乡镇财政管理中存在的问题及改革的建议

乡镇财政管理中存在的问题及改革的建议 新湖镇政府 我镇现行财政管理体制，是 1994 年以后按照分税制财 政体制改革要求确定的“划分税种、核定收支、增收分成、短 收自补”的管理体制，是一种包干体制和分税制并存的“ 双轨 制” 。 总的看，现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、 鞭打快牛和市、区财政包揽过多的格局。乡镇财政也逐步成 为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理 支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展 起到了重要保障作用。 二、问题 经过多年来的运行，现行乡镇财政体制也表现出了一定 的局限性，主要表现在： 1、分税制改革后税收分成比例设置过于保上压下，乡镇 财政运行困难。在现行的财政管理体制下，分税制并没有体 现其“ 双赢 ”特征，富了中央，却 穷了地方，尤其是 穷了乡镇。 作为最基层的乡镇财政要承担中央、省、地（市、州）、（县）市 共四级体制的上缴和调控，乡镇税收分成过低，致使乡镇财 政收入能用于本级财政支出的资金明显不足。以新湖镇 2006-2008 年三年财政收入为例，2006 年完成全口径财政收 入 2403 万元，镇本级收入 320 万元；2007 年完成全口径财政 收入 2898 万元，镇本级收入 364 万元；2008 年全口径财政收 入 3482 万元，镇本级收入 401 万元。因新湖镇财政收入享受 市级优惠政策返还，加上开发区对我镇财力多项资金补助， 镇财政可利用财力分别达到 1626 万元、2106 万元和 2222 万 元，虽然财力有了大幅度提高，但也只能保证镇政府各部门 和教师工资及机关正常运转需要，镇政府想要搞经济发展， 做点公益事业只能靠向上级争取专项资金和拉赞助来解决。 在农业税取消的情况下，乡镇可用财力大大减少，而支出却 有增无减，尤其是近几年随着各种政策性刚性支出和公益性 支出的不断增加，乡镇财政运行是举步维艰。 2、脱离税源实际，税收基数递增过高，引发乡镇财政运 行风险。近年来，新湖镇全口径税收任务每年以 20%的速度 递增，严重脱离了实际收入能力。2003 年新湖镇税收任务 1300 万元，到 2008 年 5 年的时间内递增到 3482 万元，增幅 高达 168 %，但在此期间，新湖镇的税源 结构却没有大的变 化，税源基础不但没有增强，甚至还有下降的趋势。据统计， 2008 年我镇镇域内纳税企业 85 户，其中集体企业 38 户，个 体企业 47 户，年纳税总额只有 189 万元，与 2008 年区级下 达的税收任务 3480 万元有 3291 万元的税收缺口。 在全镇各项工作中，镇政府总要把组织财政收入工作做 为政府全年工作的重中之重。为了完成税收任务，全镇上下 动员，政府多次号召全体机关干部想尽各种办法组织税收， 并出台过相关优惠奖励政策。组织收入的具体办法主要是采 用引进外埠纳税大户在我镇进行工商注册和办理税务登记， 截止 2008 年，我镇几年来共引进外埠纳税企业 100 余户，税 收有了大幅度提高。但与此同时，拉税、引税以及买税的不 正常现象也在私下开始运作，新引进的外埠纳税大户往往会 提出种种不正常要求，有的是要求税收返还，有的是给予资 金奖励，有的是要求实物兑换，达成一致了可以继续合作， 达不成的企业就会迁出，另谋去处。政府为了完成硬性税收 指标，为了保证机关正常运转，就会冒着法律风险尝试打政 策擦边球，与这些企业讨价还价，私下达成一些协议。这种 情况在我镇多次发生过，但新湖镇不是个例，据相关报道全 省甚至于全国这种现象都很普遍。 长此以往，一是扰乱了税收征管秩序，导致财政收入失 真；二是造成财政资金损失，滋生腐败；三是使财政人员常常 处于危险的境地，财政运行风险大大加剧，给镇政府各项工 作带来多种不稳定因素。 3、财权、事权相统一的基本原则不对称，与“一级财政” 的基本职能不对称，乡镇财政处处被动。乡镇政府作为最基 层的政权机构，理应具备相应的财权和事权。但事实上，乡 镇现有的财权和事权与政权要求极不对称。 随着农业税的取消，乡镇政府的“财权” 逐步萎缩，可供 使用和统筹调剂的财力极为有限，收入政策和支出标准全都 是上面说了算，收入定死了基数，支出范围仍与旧体制基本 相同，在财政收入增长速度年年人为高速增长的情况下，乡 镇不仅难以享受超收分成的好处，相反要为完成收入计划以 包干基数弥补缺口。与此同时，乡镇政府的“事权” 在逐步增 大，“上面一口 针，下面千条 线” ，乡镇所承担的行政管理和社 会服务事务一应俱全，尤其是基础教育、计划生育、社会治 安、防汛抗旱、卫生医疗、街道建设和生产发展等，都需要去 组织落实。表面上看，乡镇政府仍然管理着当地社会的一切 事务，看似权限很大，但事实上，由于许多部门属条条管理， 乡镇政府的实际权限十分有限。在“二权” 分离的情况下，乡 镇政府行使职能很大程度上依赖于市、区一级的决策和调控， 乡镇财政实质上也成为市、区财政的附属物，政府一级财政 演变成为一个地地道道的业务核算部门，处处被动应付，其 基本职能难以发挥。 三、建议 一是合理确定乡镇财政收支基数。首先要针对各乡镇的 实际税源情况核定税收基数，不能脱离实际搞税收虚增长。 其次对事权、人权多的大乡大镇要相应增加支出基数，要有 相应的财权作保证，做到大小有别，确保大小乡镇的积极性 都能得到有效发挥。然后是在确定基数时要基于各乡镇今后 的发展方向来侧重,部分乡镇承担了区级发展的压力,一些乡 镇具有发展的潜力,都应该在财政支出基数方面给予倾斜。新 湖镇处于新立城水库上游-水源涵养区内，只能发展一、三 产业，不能发展工业。所以，应加大向新湖镇扶持的政策力 度，区财政在预算中应充分考虑镇机关干部、教师、卫生院 职工的“口粮 费” 和办 公费，从制度上优 先保证乡镇财政经费 支出。 二是调整税收分成体制。本着财权与事权相统一原则， 完善现行财税管理体制，增加税收返还基数，合理划分税收 分成比例，确定乡镇主要税种。承认差别与注重公平相统一， 各级政府利益相兼顾等原则，确定适应各地不同情况的乡 （镇）级财政收入基数，建立和完善促进乡镇增收节支的激励 机制，调动乡镇发展、培植财源和自求平衡的积极性，给乡 镇财政一个休生养息的机会，使之尽快做到事权、财权相统 一，扭转被动局面，创造和谐环境。 三是政府财政工作要向保运转、保民生、促农业农村发 展延伸。税收工作本应该是税务部门去完成的，财政要从直 接参与组织税收工作中解放出来，把更大的精力投入到保证 机关运转，保证农民生产生活需要，促进政府各项公益事业 发展的各项工作中，使地方政府一级财政充分发挥其基本职 能。 四是应该将农村义务教育人、财、物等管理权上划，实 行“ 以区 为 主” 的农村 义务教育管理体制， 给乡镇财政减轻包 袱。农村义务教育发展问题多年来一直是乡镇财政的大难题。 新湖镇 2008 年农村义务教育支出 1350 万元（其中工资支出 1110 万元），占同年全镇财政支出的 61%。做为镇财政，不 仅要保证教师工资的发放，还要保障校舍的维修建设，学生 的吃、住、行考虑都要面面俱到，尤其是近几年教育布局的 调整更是加大了财政支出压力。 我们认为应该进一步明确区、镇两级政府管理责任，将 农村义务教育人、财、物等管理权上划。开发区负责组织实 施农村义务教育的发展规划，合理调整农村中小学布局；核 定农村中小学教职工编制，负责农村中小学校长和教职工的 管理；保障义务教育阶段所需教育经费的投入，学校财务纳 入区财务结算中心集中核算；管理和指导农村中小学的教育 教学工作，维护学校正常教学秩序。镇政府负责组织适龄儿 童、少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；治理校园周 边环境和维护学校治安、安全；负责农村中小学新建、扩建用 地选址和征地拆迁工作。 五、乡镇卫生院运行艰难，应加快卫生体制改革，尽快 将乡镇卫生院上划区管。作为公共卫生体系重要组成部分的 新湖镇卫生院，现在主要面临着以下两个方面问题： 一是资金投入严重不足。上级部门在卫生经费的安排上 一直是重城市轻农村，政府“缺位” 与“越位”并存，且在公共 卫生体系内部，存在着对农村卫生体系建设投入不足的现象。 因经费投入不足，卫生院只能保证人员基本工资，正常发展 受到影响，医疗条件过于简陋，医疗设备缺乏、陈旧，且长期 得不到更新。这不但制约了医疗业务发展，更严重的是无法 为危重病人抢救提供必备的医疗设备。尤其是开展新型农村 合作医疗工作以来，农村就医人员大量增加，对卫生院的就 医条件提出了更高的要求。 二是人才流失、医疗水平低下。因为机构改革进展慢、 医生工资待遇低，乡镇卫生院人才流失严重，且卫生院存在 非卫生技术人员比例过高、人员结构不合理、整体素质低下 等情况。在就医上，卫生院多年来只能满足患者打打针、开 点药等简单需要，还不如村上诊所技术水平高。另外由于卫 生院条件差，也引不进、留不住高素质人才。 针对这种现状，应对之策就是要改变卫生院过去镇办镇 管的模式，重建以区管理为主的体制，构建完善的农村公共 卫生体系，主要做法是： 1、各级政府要加大对乡镇卫生院的投入，建立公共卫生 经费分级保障制度。省政府要加大对公共卫生的转移支付力 度，保障各地区的农民都能够得到一定的基本医疗卫生服务， 切实承担起为贫困者提供基本公共