企业改制土地资产管理实务

郴州市国土资源业务培训企业改制土地资产处置操作 实务 企业改制是一项系统工程，这项工作政策性强、涉及面广、程序复杂。企业改制土地资产的处置已成为企 业改制的重要组成部分，合理处置土地资产对促进企业改制具有重大意义，是企业改制能否成功的关键。 搞好企业改制土地资产处置，要掌握以下几个方面的内容： 国家（部）级 1、划拨土地使用权管理暂行办法（1992 年国家土地管理局 1 号令） 2、股份制试点企业土地资产管理暂行规定（1992国土籍字第 66 号） 3、股份有限公司土地使用权管理暂行规定（1994国土法 字第 153 号） 4、规范股份有限公司土地估价结果确认工作若干规定（1996国土籍 字第 130 号） 5、关于印发土地估价结果确认文书规范（试行）的通知（1997国土籍 字第 69 号） 6、国有企业改革中划拨土地使用权暂行规定（国家土地管理局 1998 年第 8 号令） 7、规范国有土地租赁若干意见（国土资发1999222 号） 8、关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见（国土资发1999433 号） 9、关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知（国土资发200144 号） 10、国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115 号） 11、关于印发企业改制土地资产处置审批意见（试行）和土地估价报告备案办法（试行）的通 知（国土资厅发200142 号） 12、划拨用地目录（2001 年 10 月 22 日国土资源部令第 9 号发布实施） 13、协议出让国有土地使用权规范 14、最高人民法院关于破产企业划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复（法释20036 号） 省 级 15、湖南省城镇划拨土地使用权管理条例 16、湖南省人民政府办公厅关于省国土资源市属土地管理局有关职责调整问题的通知（湘政办发 200210 号 17、湖南省人民政府关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的通知（湘政发200012 号） 18、湖南省经贸委等九单位关于印发湖南省大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办 法的通知（湘经贸企业2003264 号） 19、湖南省人民政府办公厅关于转发国资委等部门建立健全省国有资产监督管理体制的若干意见 等 11 个文件的通知（湘政办发200425 号） 20、湖南省人民政府办公厅关于转发省属国有企业改制领导小组关于省属企业改革有关政策的补充意 见的通知（湘政办发200512 号） 21、中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于进一步落实责任加快推进省属企业改革的通知 （湘办发20068 号） 22、湖南省财政厅 湖南省国土资源厅关于印发省属改制企业土地使用权处置形成的国家资本金（股 本金）监管暂行办法的通知（湘财综20051 号） 23、湖南省省属国有企业改革领导小组办公室 湖南省高级人民法院 湖南省国土资源厅关于省属国有企 业改革中土地使用权处置有关问题的通知（湘国企改革办2005140 号） 24、湖南省国土资源厅关于对土地评估中介机构监管和土地评估结果备案管理的通知（湘国土资发 200623 号） 市 级 25、市委、市政府关于加快国有企业股份制改造的意见（郴发20018 号） 26、市政府办公室关于印发中共郴州市委 市政府关于加快国有企业股份制改造的意见配套文件的 通知（郴政办发200131 号） 27、市政府办公室关于印发关于为市属企业改革改制和发展提供便利直通车服务的若干措施的通知 （郴政办发200375 号） 28、市政府办公室关于进一步推进市属企业改革改制工作的通知（郴政办发200377 号） 29、市政府办公室关于转发市国资委等部门建立健全市国有资产监督管理体制的若干意见等 10 个 文件的通知（郴政办发200535 号） 二、企业改制土地资产处置方式及分析 企业改制涉及的划拨土地，根据行业性质、企业类型和改革的需要，可采取保留划拨，出让、租赁、 作价出资（入股）和国家授权经营等方式处置。 1、出让方式 出让方式的范围没有限制，任何形式、任何性质的企业改制所涉及的划拨土地，均可采用出让方式处 置。具体来讲，国有企业改制只要符合下列条件之一，所涉及的划拨土地均可采取出让方式处置： （1）国有企业实行公司制改革； （2）国有企业改组为股份合作制企业； （3）国有企业租赁经营； （4）非国有企业兼并国有企业； （5）国有企业破产或出售； （6）国有企业债权转股权； （7）注资项目； （8）境内或境外上市； （9）主辅分离辅业改制； （10）非公有制企业改制，等。 2、租赁方式 国有土地租赁是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支 付租金的行为。国有土地租赁方式的适用范围仅次于出让方式。对企业破产或出售及企业改制涉及的经营 性房地产开发用地，必须实行出让，不能采取租赁方式处置。其他情况均可实行租赁。 权限：出让和租赁方式按属地管理原则，有所在地的市、县（市）国土资源部门审批。 3、作价出资（入股）及国家授权经营 作价出资（入股）全称为国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用 权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规 关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国 有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权单位统一持有。 国家授权经营是指国家根据需要，可以以一定年期的国有土地使用权作价后授权经国务院批准设立的 国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营， 由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书，被授权的国家控股公司、作为国家授权 投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入 股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记 手续。 国家授权经营和作价出资（入股）方式是国家给改制企业的一项优惠政策，其适用范围不是任何企业都可 以享受的。当前，可以采取国家出资（入股）和授权经营方式处置划拨土地资产的企业，应当是国务院或 省级人民政府批准的授权投资机构和国家控股公司试点企业。比如几大上市银行、中国石化等企业。 国家授权经营和作价出资（入股）方式办理的权限：国务院或省人民政府批准的授权投资机构和国家 控股公司试点企业，改制时可采取授权经营和国家作价出资（入股）方式处置划拨土地，但应报经省级以 上国土资源管理部门批准。其中，经国务院批准改制的，报国土资源部审批；经其他单位批准改制的，报 省国土资源厅批准。 4、保留划拨方式 （1）改制后土地用途符合划拨用地目录（国土资源部令第 9 号）规定的划拨用地范围。 （2）国有企业分离出来的非生产经营性用地和公益性用地。 （3）国有企业改革为国有独资公司或国有控股企业，不改变原划拨土地用途的，经批准，可以继续以划 拨方式使用土地。保留划拨用地方式的期限不超过 5 年。 从以上的土地处置方式中，我们可以看出国有企业改制土地处置方式有以下特点和区别： （1）国有土地使用权处置的对象为以划拨方式取得的土地使用权。 （2）体现出土地资产处置中，区分类型，有偿使用原则，涉及国有企业改变其原有国有性质，必须有偿 出让或租赁，而涉及改制后仍保持原国有性质或者公益项目，国家扶持基础项目，可以采用国家作价入股 或授权经营方式，甚至还可以采用保留划拨方式。 （3）涉及到保留划拨，作价入股，授权经营方式的必须由有批准权限的人民政府土地主管部门的批准， 而涉及土地出让，由改制企业直接向人民政府土地主管部门提出申请，补交土地出让金，并与土地主管部 门签定土地出让合同，办理土地变更登记。 （4）土地使用权作价出资（入股）和授权经营是不同的，有很多人容易搞混，两者有相同之处，但也有 区别。相同之处是都要经土地管理部门的批准，改制后的土地使用权的持有人为新的企业，两者区别在于： 土地使用权作价出资（入股）形式，相当于国家将土地使用权作价后再投入改组后的新设企业，该土地使 用权由新企业持有，形成的国家股权由人民政府土地行政管理部门委托的国有持股单位统一持有，这个持 有主体一般是财政部门的资产管理部门，作价入股形成的新企业可以按法律规定转让、出租、抵押土地使 用权，但必须经过土地管理部门的批准，国家持股单位有参与企业经营管理和分取股东权益的权力。而授 权经营是国家将土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家持股公司、国有独资公司、集团公司经 营管理，这些被授权的公司授权权利凭证就是土地管理部门所发的土地使用权经营管理授权书，改制后的 公司可以凭经营管理授权书向其直属企业、控股企业、参股企业作价出资或租赁方式配置土地，但被授权 经营公司必须接受授权部门的临督管理，必须对土地资产保值、增值提供年度报告。与其它几种有偿使用 方式相比，授权经营方式不必支付任何处置费用（出让金，租金、股金等）即可获得土地使用权的有偿使 用。 （5）不同土地处置方式应该有不同的审批权限，对于出让或租赁的，企业可以直接向市县人民政府土地 管理部门申请，而授权经营和作价入股改制方式只能由省级以上人民政府批准。 （6）所有处置方式企业都必须持相关土地批准文件到土地管理部门办理登记手续。 三、企业改制土地资产处置涉及的相关制度 1、土地估价报告备案制度 2、土地估价师资格考试制度 3、土地估价师继续教育制度 四、市属国有企业改革土地资产处置条件 （1）企业改制方案已经批准； （2）改制企业的资产评估报告（不含土地）已经确认或备案； （3）职工安置方案已经审核确认； （4）改变用途的，具备规划行政部门的批准文件； （5）土地权属无争议。 五、郴州市市属国有企业改革土地使用权处置办法： 第一条 为支持国有企业改革，进一步规范市属国有企业改革中土地使用权的处置工作，根据土地管理法 律、法规和有关政策，结合我市实际，制定本办法。 第二条 市属国有企业在改革中，实行股份制改造、组建企业集团、租赁经营、出售、兼并、合并、解散 和破产等，涉及企业土地使用权处置的，适用本办法。 第三条 市属国有企业改革涉及的划拨土地使用权，经市国土资源局批准，采取以下方式处置： （一）改革后的企业用地符合划拨用地目录的，原划拨土地使用权可以继续以划拨方式使用。 （二）国有企业分离出来的非生产经营性用地和公益性用地，可以采取保留划拨方式处置。 （三）国有企业改革为国有独资公司或国有控股企业，不改变原划拨土地用途的，经批准，可以继续以划 拨方式使用土地。保留划拨用地方式的期限不超过 5 年；改变土地用途的，应当采取出让或者租赁方式处 置。 （四）国有企业改革为国有控股企业，不改变原划拨土地用途的，经省级以上人民政府国土资源行政主管 部门批准，企业原划拨土地使用权也可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。 （五）国有企业、国有控股企业改革为非国有企业（国有资本不控股或不参股的企业）的，企业原划拨土 地使用权应当采取出让或者租赁方式处置。 第四条 国有企业将划拨土地作为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，经市规划局和市国土资 源局批准后，采取招标、拍卖、挂牌方式出让。 第五条 国有企业将以协议出让等有偿使用方式获得的土地改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用 地的，经市规划局和市国土资源局批准后，通过招标、拍卖、挂牌方式出让，并依法补交土地出让金。 第六条 破产、解散企业的划拨土地使用权由市国土资源局报市政府收回，由市国土资源局对企业土地资 产处置方案作出批复，通过招标、拍卖、挂牌或者协议方式组织出让、租赁。所得土地收益除去必要的开 支后全部缴入市财政土地出让金专户，优先用于该关闭、破产企业职工的安置。 县（市）所在地破产、解散市属国有企业，由企业所在地的县（市）国土资源局做好企业土地权属确认、 土地估价报告、土地资产处置方案的初审等前期工作，企业的划拨土地使用权报所在地的县（市）人民政 府收回。土地资产处置方案报市国土资源局批复。根据土地资产处置方案的批复，由企业所在地的县（市） 国土资源局组织土地出让，进行土地登记。出让土地所获收益全额上缴市财政，优先用于该关闭、破产企 业职工的安置。 第七条 本办法第四、五、六条规定以外的市属国有企业改革划拨土地使用权实行有偿使用时，可以采取 协议方式出让、租赁。 第八条 净资产（除土地外）不足以安置职工的国有企业处置土地资产所获收益，上缴市财政，优先用于 安置职工。 第九条 国有企业实施破产，其划拨土地使用权被有效抵押的，抵押权实现时，应当将依法拍卖、变卖所 得土地收益中的土地出让金部分优先缴入市财政土地出让金帐户，用于企业职工安置。列入国家兼并破产 计划的国有企业，以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的，按照国务院有关文件规定，该划拨土地 处置收入全部用于企业职工安置等。 第十条 由政府收回的的土地使用权出让、改变用途的土地转让、划拨土地使用权的转让以及仅以土地使 用权为标的物转让，应在国土资源行政主管部门指定的交易市场交易。 第十一条 市属国有企业改革土地使用权处置程序： （一）申请。企业持企业改革方案、企业改革批准文件、财政部门确认（备案）的资产（除土地外）评估 报告、企改办等有关部门核准的职工安置方案、规划局的批准文件、土地证及宗地图或地籍图等资料向市 国土资源局提出申请。 （二）市国土资源局对企业提交的有关资料进行预审。 （三）根据企业的具体情况，进行土地勘测定界、土地权属确认、土地价格评估、土地估价报告备案等工 作。 土地价格评估应由改制企业国有产权持有单位委托具备土地评估资格的机构进行。 （四）正式书面提出土地处置方案，方案的内容包括企业改革方式、土地使用现状、企业土地使用权处置 方式、土地处置价格、土地有偿使用费的缴纳办法、期限或作价出资的注入方式、优惠请求及理由等。 （五）市国土资源局对企业土地资产处置方案批复。县（市）所在地的市属国有企业，其土地权属确认、 土地估价报告、土地资产处置方案须由所在地的县（市）国土资源局初审并出具初审意见。 （六）根据土地资产处置方案进行土地资产处置，办理土地出让审批，须进入土地交易市场公开交易的， 按有关规定进行招标、拍卖、挂牌，并与市、县（市）国土资源局签订土地出让合同。 （七）办理土地登记。企业持土地使用权处置批准文件、土地出让合同、土地有偿使用费缴讫凭证或作价 出资（入股）凭证，按规定办理土地登记手续。 第十二条 处置国有企业土地使用权，应当具备权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有国有土 地使用证等条件。 国有企业尚未进行土地登记的，国土资源行政主管部门应当积极为企业进行权属调查、出具权属证明后， 允许企业先行改制，再根据土地使用权处置方案批复直接办理变更登记手续。企业土地权属有争议的，可 以将无争议的土地剥离出来先行确权。 第十三条 对已经按有偿方式使用国有土地的企业进行重组或转让股权，只要不改变土地用途和容积率， 企业不需再报土地资产处置方案，可直接进行土地变更登记。 第十四条 测绘、土地评估等中介机构在企业土地资产处置过程中要积极主动为改制企业提供优质、高效 服务，其收费不得高于物价部门规定的收费标准的 50%。 第十五条 本办法由市国土资源局负责解释。 企业改制土地资产处置流程图 企业改制土地资产处置所需资料 1、市或区改制领导小组的改制批文 2、市或区财政确认（备案）的（除土地外）资产评估报告 3、市或区劳动局核准的职工安置方案 4、土地证 5、地籍图、宗地图或勘测定界图及技术报告 6、土地权属确认意见 7、需改变土地用途或增加容积率的，提供市规划局的批准意见 8、有土地估价资质的机构、人员出具的土地估价报告 9、企业提交的土地处置方案 破产企业申报用土地收益安置职工还需增加如下资料： 企业破产从立案到终结的全套资料 市政府收回土地的批文 企业改制土地资产处置的实践与思考 随着我国经济体制改革的深入，大部分国有企业都已完成或正在进行改革改制，企业改制工作取得了较大 的成果，但随着企业改制的进一步深入，也遇到了一些问题和矛盾。在此，本人结合这些年的工作实际对 改革改制企业土地资产处置中产生的若干问题谈谈个人一点体会。 1、改革改制企业土地资产变现中存在的问题 也就是通常所说的变现难的问题，一些企业土地评估价值与市场价值存在一定差异。评估的土地价值 偏高，造成了企业土地变现难度加大，影响了企业的改制进程。（如红旗造纸厂、市农药厂、郴玻集团矿 冶厂等）其原因主要来自于以下几个方面:一方面是政策因素，比如工业用地最低价政策（国土资发 2006307 号），郴州市（含苏、北二区）工业用地最低价标准为 252 元/平方米（16.8 万元/亩），这 对于位于边远、偏僻地方的企业改制土地的变现带来了很大的困难（如红旗造纸厂）；另一方面是市场及 其他因素，近几年，对外处置的破产改制企业的土地较多，相对也比较集中，而这类土地往往也比较复杂 （如地上有附属设施、拆迁安置问题等），也造成了一些改制企业土地变现难。如何解决这个问题，本人 认为一是政策的制订应切合实际，实事求是，对于工业用地最低价不能搞一刀切，应从实际出发制订切实 可行可行的最底价标准。二是对于一些企业的土地一时变现有困难，由政府先拿出一部分资金安置职工， 把企业土地收购储备起来，待市场好转再适时、有计划地把土地推向市场。这样即及时安置了职工，不影 响企业改制进程，又可以达以土地资产价值最大化目的。（比如市农药厂） 2、如何加强对中介拍卖机构的监管 目前，对于一些企业改制土地，尤其是一些破产企业土地对外处置土地时，因其宗地上往往大都附有 建筑物及附属设施等，很多都是将土地连同地上附属物捆绑一起经法院和国土资源部门批准委托拍卖公司 拍卖，而各拍卖公司良莠不齐，有些拍卖公司为了追求经济利益而不按规定的程序操作，比如拍卖公告内 容不完整，公告的时间不够、参加竞买的人数不够等等，影响了企业改制土地资产处置顺利进行。但是出 现了