秋战国时期或更靠前，中国市场 经济就与小农经济相互并存。 诗经中就有市场交易的描绘。但是，中国古代市场经济随 着王朝更迭而沉浮，从来没有成为经济主流，成为推动工业化的主要力量，并发展为产业 化的市场经济，而是始终停留在“初级阶段”作为小农经济的补充。其根本原因就是缺乏 法治。没有法治，市场经济就不可能独立生长，就会与权力相结合或依附于权力而走向邪 路，就不可能发展为现代的市场经济。中国的市场化取向的改革无疑取得了巨大成就，但 市场化的启动因素（首要动力）是权力与市场的“交换” ，最集中的表现是资源的资本化 （资源垄断） 。资源的资本化一方面极大地促进了经济的发展，另一方面，由于它的资本化 是通过权力垄断而生，又不断地阻碍法治的建立。例如，当初几乎零价格的土地等资源进 入市场后不断涨价既是 GDP 总量快速增长的成因之一，又是行政配置资源造成要素分配不 公和两极分化的主要原因。要扭转市场经济的权贵化和封建化倾向，彻底拆除大大小小的 “土围子” ，加快法治建设进程是当务之急。 为什么要把开明的威权体制作为目标呢？原因固然很多，但无非有以下几种。一是中 国面临经济现代化和社会转型的双重任务，必须应对利益分化和社会分层带来的利益冲突 以及可能发生的族群分裂，这就需要一个权威政府进行整合和控制，以便能够抓住历史机 遇，有序地推进现代化的建设和社会各项改革；二是要承认我们仍然处在后革命专制时期 的现实，从革命继承下来的政治遗产不可能也不应被剥夺，只能通过改革来消化。因此从 革命专制到民主宪政必须分两步走，必须有一个过渡或中间环节，这就是开明的威权政治 体制，条件成熟时再过渡到民主宪政制度；三是开明的威权政体与市场经济不仅相容，而 且有着很大的推进作用，亚洲四小龙的经验也证明了这一点。事实上，正是由于我们的政 治体制没有及时转为开明的威权政治体制，正是由于我们的政治规则和政治行为不透明并 停留在潜规则与显规则相矛盾的传统状态，并用传统的方式来驾驭现代经济，我们的经济 发展才偏离了法治的轨道，出现了更多的中国式问题。 如果我们将建设法治的市场经济及其开明的威权政治体制作为未来十年改革的目标， 不仅有利于凝聚各方改革的共识，避免极左或极右思潮或激进主义的干扰，有序地推进现 代化建设，而且更有利于在中共领导下，和平地推进社会和政治体制的各项改革。比如在 政治领域，党的执政地位不论是否“民主选举”出来的，都是不可动摇的。但是，党必须 在法律下执政，而不能超越法律，党要改善自己的领导方式和执政方式，从革命党转向现 代执政党等等。 2关于未来十年改革目标体系制定的原则和方法 （1）符合改革的大方向和总目标要求。如果我们同意中国改革未来 30 年目标是建成 市场经济的，民主法治的，有中国特色的社会主义体制，那么，十年目标体系的设计就是 要沿着这个方向前进，在市场经济、民主法治上有所突破，为 30 年终极目标的实现打下良 好的基础和提供必要的中间环节或过渡形式。 （2）改革的分类目标和复合目标问题。作为十年改革目标，从空间看，可分解为政治、 经济和社会等不同领域的目标，不同领域的目标又可以细分下去，直至成为可量度可观测 的具体指标。从时间看，所有的目标的实现都有一个从量变到质变的过程，从初级目标发 展到高级目标。但是应当看到，分类是理论上的，不同类型的目标在现实中却是统一和复 合的，比如产权改革目标就要与财税体制改革目标相配套。以重庆土地制度改革为例。我 们知道，农民土地的所有权是不完整的，比如使用权的非农使用和流通（租售）权是受到 限制或被剥夺的。相对于土地的“全流通”改革目标来说，重庆和成都的“地票制度”只 能是一个初级目标，因为“以物易物”的地票制度最终要发展为以货币交换为媒介的自由 流通体制。另一方面，要做到全流通，必须辅之以土地增值税和所得税的改革以及相应的 公共财政的建立，让农民、开发商、政府以及当地居民共同分享土地农转非的增值收益 （这也是孙中山提出来的涨价归公） ，否则土地的全流通目标就不可能实现。再以新加坡式 的法治为例。由于新加坡的民主程度要低于美国，它必须有其他配套指标来支撑法治目标 的实现。正是高薪养廉和严格执法的廉政监督制度、人民行动党的自律制度、总统对政府 的制约等等制度因素支撑了新加坡在弱民主下的法治。因此，如果我们参照新加坡搞法治 目标，也得有其他配套指标才能行得通。当然，未来十年改革目标虽相当多数是初级形态 目标，但其中不乏含有高级目标的实现，比如建立与新加坡类似的法治等等。 （3）要将理想主义与现实主义结合起来。设立目标本身就是一种理想，其本质是建构 的。人类行为与其他动物行为的区别就在于：人是有理想、有意识地构造未来蓝图，大多 数动物则是凭本能行事。正如马克思所说，在造“房子”上，最拙劣的建筑工匠也高于最 出色的工蜂。另一方面，制定目标不能过于理想化，要从现实出发，要从存在的问题以及 制约改革的约束条件出发。惟其如此，改革目标的制定才能“落地” ，才是可操作可实现的。 （4）要围绕经济体制改革的主要目标，带动社会和政治体制改革。许多问题看似经济 问题，实际上是政治问题。但政治问题的解决要从经济问题入手，为解决经济问题，改革 政治体制就会顺理成章。另外，现阶段的中国最大的问题仍然是民生问题，大多数中国人 还处于初等温饱状态，不少人尚未脱贫，即便是民权问题也多因民生问题而引发。民生问 题的解决仍然要以经济发展为基础。经济发展最直接的动力就是搞经济体制改革。按照成 熟的市场经济目标，我国经济领域改革远没有到位，企业基本制度及国企改革、资源性产 品价格和要素市场的改革、财税体制改革、金融体制改革、与经济相关联的行政体制改革 和政府职能的转变、公共产品供给和分配制度的改革、城乡一体化的改革等等远远没有完 成。更重要的是，我国已经处于工业化的中后期阶段，已经在爬坡，不进则退。经不起任 何折腾。否则就会在全球化的浪潮中失去实现现代化的最后一次历史机遇。如果我们加快 上述经济领域的改革，那么，未来十年中国经济总体保持年均 7%的增速还是有可能的（按 现有汇率算，保持 7%，GDP 就能翻两番，人均 GDP 就能超过 12000 美元） 。当然，在深化 经济体制改革的同时，必须配套政治和社会体制的改革。否则，经济体制改革不仅不能成 功，而且会带来更恶劣的后果。以推进经济体制改革为中心环节，带动相应的政治、社会、 文化等体制改革，应成为我们制定未来十年改革目标的基本思路。 （5）要有一个改革的共识。制定中国未来改革目标模式，应有一个公开的讨论和论证 过程。由于利益和认知的不同，人们对未来十年改革目标显然是有分歧的，只有通过公开 透明的讨论和交锋，才能消除歧见，求大同存小异，从而找到改革的最大公约数和最小公 倍数。撇开利益和所处的角度不论，中国精英们缺乏改革目标共识的一个重要原因，是集 体的认知能力不高。这种认知能力不仅包括理论能力，也包括用理论去感悟“真实世界” 的能力。人们很难统一在共同的范式上进行讨论，而是各说各话，自弹自唱。通过讨论和 交流或碰撞可以提高集体的认知能力和共识。发动党内外知识精英和权力精英共同讨论未 来的十年改革，是科学民主制定改革目标的必要环节和不应省略的程序。 （二）关于改革的路线图问题 最近以来，要求制定改革的路线图的呼声不断。许多学者认为，自进入新世纪以来尤 其是体改办撤销以来，改革在许多方面处于停顿或半停顿状态；另一方面，由于改革裹足 不前或不到位，许多不该出现的问题不断发生，既得利益集团日益