乡财县管乡用网上论文

改革和完善县乡财政体制研讨 论 文 选 编 【前 言】2 一： “乡财县管乡用”改革实施意见3-5 二：完善乡镇财政管理体制的思考.6-8 三：加强乡镇财政建设之我见9-11 四：如何理顺县乡财政分配关系？12 五：关于进一步改革完善县以下财政体制的实施意见13-14 六：县乡财政管理体制改革的思考.15-16 七：改革和完善县乡财政体制.17-29 八：中国县乡财政体制的重新构建和设计.30-32 九：深化县乡财政管理体制改革 推进新农村建设.33-36 十：乡财县管:一种县乡财政管理体制的改革尝试37-38 十一：农村税费改革后县乡财政体制向何处去.39-43 龙溪乡财政所罗立新 收集整理 二六年十一月二十四日 2 推行“乡财县管乡用” 完善县乡财政体制 【前 言】 财政是为实现政府职能服务的，有一级政府就有一级财政。在我国目前是中央、省、市、县、乡五级政府，因此相应 存在五级财政。财政管理体制是财政管理的核心和最基本的管理制度、是划分政府间财政关系的根本制度，其实质是正确 处理各级政府之间的财政关系，在财政管理重具有重要的地位和作用，它主要包括预算管理体制、税收管理体制、公共部 门财务管理体制等，其中心环节是政府预算管理体制，所以狭义的财政管理体制指的就是政府预算管理体制。 作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农” ，是建设社会主义新农村的中坚力量， “必须强化其公共服务和公共管 理的职能” 。 转变县乡政府职能，关键点在基层财政体制改革，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政 管理体制改革为重点，逐步实行“乡财乡用县管” 、 “省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时， 配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。 2006 年我国在全国范围内取消了农业税，标志着我国农村改革进入一个新的历史时期。新时期的任务是全面推进以乡 镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制等三项改革为主要内容的农村综合改革。县乡财政体制改革是农村综合配套改 革的一个难点。 3 “乡财县管乡用”改革实施意见 根据省委、省政府关于推进农村税费改革第二步工作的意见精神，为巩固农村税费改革成果，全面构建公共财 政框架，加强乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难，决定从 2005 年 1 月 1 日起对全县所有乡镇实行“乡财县管乡用”的财政 预算管理方式改革，结合我县实际，制定本实施意见。 一、指导思想 按照公共财政的发展要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式，符合我县实际的乡 镇财政管理制度。通过改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用” ，进一步规范乡镇财政收支行为，强化财政监督，提 高资金使用效益，防范和化解债务风险，促进县乡经济和社会事业持续、健康发展。 二、基本原则 （一）县乡利益分配不变原则。县乡分税制财政体制不变，在乡镇财政体制实施期间，除财税政策调整外，乡镇财政 收支范围和定额上交（补助）基数不变。 （二）乡镇的预算分配权不变原则。乡镇政府按预算法的有关规定自主决定本级财政预算编制，组织本级预算的 执行，决定本级预算的调整方案。 （三）乡镇资金的所有权和使用权不变原则。乡镇的资金所有权和使用权归各乡镇所有，县财政不集中、不平调。 （四）财务审批权不变原则。乡镇的财务审批仍实行乡镇长“一支笔”审批制度。 （五）独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行乡镇财务核算，结余归各乡镇所有。 （六）债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由乡镇享有和承担。 三、主要内容 “乡财县管乡用”是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购 统办、票据统管”的预算管理方式，做到所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财 政收支。 1、预算共编。县财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政 预算安排的具体指导意见，报县政府批准；乡镇政府根据县财政部门的指导意见，结合各自经济和社会事业发展的需求， 编制本级预算草案，经县财政部门审核后，报乡镇人民代表大会审查批准，经批准后，由乡镇财政所及时批复至各单位， 同时上报县财政部门。乡镇财政预算由乡镇人民政府负责组织执行。在年度预算执行中需调整的，由乡镇政府提出预算调 整方案，报县财政部门审核。 2、账户统设。由县会计管理核算中心委托乡镇财务核算中心在乡镇金融机构开设财政专户分账户，分账户设“基本 结算户” 、 “专项资金专户” 、 “支出专户”和“村级资金专户” 。 “基本结算户”和“专项资金专户”银行印鉴由乡镇财务核 算中心公章、县会计管理核算中心代理会计私章组成，实行印鉴分管。 “基本结算户”用于核算乡镇所有预算内、外收支，其他收支及往来款项。包括农业税收、行政事业性收费、应上交 的其他收入、上级补助收入及县财政调度资金、乡镇借款等。 “基本结算户”下分设“待解农业税收存款” 、 “农业税附加存 款” 、 “财政预算内存款” 、 “财政预算外存款” 、 “专项资金存款”等二级科目进行明细核算。农业税上缴时，通过该户上解 到县金库；上交其他收入时，由该户上划到上级有关部门银行账户。各项支出通过该户分别拨到“专项资金专户” 、 “支出 专户”和“村级资金专户” 。 “专项资金专户”用于核算上级下达的各种专项资金和人员工资以及民政定补等收支事项。 “支出专户”用于核算公用经费和一般性支出，该账户不得接收除“基本结算户”拨款外的一切收入，只能用于支出。 4 “村级资金专户”用于核算乡镇村级各项收入和支出。 3、集中收付。乡镇所有预算内收入、预算外收入以及上级部门补助收入等必须全部进入“基本结算户” ，县会计管理 核算中心代理会计根据乡镇收入类别和科目分别进行核算。乡镇所有支出由乡镇各部门根据年初预算提出用款计划，送乡 镇财政所审核、乡镇长审批后，报县会计管理核算中心代理会计审核，再根据用款性质从“基本结算户”拨付到有关专户， 乡镇按规定使用。 4、采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请，县会计管理核算中心按照乡镇的资金库存情况进行审核，3 万元 以上的大额采购支出需报县政府分管领导批准，再交县采购中心集中统一采购，采购资金由县会计管理核算中心代理会计 直接拨付给供应商或县采购中心专户。 5、票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据，其管理权全部上收到县财政部门，乡镇票据采取“限量 领用、定期核销、票款同行”的管理办法，做到以票管收，票款同行，严禁坐收坐支。农业税收票据由农税专管员负责向 县农税局办理票据的领、缴、销手续。未经财税部门监制的票据均为非法票据，乡镇不得使用。 四、业务操作程序 乡镇财务核算中心取消总预算会计，增设财政结算员，负责向县会计管理核算中心领用、核销财政票据；办理与政府 内设机构和所属部门之间的收支结算；登记收支台账和现金总账，准确记录和反映政府各部门的收支活动情况；向县会计 管理核算中心代理会计办理收入报解和支出报账；协助并参与乡镇财政预决算编制和预算执行分析。 “基本结算户”的财务核算由县会计核算中心代理会计办理。县会计管理核算中心代理会计履行乡镇财政总预算会 计职责，负责乡镇总预算会计核算，登记总预算会计账簿，编制会计报表；参与和指导乡镇财政预算编制，按月向乡镇政 府和县财政部门报告预算执行情况，办理乡镇财政收支结算和年终决算；负责乡镇财政的票据管理；对乡镇财政的预算管 理实施监督。 “专项资金专户” 、 “支出专户”和“村级资金专户”的财务核算由乡镇财务核算中心代理会计办理。 乡镇财务收支操作程序如下： （一）收入解缴程序。除工商税收外，乡镇各项收入必须全部缴入“基本结算户” ，不得串户或缴入其他账户。 、乡镇工商税收由乡镇税务部门负责征收和管理，税款由税务部门按日直接上解县国库。 、农业税收由乡镇农税代征员统一征收，并编制分村、分税费项目的征收报表，在两个工作日内向财政结算员办理 报解手续。财政结算员审核汇总后，区分资金性质，填制缴款书，及时将收入全部缴入“基本结算户” ，财政结算员按旬将 农业税收通过“基本结算户”全部上解县国库。 、乡镇政府所属部门收取的行政事业性收费、罚没收入、代收款项和其他各项收入，一般应在乡镇收费窗口统一办 理，各部门报账员应按日结算，将收入全部缴入“基本结算户” ，并及时与财政结算员办理缴款手续。属于应上缴上级的各 项收入，统一由财政结算员通过“基本结算户”上划县有关账户。乡镇预算外收入、农业税附加、事业收入等留在“基本 结算户” 。 、上级部门补助收入、县财政调度资金、乡镇借款收入，不论何种来源渠道，必须全部进入“基本结算户” 。 （二）支出领拨程序。乡镇财政支出由部门根据年度预算提出用款计划，送财政所审核、乡镇长审批，再由乡镇结算 员报县会计管理核算中心代理会计，代理会计根据乡镇年度综合预算，结合当期资金收支结余情况，按照资金拨付顺序， 提出拨款意见，并按以下规定办理。 1、乡镇日常支出，先由财政结算员编制用款计划，经乡镇长审批后，报县会计管理核算中心，单笔开支在 10000 元 5 以上的，需报县政府分管领导批准，未经批准自行办理，将按有关规定严肃处理。县会计管理核算中心在乡镇财力许可、 报账及时等情况下将资金从“基本结算户”拨入“支出专户” 。 2、税改补助中村级管理费和村级附加补助以及随农业税收征收的附加，由县会计管理核算中心按照“基本结算户” 的实际收入直接划转至“村级资金专户” ，按照村级资金使用办法进行管理。其他专项支出按相关的管理办法和程序进行拨 付。 （三）收支对账。乡村两级报账员应做到日清月结，及时向财政结算员报账，填制出纳报告单一式两份。出纳的 现金日记账的本期收支发生额及余额，应与财政结算员的现金总账本期收支发生额及余额核对一致，做到账实相符，确保 资金安全。 乡镇财政结算员应分部门、分收入项目进行明细核算，按旬与各部门报账员进行收入结算，将收费与缴款相核对，切 实做到票款同行，确保收入足额入库，并将发生的收支凭证，连同票据结算报告单等向县会计管理核算中心代理会计 报账，经代理会计审核后填制财政结算报告单 。次月第一个报账日须将银行对账单、单位会计报表、工商税收进度表等 会计资料报县会计管理核算中心。 县会计管理核算中心代理会计与乡镇财政结算员对账时，应将各项收费收入、拨入经费核对无误，银行存款与银行对 账单核对一致，以真实反映各项资金收支结存情况。同时，代理会计应按月与县财政总预算会计进行对账，确保与上级往 来、上级补助收入核对一致。代理会计应按规定进行分类核算，并于下一报账日将会计报表及执行情况分析反馈给乡镇。 （四）年终结算。年末，乡镇财政结算员要对照年度预算，认真核对年初各项预算数字；清理年度的各项收入，包括 清理本乡镇拨入经费、预算外资金收入、暂存款项；清理核对当年各项支出，包括经费支出、暂付及应收款项；清理各项 债权债务，做到“欠人归还、人欠收回” 。在清理的基础上，做好本级政府单位会计决算工作。 县会计管理核算中心代理会计按照财政管理体制的规定，计算乡镇全年县财政应补助、应上解和相应返还数额，核对 乡镇当年一般预算财力、基金预算财力、预算内资金结算应补应交数额，并按照县财政总预算会计提供的年度县乡财政 结算单 ，进行预算收入、补助收入和上解支出项目的调整，结清与上级往来，编制一般预算收支和预算外资金收支平衡表， 分析预算内外收支平衡能力，合理调整支出结构和支出规模，确保预算内外分别平衡，实现乡镇财政的综合平衡。 五、配套措施 （一）清理乡镇票据。将乡镇财政所所有收款、收费收据，全部上交县财政部门进行核销，重新领取新票据。 （二）清理银行账户。乡镇财务核算中心只开设“基本结算户” 、 “专项资金专户” 、 “支出专户”和“村级资金专户” ， 乡镇所属各部门的账户一律取消。 （三）清理债权债务。将乡镇政府的所有债权债务逐一登记，上报县会计管理核算中心备案。 （四）建立稽查制度。乡镇所属单位和村级财务收支凭证先由乡镇财务核算中心总稽核根据有关规定和资金性质审核 无误后交代理会计记账，乡镇代理会计每月将所代理单位的会计凭证和报表交县会计管理核算中心代理会计审核。乡镇财 务收支未及时报账或改变资金用途的，县财政部门将停拨其经费；乡镇实现的收入未及时入账或票据未及时缴销的，县财 政部门将对其停发收据，如发现有使用非法票据，县财政将在体制结算中直接扣缴违纪资金。 （五）严明改革纪律。各乡镇应进一步提高对“乡财县管乡用”改革的认识，加强领导，规范操作，自觉接受纪检、 财政、审计等部门的财务检查。不准在实行“乡财县管乡用”之前私分资产、滥发钱物，否则一经发现，除没收违纪资金 外，还要追究乡镇主要负责人和直接责任人的责任。从 2005 年起，如乡镇旧欠未全部消化，乡镇机关事业单位工作人员的 年度个人奖金补贴(不含全县统一执行的津贴和补贴)不得超过 4000 元/年。 6 完善乡镇财政管理体制的思考 随着农村税费改革的全面推行，农业特产税的暂停征收，教师工资上划县级管理，县、乡机构改革的逐步到位，我省 乡镇财政职能、财政收支范围及规模都已发生了较大变化。原有的乡镇财政体制已经不能适应新的形势。收支矛盾突出、 基层财政运行较为困难已成为乡镇当前较为普遍的问题。因此，继续深化财政改革、及时调整乡镇财政体制是各级财政与 时俱进的必然选择。 一、乡镇财政体制调整势在必行 （一）调整乡镇财政体制有利于财政改革目标的实现。党的十六大已经明确提出了财政改革的方向是建立公共财政框 架，作为维系广大人民生活的乡镇财政能否在改革中求发展举足轻重，为此，我省提出了以区、县为基础建立公共财政框 架的改革任务。实践表明：我省乡镇财政体制已经不适应公共财政的要求，乡镇财政收支已经不能体现公共财政职能的作 用，只有及时调整乡镇财政体制才能确保建立公共财政目标的实现。 （二）调整乡镇财政体制有利于转换乡镇行政职能，规范政府行为，理顺县乡政权关系，结合实际，发挥各自优势。 由于完善分税制体系、农村税费改革、乡镇机构改革等的实施，县乡两级事权范围变化很大，通过体制调整，重新划分县 乡在教育、卫生、社保、公务员队伍建设等事业发展方面责任，促进县乡各自优势发挥显得十分迫切。 （三）调整乡镇财政体制有利于促进财政支出结构优化，确保基层政权稳定。优化财政支出结构是建立公共财政框架 的措施之一，调整乡镇财政体制在减轻乡镇事权范围的同时，有利于集中财力保障重点支出，促进财政支出结构的优化， 维护基层政权的稳定和发展。 二、乡镇财政体制调整的对策建议 （一）统一思想，合理确定改革基本原则。乡镇体制改革要按照建立地方公共财政体制的要求，充分发挥财政职能作 用，调动乡镇政府增收节支的积极性，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出需要，逐步缩 小乡镇之间的财力差距，提高公共服务水平，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡村债务风险，维护农村基层政权稳定，促 进县域经济和社会事业健康发展。主要遵循以下原则：一是以县为单位，分类指导的原则。对经济较为发达、财政收入规 模较大的乡镇和经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，分别制定和实施不同的改革办法。二是预算管理权限不变原则。 按照预算法规定，县级总预算包括县本级和乡镇级，实行一级政府一级预算。乡镇政府在县级财政主管部门的指导下， 编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。三是资金所有权和使用权不变的原则。按现行财 政体制的规定，乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有；乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇承担。 四是财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。 （二）因地制宜，积极推行“乡财县管乡用”预算管理方式。县级财政部门按有关政策，结合乡镇应有的财力实际、 兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报经同级政府批准；乡镇政府根据县人 民政府批准的县级财政部门具体指导意见和要求，编制本级预算草案，报本级“人大”批准。在年度执行中，乡镇政府提 出的预算调整方案，需报县财政审核；调整数额较大的，需报经县政府批准，并向本级“人大”报告调整情况。 （三）实事求是，合理确定乡镇事权和收支范围。根据农村税费改革、乡镇机构改革以及财政改革的要求，重新划分 县乡两级事权，明确各自责任，主要将原乡镇的教育卫生事业、公务员队伍建设、离退休人员经费和优抚对象优抚金等社 会保障事业划归区县级管理。划分后，乡镇的主要职责是负责乡村正常运转，除教育卫生外的乡镇事业发展及公共公益事 业发展等。同时，乡镇财政体制调整应结合事权，赋予乡镇相应的财权，合理划分乡镇固定收入、县级固定收入、县与乡 共享收入。县乡收入划分要因地制宜，不搞一刀切，要符合两级利益，调动积极性。一是对于经济发展快，财政收支规模 大的乡镇可实行收入分税制，如我省双流县在体制调整中将除农业税外的收入（包括工商各税、耕地占用税、农业特产税、 7 契税等）按属地原则实行乡镇共享。同时，县本级将农业税政策性增收部分全留乡镇。政策性减收部分则由乡镇财政共同 承担；对新办企业的工商税收，乡镇可在原有基础上再度提高分享比例，这样，既分散乡镇的减收风险又调动了乡镇发展 经济、培植财源的积极性。二是对于经济欠发达、财政收支规模小的乡镇，其收入划分可根据自身情况实行包干制或分税 制。县本级应承担波动较大的收入责任，减轻乡镇收入压力。我省达州市在指导乡镇体制调整时，就针对其乡镇经济薄弱， 财政收支总量小的特点，将乡镇的工商税收全部划归县级财政管理，乡镇主要管理农业税收、非税收入、农村税费改革转 移支付中必须用于事业发展的专项经费，部分基金及预算外收入等。这样，区县承担主要的经济发展和培植财源，降低了 部分工商税收波动对乡镇运转的影响，减轻了乡镇的征收压力。 体制调整应结合事权合理确定乡镇财政支出范围，将乡镇财政支出范围界定为承担乡镇机关所需经费及公共公益事业 和其他事业发展所需资金，对区域经济发展及财源培植支出应根据乡镇自身财政经济发展水平进行。 （四）兼顾利益，合理确定乡镇财政体制。乡镇体制调整时要合理确定财政收支基数，在保证乡镇既得利益的基础上 实行增量调节，确保新老体制的平稳过渡。乡镇财政体制的确定一般按照一县一制，一乡一策的原则，但乡镇财政体制的 调整方向通常是县对乡实行税收分享或转移支付补助的体制形式，逐步取消定额上解、递增上解、超收分成等体制形式， 同时积极推行“乡财县管乡用”的财政体制。 建立对乡镇财政的转移支付制度。县级要积极优化财政支出结构，压缩本级财政支出和专项拨款等方式，调剂出部分 财力，针对新增工资、农村教育和卫生等公共服务建立相应的专项转移支付制度，切实帮助解决乡镇财政困难；要管好用 好上级下达的财政转移支付资金，在安排和使用转移支付资金过程中，要重点照顾困难乡镇。 （五）促收节支，建立合理激励约束机制。在乡镇财政体制运行中，应建立合理的激励约束机制，调动乡镇两级增收 节支积极性，保证财政体制良性运转，促进县域经济的发展。要根据乡镇经济发展水平和税源状况并结合政策变化，实事 求是、积极稳妥地编制地方财政收入预算，杜绝寅吃卯粮、不切实际编制收入预算的行为，制止不顾实际硬性下达财政收 入目标任务的做法。要通过建立激励约束机制，对乡镇财政收支和管理实施动态综合考核，将经济增长质量、收入征管、 基本支出保障、财政供养人员控制、财政平衡、财政改革进程等纳入综合考核范围，在转移支付补助和专项资金分配中体 现奖惩，从机制上调动乡镇发展经济、增收节支、自求平衡的积极性。 三、做好乡镇财政体制调整的配套措施 （一）以财政改革促体制调整。通过不断深化财政改革，为积极推行“乡财县管乡用”等预算管理方式创造条件。一 是继续深化乡镇综合预算改革，进一步集中财力为体制调整提供物质保证。通过对原行政事业单位实行的预算管理形式改 为“核定收支，定额或定向补助，超支不补，结余留用”的管理方式，加大收支管理的力度，必须辅之以“以收定支，收 支挂钩”及清理银行账户等配套管理措施，以确保财政综合预算收支的正常运行。二是在综合预算的基础上有条件的实行 部门预算。县本级通过实行部门预算，增强地方政府及财政部门的宏观调控能力，增强地方财政预算的约束力和地方财政 预算的综合管理能力，保证乡镇上划人员的经费开支。三是改革会计核算方式，乡镇财政资金实行集中收付办法和分级分 户核算收支。取消乡镇金库，乡镇各项预算内收入和预算外资金分别缴入县财政国库存款账户和预算外资金财政专户。乡 镇财政资金由县财政国库支付（会计核算）中心办理支付，在实际支付时，乡镇财政所提出申请，由县财政国库支付中心 按照批准预算和资金用款计划，将资金拨付到预算单位在县财政支付中心开设的账户上，再由预算单位会计直接拨付到收 款单位或收款人（商品和劳务供应者） ，并将乡镇行政事业单位人员工资全部纳入县财政直发范围。建立公务支出备用金制 度，乡镇财政所开设一个小额现金账户，办理日常现金支付活动，县财政国库支付中心按时将资金拨付到该账户；相应取 消乡镇财政原在各金融机构开设的所有银行账户。县财政及国库支付中心按收支类型设置总分类账和明细分类账，并按乡 镇设置分类账户。乡镇财政所统一管理乡（镇） 、村会计核算工作，并代管村级资金。乡镇各项收支日常记账和会计核算工 8 作由财政所负责，并按时编制年终决算和会计报表，接受审计监督等。各乡镇设立“村级资金专户” ，由财政所负责管理， 专门用于办理各项村级资金收付活动，确保村级资金专款专用。四是推行政府采购制度，乡镇政府采购由县级集中采购机 构统一办理。纳入政府集中性采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目，按政府采购管理程序统一由县政府采购中心 组织实施，采购资金由县财政国库支付中心直接拨付到供应商。乡镇财政所负责对采购货物（工程、劳务）的验收工作。 （二）以事权改革促体制调整。本着有利于区域经济发展，有利于精简基层干部、提高工作效率，有利于提高政府服 务和管理水平的原则，进一步调整基层行政区划，合理分解乡镇政府职能管辖范围。同时，继续抓好乡镇机构改革，特别 是事业单位改革，严格实行定编定员，对超编人员和自聘人员要采取措施，限期清理辞退，优化教育资源配置，合理调整 中小学布局，以减轻乡镇财政负担。 （三）以壮大收入促体制调整。基层财政特别是县本级要加大财源建设力度，努力增加财政收入和可支配财力，为财 政体制调整提供有力的物质保障，强化县本级的调控力度，进一步提高乡镇财政自身保障程度。 （四）以化解债务促体制调整。目前，我省乡村两级政府债务数额庞大，债务已成为基层政权社会事业和经济发展的 绊脚石。应全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真清理核实乡镇债权债务，将乡镇各项债权债务逐一登 记造册报县政府备案，严禁新增负债，并采取积极有效措施，通过采取核清债务、处置资产、划转债务和安排专项经费等 方式努力化解乡村债务，为基层政权发展创造良好的环境，确保乡镇财政体制调整的顺利实施。 （五）以强化自身建设促体制调整。要根据各乡镇经济规模、财政收支任务、工作繁简情况以及财政承受能力，本着 “精简、高效”原则配备人员，并实行乡镇两级共同管理。各级财政部门应加强对乡镇财政的业务指导，加强对乡镇财政 干部的教育和业务培训，提高乡镇财政干部的业务水平和政策理论水平，适应乡镇财政体制改革的需要。 加强乡镇财政建设之我见 9 当前几大矛盾围绕着乡镇财政发展，一是税源与任务的矛盾，受宏观经济运行不畅，市场持续低迷的影响，乡镇 经济发展不够，原有财源相对委缩；二是收入与支出的矛盾，财政收入不高，入不敷出，严重困扰各级财政，财政压力越 来越大，收支矛盾十分突出；三是管理与服务的矛盾，一方面是财政资金捉襟见肘，度日艰难，另一方面是少数单位铺张 浪费，大手大脚的现象仍在继续；一方面是预算内资金紧张，另一方面是预算外资金日渐膨胀；一方面是财政债务沉重， 另一方面却是单位和企业有债不还。四是吃饭与还款的矛盾。由于财政部门承担着担保风险、还款风险，与保吃饭、保稳 定形成了新的矛盾。 根据党的十六大提出“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求， 我们作为基层财政部门，必须扎实做好财政工作，与时俱进，开拓创新，大力引进财源、培植财源、开辟财源，努力增强 生财、聚财和理财能力，形成财政与经济良性互动、协调发展的新机制，为财政收入稳定增长奠定基础，促进乡镇经济持 续快速健康发展。虽然当今各乡镇的经济发展等都取得了可喜的成绩，财政收入也连年增长，但是从总体上看，财政收入 增长仍然赶不上日益快速发展的各项事业的需要，财政困难状况仍未彻底改善，财源建设的任务任重道远。我们要克服 “地方财政保工资，保运转无力搞财源建设”和“搞项目建设增加的收入大头都交中央”的片面观点。我们认为政府工作、 财政工作不抓经济建设，财政支出就是“无本之水，无源之水” ，我们要解决当今财政所面临的困难，要加快经济发展，则 必须从加强财源建设入手。因此我们如何更好地加强乡镇财源建设，创造良好的投资环境，支持经济发展，支持把“蛋糕” 做大，以使“水源”长流不息，是我们基层财政部门要深思的问题和必要的任务。下面谈谈我们对财源建设的一点意见。 （一）调整经济结构，是乡镇财源建设的关键 培植、壮大乡镇财源的最根本途径是迅速地调整本地已不适应市场变化的经济结构，根据市场的需求和自身的 特点及比较优势，合理安排产业结构和布局，既要考虑眼前利益，也要考虑中长期利益；既要重视经济效益，也要重视社 会效益。有资源的地方要做好项目可行性调研，致力于开发建设；以农业为主要财源的乡镇要发展特色经济，因地制宜， 从本地实际出发，面向市场，积极培植财源，不断壮大乡镇经济。 针对目前乡镇普遍存在的经济发展速度慢、质量效益低、增长后劲不足等问题，今后一个时期乡镇财源建设的 主攻方向和着力点是巩固和提高现有的骨干财源，加快发掘和培植新兴的后续财源；在积极维护以中央为主的共同财源的 前提下，优先发展地方财源和以地方为主的共同财源；发展经济、培植财源与加强收入征管并重，使财源增长及时、充分 地反映到财政收入增加上来，实现经济与财政的良性循环。 （二）深化机构改革，加强支出管理，完善乡镇财政体制，是乡镇财源建设的保障 要结合机构改革，节减财政用于个人经费的开支。乡镇机构改革要从减人增效入手，规范机构设置，根据工作需 要定岗定位，清退临时聘用人员，清退超编人员，提高办事效率，减少财政供养人员的比例，逐步解决乡镇人员日益膨胀 的问题。 财政体制问题，直接关系到乡镇一级政府当家理财发展经济的积极性。要按照充分调动积极性的原则，将适应乡 镇征收的税种，全部下放到乡镇。对乡镇收入较多，区级需要集中的，一般应通过体制上交的办法解决。要落实税收返还 和补贴政策。乡镇应得的税收返还以及“两税”增量返还部分，省、市、区三级都不要截留；各级财政在设计体制和安排 支出时要加大对经济困难乡镇的补贴，缓解其财政困难。在兼顾县乡利益的基础上，最大限度地调动乡镇的积极性。要根 据财权与事权相统一的原则，扩大乡镇理财的自主权，切实做到乡事乡办，乡财乡理。要在划分税种的基础上，实行收支 挂钩，合理确定上交额及递增比例、补贴额及补助递增(减)额。要积极推进乡镇综合财政预算改革试点，切实将分散在 “七站八所”的预算外资金管理起来，以此增强乡镇财政的综合平衡能力。 （三）加快结构调整，努力培植新财源 10 坚持以结构调整为主线，加快构建可持续发展的经济体系，着力培育农业内部结构，同时积极推进农业产业化， 抓好科技示范园、龙头企业等带动作用，围绕规模基地建设、市场培育等环节，搞好扶持引导工作，另外搞好改革、抓好 服务，发挥扰势，搞好“四荒”改革，开发利用好荒山荒滩，争取好的经济效益，农口线各有关部门围绕产前、产中、产 后服务，提供好的技术、信息、市场等方面服务，确保农产品效益，促进结构调整，扩大传统财源。 （四）加快工业园区建设，推进工业强区（镇）进程 加快工业园区建设步伐，要按照“总体规划、适度开发、分步实施、滚动发展”的思路，坚持“高起点、高标准、高 质量”的原则，搞好工业园区的建设，做到经济效益、社会效益和生态效益相结合，通过现代工业的板块效应拉动城乡经 济快速发展，并以现在龙头企业为依托，重点发展与全区（镇）经济关联度强、投资规模大、科技含量高、市场前景好、 拉动能力强的项目，并做到招得来、留得住、长得成，培育新的经济增长点。树立经营园区的观念，走市场化、多元化融 资的路，多渠道筹集基础建设资金；同时加快企业二次创业，实行重点倾斜政策，不断扩大规模，促其多生产、多销售、 多盈利、多交税。另外，必须通过网上招商、以商招商、友情招商等形式，全方位、宽领域、多渠道地招商引资，形成新 时期的招商新格局，特别是重点挖掘现有的土地、厂房、设备和剩余劳动力的潜值，重新启动困难企业生产经营，使之变 成重要的税源增长点。 （五）大力发展第三产业，培植新财源 第三产业的发展潜力，是乡镇财政收入的新兴财源，我们必须解放思想、放宽政策、积极引导、放手发展，同 时鼓励下岗职工、机关干部、大中专毕业生积极从事个体私营工作，采取多种形式放开搞活，大力发展乡村旅游业、餐饮 服务业和社会服务业等第三产业，积极发展个私营企业，组织实施市场带动战略，促进其上规模、上水平、上档次、增效 益，发展第三产业的同时要着眼于提高质量，引入新的经营理念，大力发展便民连锁经营、超市经营、总经销、总代理， 不断改善服务质量，以适应人民群众日益变化的消费需求，增强服务功能，提高辐射力，在发展中提高，在提高中膨胀， 实现财源的稳定增长；另外抓好管理，规范市场根治“三乱”现象，切实保护个体私营业户的合法权益，并加强对个体私 营业者的教育，使他们守法经营，照章纳税，使之成为名副其实的新兴财源。 （六）反对狭隘的“本位主义” 所谓狭隘的“本位主义”就是对当地财源建设有利的就感兴趣，对当地财源无得益的就置之冷漠。如对外向型 企业，因其产品主要是销往国外，按政策规定，即使缴了税也要对其实行出口退税政策，因此有人认为外向性企业对本地 财源建设没有贡献而持消极否定态度。我镇一家外商出口型企业，在税收方面，当地财政没得到多少收益，但其招收工人， 解决了当地上千人的社会就业问题，同时当地的商业、运输等服务业也得到了相应的拉动，这些连带效益不仅能增长许多 税源，财政收入这块蛋糕才能越做越大。 （七）合理运用财政资金 有人认为财政部门理好财的准则，就是精打细算，把手中的钱“抠”紧，在具体的管财中又表现为只求平衡不 求发展，甚至该用的钱也舍不得用。财政部门是经济的总开关，是经济发展的晴雨表，经济发展状况如何，财政部门往往 比别人更清楚，所以，财政部门在管好财的同时，还应积极为政府当好参谋，一方面是经常为政府的培财、聚财等方面出 谋划策，从政策上、制度上努力优化经济发展环境，另一方面要用好用活手中的钱，使有限的财力在保障政府机关正常运 转，确保社会稳定，确保法定支出的前提下，以小钱换大钱，最大效益地促进经济的发展。有些地方城镇建设年年都是老 模样，后来按照经营城市的理念，财政投入少量资金启动基础设施建设，使生地变为熟地，使原来不值钱的荒郊野地地价 狂张，既扩大了城市范围，又使财政获取了大量的收益，财政只用了少量的钱，便得到了几十倍的回报。另外，还要做好 以下三方面工作：一是通过加强财政监督和财政管理生财，管出效益，管出财力；二是发挥财政调控职能间接干预经济， 11 促进经济发展；三是通过为经济运行提供优质服务来生财。 （八）强化收入征管 镇政府和财税部门要全面掌握本镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动 性，逐步解决税收成本过高的问题；建立财税联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收 入全面完成并实现均衡入库，同时，税法的宣传要有力度和广泛性，在全社会形成一个普及税收知识的氛围，要有持久性， 针对不同阶层、不同对象、不同心理而开展不同的宣传教育，使纳税人真正从讲法制、爱祖祖国的高度来加深对税法的理 解和认识；另外，性坚持依法治税，加大稽查力度，因地制宜地制定科学的规划，不留死角，坚决打击“偷、漏、抗、欠” 税和“人情税、关系税”等行为，坚决禁止转税、挖税、借贷交税等不正当行为，确保各项税收应收尽收。 如何理顺县乡财政分配关系？ 12 李友志说，改革的原则一是乡事乡办，权责结合。将适合乡镇管理的收支下放到乡镇，真正做到财权与事权相统一； 二是统筹兼顾，确保运转。根据农村税费改革后的新情况，在财力分配上，最大限度地照顾乡镇利益；三是科学规范，公 平合理。通过转移支付等规范手段，调节乡镇之间的财力差距；四是区别对待，分类指导。针对不同类型的乡镇，在收入 划分和支出基数核定上，实行区别对待的办法。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行比较规范 的分税制财政体制；对经济状况较好、财政收支差额不大的乡镇，实行收支包干型财政体制；对经济欠发达、自身财力无 法满足需要的乡镇， 实行统收统支型财政体制。 在改革乡镇管理方式上，李友志介绍，要全面推行乡财县管乡用。即按照乡镇财政预算管理权、资金所有权、审批权、 使用权、债权债务关系“五权不变”的原则，实行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管“五个统一” 。同 时，要推行和完善“村账乡代管” 。在乡镇收入征管上，尽管全面取消农业税，乡镇财政同样也有所作为，一方面是有责任 做好国税、地税的协税工作，同时还肩负着契税和耕地占用税的征管工作。 对于管理乡村债务，化解乡镇财政风险，李友志说，首先是坚决制止新债的发生，然后建立健全乡镇债务偿还机制。 对于历史形成的旧债，核实债务来源和用途，通过分类筛选，把不合法、不应由政府承担的债务剥离，并建立台账、分类 处理。通过清收债权减债、核销划转债务、调息降息减债、盘活资产资源减债等手段，多渠道偿还债务。 在乡镇财政管理转型后的管理手段方面，李友志重点谈到了乡镇财税信息化系统的建设。他认为，要充分发挥乡镇财 税信息网络资源优势，实现涉农补贴“一卡通”的信息化发放，目前湖南全省 2260 个乡镇已经实现了信息网络的覆盖，这 是全省“金财工程”的重要组成部分，在乡镇信息网络这个平台上，要建立和完善三农信息数据库，实现三农基础信息的 动态管理，为新农村建设提供准确快捷的决策依据。 中共重庆市委办公厅重庆市人民政府办公厅 13 关于进一步改革完善县以下财政体制的实施意见 (2005 年 12 月 5 日) 为贯彻落实党的十六届五中全会、全国税费改革工作会议和市委二届七次、八次全委会精神，巩固农村税费改革成果， 加强农村基层政权建设，提高农村公共服务水平，加快农村全面建设小康社会步伐，根据中共重庆市委、重庆市人民政 府关于全面推进乡镇综合改革、切实加强和改进乡镇工作的意见 （渝委发200527 号） ，现就进一步改革完善我市县以 下财政管理体制提出如下实施意见。 一、改革完善县以下财政管理体制的指导思想、主要目标和基本原则 （一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻和落实科学发展观，适应市场经济条件下 乡镇政府职能转变的需要，按照责权明晰、科学合理、综合配套、保障到位的要求，正确界定乡镇事权范围，科学划分县 乡财政收入，合理调整乡镇财政支出顺序，切实缓解乡镇财政困难，促进乡镇财政良性运行和可持续发展，确保农村基层 政权正常运转和社会稳定。 （二）主要目标。明晰县乡财权和事权，合理划分财政收支，规范县对乡镇转移支付制度，建立乡镇基本运转最低财 力保障机制，切实保证乡镇行政事业单位工作人员工资及时足额发放、基层政权正常运转、民政优抚和社会保障按时兑现， 保证村干部补贴、五保户供养金和村级支出按规定的标准落实，促进农村经济和社会事业健康发展。 （三）基本原则。一是积极稳妥，保证乡镇财政的平稳运行，财力调整主要通过增量进行；二是突出重点，保证乡镇 和村社组织基本运转最低财力需求；三是分类指导，结合实际完善财政体制类型和创新财政管理方式；四是简明规范，使 乡镇财政体制和配套的转移支付办法便于操作。 二、合理界定乡镇事权范围 各区县要结合农村税费改革试点工作和农业税减免情况，根据乡镇财力和经济发展水平，合理划分乡镇事权范围和支 出责任。乡镇主要承担保证其政权运转和履行基本服务职能的相关支出，生产和建设性等项目支出主要由县级承担。凡属 于区县政府应承担的支出，不得以任何形式转嫁给乡镇，增加乡镇财政负担。县级政府委托乡镇政府承担相关支出时，要 足额增加对乡镇财政的专项拨款或转移支付资金，不留资金缺口，不得要求乡镇安排项目配套资金。 积极稳妥推进“以县为主”的农村义务教育管理体制改革，逐步建立“各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定 增长、管理以县为主”的农村义务教育管理体制，区县政府要担负农村义务教育投入的主要责任。乡镇卫生机构由区县政 府统一管理后，乡镇卫生院经费纳入区县财政预算安排。根据农村税费改革试点工作后乡镇的实际情况，将五保户供养金、 村干部补贴和村级支出纳入乡镇预算，在农村税费改革和农业税附加减免转移支付资金中解决。要结合实际精简村干部职 数，严格按照村级定额补贴标准控制支出，压缩一切不合理开支。 三、合理划分县乡财政收入 根据县乡政府的财政支出责任及收入分布结构，合理确定乡镇政府财政收入占区县财政收入的比重。凡适合乡镇征管 的税种，尽量留给乡镇，充分调动乡镇的积极性。完善对乡镇财政收入任务的考核办法，不得对乡镇下达不切实际的财政 收入指令性计划，不得对乡镇下达招商引资指标；强化收入征管，严厉打击偷税、骗税、抗税行为，杜绝买税、引税、包 税等行为，做到应收尽收；清理规范乡镇行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入增长潜力。 四、明确乡镇财政支出顺序 按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，坚持一要吃饭，二要建设，三要科学发展的原则，合理确定乡镇 财政支出顺序，促进社会和谐。乡镇财政资金要首先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转、民政优抚和社 会保障对象补助支出，其次要确保基础教育、文化、医疗卫生、计划生育等重点支出，支持农村经济和各项社会事业发展。 14 要制定科学合理的公用经费定额标准，采取定额标准和总额控制相结合的办法，保障基层政权正常运转。坚持“两个务必” ， 勤俭节约，从严控制会议、招待、车辆、电话等费用开支。 五、建立基本运转保障机制 各区县要结合经济发展情况和乡镇规模，坚持勤俭节约、分类指导和定额标准与总额控制相结合的原则，按照客观因 素和开支标准，科学确定乡镇政权基本运转最低财力保障需求和村社基层组织基本运转最低保障标准。村社基层组织基本 运转最低标准不得低于渝财预2005242 号文件的规定。乡镇基本运转最低财力保障需求，包括国家规定的行政机关和 事业单位人员支出、日常公用经费支出、民政优抚和社会保障支出、事业发展支出。村社基层组织基本运转最低保障标准， 包括村社干部误工补贴、村办公经费、乡村道路维修费。乡镇基本运转最低财力保障需求和村社组织基本运转最低标准确 定后，各区县要调整支出结构，加大对乡镇的转移支付，凡乡镇财力不能达到规定标准的，由区县财政全额补足。市级财 政将通过加大一般性转移支付力度给予支持。 六、缓解乡镇财政困难 （一）积极推进乡镇财政管理方式改革。按照“三权不变、分类指导、止新消旧、乡为主体”的基本原则，以“预算 共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容，加快推进乡镇财政管理方式改革，实行“乡财乡用县监 管” 。经济欠发达、财政收入规模小（乡镇一般预算收入占一般预算财力的比重低于 25%） 、政府性债务超过合理规模（乡 镇债务余额大于当年一般预算财力 60%） 、自身财力无法满足基本支出需求的乡镇，原则上都应纳入改革范围。 加强和完善村务管理，坚持实行村务公开、民主理财制度，完善村民议事规则，重大财务开支必须经村民大会或村民 代表会议讨论通过。全面推行“村财民理乡代管”制度。加强对村级资金的审核和管理，除村干部补贴和五保户供养资金 由乡镇财政所直接发放到个人账户外，村级其余资金全部纳入乡镇财政专户管理，实行代理财务核算和村级支出报账制， 接受村民、村民理财小组和审计部门的监督。进一步完善“一事一议”制度，促进村内生产、公益事业的发展。不得开展 要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动，不得以调整农业结构等为名强迫村级组织完成种养计划和技术 推广任务，不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。 （二）加大向困难乡镇转移支付的力度。完善县对乡镇的转移支付办法，通过转移支付弥补乡镇行政机关和事业单位 工作人员工资、政权正常运转、民政优抚和社会保障支出缺口。各区县原则上不得将市级下达的转移支付资金用于本级财 政支出，要采用规范简明的办法分配到乡镇。积极平衡乡镇之间的财力差距，安排一定的资金用于对困难乡镇的转移支付， 新增财力安排支出重点向乡村倾斜，增加对农村教育、道路、卫生、文化等社会事业的投入。建立县乡财政支出绩效评价 体系和激励约束机制，确保转移支付资金真正用于缓解乡镇财政困难，确保财政资金按照“保工资、保运转、保重点”的 顺序安排。加强转移支付资金使用的监督管理,转移支付资金不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不 得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”和“形象工程”等。 （三）坚决制止新增乡村债务。各级政府和有关部门一律不准为经济活动提供贷款担保，一律不得以任何名义为企业 贷款提供担保和抵押，凡违反规定担保形成的新债，按照“谁签字、谁负责”的原则，由签字人和政府主要领导负责偿还。 坚决制止新增乡村债务，树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和 工作实绩的重要内容。建立新增债务责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡村，必须追究 乡村主要负责人的经济和行政责任。对历史欠债，以区县为单位清理核实，完善债务登记制度，摸清债务底数，明确责任， 分类处理，制定偿债计划，逐年消化。加快农村九年义务教育债务清偿，坚持实行债务“销号制” 。区县和乡镇两级政府必 须采取有效措施，压缩一般性财政支出，安排一定比例新增财力用于偿还历史欠债。 县乡财政管理体制改革的思考 15 县乡财政管理体制是县乡政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的原则和方式。自年实行分税制 财政管理体制以来，县乡财政管理体制没有再作新的规定。实际工作中，各地根据自身工作需要大体形成三种类型：一是 财政财力较好的县（市、区） ，实行的是“统收统支”的管理办法，收与支全部由县财政负责；