依法治国与权力制约和监督

依法治国与权力制约和监督（中） 主讲人：王立峰 中共中央党校政法教研部人权室 主任 （四）推进廉洁政治建设的需要 强化权力制约和监督的第四个背景是什么？就是推进廉洁政治建设的需要。 我们现在非常迫切的要推进廉洁政治建设，因为我们现在出现了腐败问题，具体的讲， 有四个领域的腐败，让我们触目惊心，感到很担心。这四个方面首先就是吏治腐败，第二 个是司法腐败，第三个是商业腐败，第四个是教育腐败或者叫做学术腐败。 吏治的腐败是让人很头疼的一件事情。自古以来有权力运行的地方，权力有可能被滥 用，就有可能会出现腐败。最近这些年以来，从中纪委的工作报告中就看得很清楚，腐败 问题还是很严重的。十四届、十五届、十六届中纪委的工作报告，通过立案数、结案数、 党纪政纪处分人数，我们可以看到腐败问题很严峻。立案案件上，在十四届的时候是 73 万 多件，十五届是 86 万多件。十六届 67 万多件，十七届 64 万多件。这个数字看起来好像是 有点下降，但是总体上来说是很稳定的， 70 万件左右。党纪、政纪处分人数，十四届的 时候是 66 万多人，到了十五届是 84 万多人，十六届是 51 万多人，十七届是 66 多万人。 通过中纪委的工作报告可以看到，立案数、结案数和处分人数都是很高的。根据 2010 年的 统计数据，中国公务员的人数是 689.4 万人，也就是说在近 5 年，每 10 个公务员里边就有 一个受到了党纪、政纪处分，也就是说 10%的人是受到过处分的。 我们再看最高人民检察院的工作报告。从 1998 年到 2003 年立案侦查的职务犯罪案件 是 20.7 万件，20032008 年是 17.95 万件，2008 年2013 年是 16.6 万件。平均每年立 案数 20082013 年是 3.42 万件，20032008 年是 3.58 万件，19982003 年是 4.14 万件。 立案侦查职务犯罪人数分别是 21.9 万人，20.9 万人，19.1 万人，平均每年查出的人数也 是 4.38 万人、4.18 万人、3.82 万人，县处级以上干部 2008 年2013 年是 1.42 万人， 1998 年2003 年是 1.28 万人。平均每年的查出数 2008 年2013 年是 0.62 万人，1998 年 2003 年是 0.25 万人。 在过去的 15 年里边，前后两个五年我们可以看到，立案查处的人数总体上来说没有根 本性的改观，也就是说最高人民检察院，全国立案侦查的职务犯罪案件和立案侦查的职务 犯罪的人数都是很稳定的。 所以中国面临着一个很重要的问题腐败问题。在国际上，有一个透明国际，透明 国际对各国有一个腐败指数的排名，中国历年腐败指数在世界排名情况是这样的：1996 年， 我们的廉政得分是 2.4 分，排名是第 50 名，大家看 1997 年是 2.9 分，排在 41 名，1998 年是 3.5 分，排在 52 名，1999 年是 3.4 分，58 名，2000 年 3.1 分，63 名，2001 年 3.5 分，57 名，2002 年 3.5 分，57 名，2003 年 3.4 分，66 名，2004 年 3.4 分，71 名，2005 年是 3.2 分，78 名，2006 年是 3.3 分，70 名，2007 年 3.5 名，72 名，2008 年 3.6 分，72 名，2009 年 3.6 分，79 名，2010 年 3.5 分，78 名，2011 年 3.6 分，75 名，2012 年 3.9 分，80 名，2013 年我们的得分是 4 分，80 名。 世界廉政排名情况，我们现在是排在 80 名左右，而且这个排名是有点越来越靠后的， 原来的四五十名、五六十名，现在到了七八十名。中国在世界上腐败的排名越来越靠后， 说明腐败情况在世界各国里面没有好转，可能因为中国处在一个社会转型时期，经济发展 时期，有特殊的国情。 我们可以看一下，中国、印度、俄罗斯、巴西、南非这几个金砖国家之间排名的比较。 这几个国家应该都是经济转型时期，腐败都比较严重。从 2008 年到 2013 年来看，2008 年 中国排名是排在 72 名，同期印度排名是排在 85 名，俄罗斯更严重，排在 147 名，巴西排 在 80 名，南非情况是最好的，排在 54 名。2013 年，中国的腐败情况在世界排名里面排到 了 80 名，印度从 85 名掉到了 94 名，俄罗斯的情况有改观，从 147 名就慢慢的爬到了 127 名，巴西的情况也有改观，巴西从 80 名就升到了 72 名，但是情况变化不大，南非情况变 糟了，从 54 名掉到了 72 名。 当然这里面，情况向好最突出的是俄罗斯。俄罗斯为什么在过去这 5 年里面情况有了 一个改观？是因为在过去的这五六年里面，普京和梅德韦杰夫非常重视反腐败。不论在组 织建设上，还是在立法上，甚至在教育领域里边，都积极的推行廉洁政治。所以腐败在国 际上的排名有所改观。中国为什么从过去的五六十名掉到了现在七八十名？是因为我们的 确是存在着越来越多的腐败现象。 除了吏治的腐败以外，还有一类腐败，就是学术腐败。2014 年 8 月 21 号，我们全国 最年轻的中国工程院的院士、中国农业大学生物学院的教授李宁，因为涉嫌挪用了和贪污 巨额科研经费被带走调查。其实不是个别现象。早在去年的时候，媒体就报道原来铁道部 的副总工程师、运输局局长张曙光向企业巨额索贿，这个钱要来干什么？就是用于参评院 士。这个消息一曝光，舆论一片哗然。2009 年张曙光第二次参评院士，以一票之差落选。 作为我们国家最高的学术荣誉，院士的评选也要去花钱，这的确让人感到非常的震惊，也 让人感到非常难过。学术的腐败的确体现了社会领域的腐败。我们说学校应该是象牙塔， 象牙塔应该是纯洁的，大家应该精力专注，集中于做学问，因为只有一个纯洁的环境里面， 才可能去追求真理，去探求真理。 如果社会腐败，那倒也罢了，学校是绝对不能腐败的，而且学校和社会之间应该有一 道防火墙，这道防火墙把学校和社会给隔开，社会成渣泛起也罢，但是学校应该是安静的， 但是现在这道防火墙没有了，所以就出现了学术腐败。甚至有时候我们还发现所谓的教育 腐败。如果学术腐败，甚至教育也腐败了，什么情况？一个社会追求真理的空间就没有了， 一个社会都不追求真理了，一个国家的创新能力又从何谈起？吏治的腐败就已经让我们触 目惊心，中国向来有一个传统叫做民以吏为史，如果吏治都腐败了，这个社会上很多的年 轻人或者社会其他阶层就看不到希望，所以社会腐败也就在所难免。 还有一个是司法腐败。培根讲过，一次不公正的判决最多是污染了河流，河水是流动 的，最终河水还是干净的，但是如果司法腐败了，就等于河水的源头被污染了，流出来的 水都是脏的。所以司法腐败也是我们面临的一个让人很头疼的问题。 还有一个就是商业腐败。这些年来已经发现或查处了一些案件，这些案件都是一些商 业贿赂案件。典型的是一些跨国公司来到中国投资经营的时候，拿钱贿赂国内的一些科研 机构，甚至是一些医院等，来牟取不正当的利益，前些年媒体报道的天津德普公司就是一 个典型的案例。他在中国经营 10 年的时间里面，每年都要向中国的医院、医疗机构进行贿 赂，后来这个事情被美国的司法部发现，对他进行了调查，作出了处罚，没收非法所得， 进行罚款。 我们也得反思，为什么发生在中国的商业贿赂案件是要由万里之外的美国司法机构来 调查？所以不论是吏治的腐败，学术的腐败商业的腐败还是学术或者是教育的腐败，都给 我们提了一个醒，腐败是一个令人头疼的问题，需要严肃认真对待的问题，所以我们必须 要强化对权力的运行的制约和监督。这是第四个背景 （五）推进法制中国建设的需要 第五个背景是什么？就是要推进法制中国建设的需要。 党的十八届四中全会提出了要全面推进依法治国，就是要勾画法制中国建设的一个路 线图。改革开放以来，中国的法制建设取得了巨大的进步，如果从数字上来看的话，表现 在三个方面，就是有了越来越多的法律，有了越来越多的诉讼，有了越来越多的法律人。 1949 年以来，从中国在各个阶段制定了法律和有关法律问题、决定的数量和比例来看， 就可以看得很清楚，中国有了越来越多的法律。1949 年到 2009 年是 60 年。这 60 年，每 个 10 年的立法数量都是不一样的。第一个 10 年是 1949 到 1959 年，我们制定了 114 件法 律，占到了 60 年的 16%；第二个十年是 1960 年到 1969 年，我们制定了 14 件法律，占到 了 60 年的 2%；第三个十年是 1970 年1979 年，我们制定了 23 件法律，占到了 3%；第四 个十年是 19801989 年，我们总共制定了 148 件法律，占到了 60 年的 21%；第五个十年， 就是 1990 年1999 年，我们制定了 220 件法律占到了 60 年立法数量的 31%；2000 年 2009 年第六个十年，我们制定了 191 件法律，占到整个 60 年立法的 27%。 大家可以看到，第一个十年我们的立法是 114 件。建国之初百废待兴，我们废除了旧 法，需要建立新的社会主义法制，当然就迫切需要立法，所以第一个十年 114 件立法、16% 的比例是可以理解的。第二个十年，第三个十年，我们的立法就非常之少。中国的立法真 正多起来是什么时候？1980 年代以后。所以我们就会发现 1980 年以后的这三个十年，中 国的立法占到了一多半。改革开放以后中国有了越来越多的法律，这就说明中国在努力的 朝着有法可依的方向前进。 第二个趋势就是有了越来越多的诉讼。过去中国人有了纠纷是不想去诉讼的，都是通 过调解来解决。从 1981 年2011 年间人民调解与人民法院民事一审数量比例的变化，我 们就可以很清楚的看到，1981 年到 2011 年这 30 多年里边，80 年代初，人民调解的收案数 量是人民法院一审收案数量的多少？接近 9 倍，也就是说那个时候，100 起纠纷里面，只 有 10 起左右是要诉讼到法院的， 90 起是要通过调解解决的，打官司人少啊。但是后来人 们越来越多的选择去法院诉讼，特别是 2000 年以后这个趋势是非常明显的。人们调解和民 事一审的收案数量基本是持平的，即 50%和 50%，现在有 100 起纠纷，50%去诉讼，50%还要 调解。这说明什么？说明中国法制建设里面，人们的法律意识越来越强，越来越多的人选 择通过诉讼来解决纠纷，于是就有了越来越多的诉讼。 第三个趋势是有了越来越多的法律人。由于法制的发展，中国的法律职业也就发展起 来了。1979 年中国有多少法官？59000 人。2011 年就达到了 195000 人；检察官在 1988 年 的时候，有 112349 人，2011 年就达到了 151092 人；律师，1981 年 8571 人， 2011 年就 增长到了 214968 人。公证员，1986 年的时候，全国才有 6286 位公证员，到 2011 年就增 长到了 12613 人，法律职业的发展，当然就要求法学教育有相应的发展。在 1976 年的时候， 中国有 4 所大学有法律系，还有 4 个专门的政法院校。到 2011 年就增长到了 600 所，这是 一个大跃进。 虽然我们的法制建设在改革开放以后有了长足的进步，但是我们还存在着不足，存在 着一些问题。哪些问题？首要的问题公民的法律意识还是薄弱的，我们可以通过这样一组 数据来看：刑事发案率和治安发案率，通过数字统计大家就看得很清楚。从 80 年代到 2009 年 20 多年的时间里面，刑事发案率呈现增长的态势，而且增长的还比较多，治安发 案率也同样呈现了增长的态势，虽然增长的趋势相对缓慢一些。这种发案率的发生恰恰说 明了，公民相互之间在处理纠纷的时候，缺乏法律意识，就会采用一些极端的行为来处理。 我们的司法公信力也不够，司法权威受到了质疑和挑战。这方面通过数字也能说明， 那就是法院强制执行率的变化。从 90 年代初到现在的 2010 年，中国法院的执行强度其实 没有得到有效的改观。在 90 年代初的时候，我们有将近 25%的案件需要法院去强制执行， 就是法院的判决下达以后，有 1/4 是要强制执行的。公民不愿意去自愿的履行这个判决， 这说明我们的公民对法院的判决不服气不认同，也就说明了司法公信力不高。到了 2010 年， 法院的强制执行率还是在 20%以上，特别是 2005 年以后的这 5 年里，一直在 20%以上，这 就说明我们现在司法公信力还是存在问题。 司法公信力存在问题的另一组数字来自于涉诉信访总量和诉讼总量的对比。从 1986 年 到 2011 年间，涉诉的信访总量有多少？145136963 件，1.4 亿多件。同期的诉讼量有多少？ 133619119 件，也就是 1.3 亿多件。可想而知，这么多的诉讼量，大家还是选择了信访， 说明大家还是不信任司法审判程序，这也就说明司法公信力还是一个突出的问题。 除了法律意识、司法的公信力以外，我们的执法公信力也有问题。我们强调要严格执 法，强调依法行政建立法制政府，但是从 80 年代到现在，行政的一审诉讼率呈现增长的态 势，也就是说有了越来越多的民告官案件。行政诉讼率越来越高，说明什么？说明我们在 法制政府建设中还存在着不足，说明我们在执法过程中还存在着一些违法行为。 这就是我要给大家讲的第一个问题，强化权力运行的制约和监督的 5 个时代背景。 二、权力制约和监督的基本对策 第二个问题是权力制约和监督的基本对策。党的十八届三中全会提出一个非常重要的 概念，叫做强化权力运行制约和监督体系，其中就讲了要坚持用制度管权、管事、管人， 让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。而且还强调 要建构决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要健全惩治和预防腐败体系。最 终的目的是要建设廉洁政治，努力实现干部清政、政府清廉、政治清明。 十八届三中全会提出的强化权力运行制约和监督体系，其实就明白的告诉我们，权力 制约和监督就是要体系化。什么是体系？邓小平先生在 90 年代南方谈话里面，就很清楚的 说，大概再有 30 年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，这 个更加成熟、更加定型的制度就是体系。因为体系一定意味着有一些制度，而且这个制度 是定型的是成熟的。权力运行制约和监督就是要建构一套法制体系。 刚刚闭幕的十八届四中全会专门讨论了依法治国问题，依法治国问题其实就是要依法 治权，依法治权就是用法律来制约权力的运行。四中全会通过了中共中央关于全面推进 依法治国若干重大问题的决定。全会提出全面推进依法治国总目标就是要建设中国特色 社会主义法制体系，建设社会主义法制国家。这样一个目标就是在中国共产党的领导下， 坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，目的是要形成完备的法律 规范体系，要形成高效的法制实施体系，要形成严密的法制监督体系，有力的法制保护体 系，还要形成完善的党内法规体系。坚持依法治国、依法执政、依法行政，共同推进坚持 法制国家、法制政府、法制社会一体建设。最终实现科学立法、严格执法、公正司法和全 民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。这是十八届四中全会强调全面推进依法 治国的根本目标。在这么一个设想中，法制就是权力运行制约和监督的一个有力武器，或 者是一个根本手段。按照十八届四中全会的精神，用依法治国的思想来指导，建立健全我 们的权力运行的制约和监督体系，就是反腐倡廉问题的一个重要途径。 （一）权力制约和监督的价值目标 权力制约和监督，有这样几个价值目标，第一个就是要政治民主。权力制约和监督的 目的是什么？目的是为了实现政治上的民主，所以政治民主是权力制约和监督的价值目的 所在，与此同时，政治民主也是权力制约和监督的一个重要手段。所以十八届三中全会、 十八届四中全会都强调让人民来监督权力，强调公共权力在运行的过程中，要让人民群众 参与进来，包括听政，甚至是司法权力的运行，改革和完善人民陪审员制度，包括立法中 的人民参与。人民参与立法，人民是立法的主题，这样人民才有可能自觉自愿的去遵守法 律，因为这个法律是他自己制定的，当然就心甘情愿，乐意去遵守这样的法制，所以政治 民主是权力制约和监督的价值目标，既是目的也是手段。权力制约监督的价值目标第一就 是政治民主。 第二，就是正当合法。是我们权力制约和监督的目的，也是手段。权力的运行一定是 在法制的轨道之内运行。这就像火车头在轨道上行使的时候就不会出问题，不管这个火车 头有多大的马力，马力小也好，大也罢，只要是在轨道上运行，就是安全的。但是如果权 力运行离开了法律，就好比是火车头脱离了轨道，动力越大，所造成的损失和灾难就越惨 痛，所以正当合法是权力制约和监督的价值目标。 十八届四中全会里面，在司法中一定要强调司法正当，就是司法要取信于民，让人民 信任，然后司法才有可能有公信力，怎样能让人民信任司法？怎样才能取得司法权的正当 性？要司法公开，要司法民主，要让人民参与司法案件，参与审判。审判以后，判决书要 向社会公开，让人民来监督，让社会来监督，这样才能取信于民。任何权力都应该是在阳 光下运行，都应该是透明，这样才能取得正当。 与此同时，任何权力运行，不光是司法权，立法权也是，都要在法律的轨道内运行。 行政权力的运行、司法权力的运行，甚至是立法权力的运行都要讲合法的问题。依法行政、 依法执政，依法治国，要共同推进。我们的执法里面讲严格执法、政务公开，在司法里面 讲严格按法律办案。我们要建立完善的立法体制，按照严格的程序，科学、民主立法，只 有这样才能让我们的权力是正当、合法的，同时也能通过正当合法的手段来实现有效的权 力制约和监督，这是第二个目标。 第三个目标就是责任有效。任何权力的运行不是不承担责任的，一定要有责任。政治 权力不是绝对的，是相对的。任何权力都要有权也要有责，没有只享有权力的绝对权力而 不问责任。所以责任是必要的，同时权力的制约和监督也应当是有效的。权力运行一方面 要担当起责任，另一方面也应当是有效进行。权力是一种必要的恶，从有了人类社会以来， 从有了政治生活以来就有了权力。为什么需要权力？就是因为我们的生活离不开权力。从 近代的时候很多思想家就分析为什么从自然状态进入政治社会？就是因为在自然状态下， 没有公共权力，用霍布斯的话说，就是要弱肉强食、是森林法则。 这个时候个人的生存、财产权力都是没法得到保障的，于是我们需要进入政治社会， 建立一个公共权力，这个公共权力就是必要的，用它来保障我们个人的幸福生活。但是我 们又担心权力被滥用，于是就通过一些制度设计来制约公共权力，让它不被滥用，让它更 有效的服务于社会成员的幸福生活。问题是任何权力的制约和监督都有成本，如果权力运 行的制约和监督成本太高，最后导致权力没法有效的为社会成员提供服务，那这个权力制 约和监督也是有问题的。所以过犹不及，怎样去设计一套既能保证权力有效运行，又能防 止被滥用的制度需要深思熟虑。责任和有效也是权力制约和监督的价值目标。 第四个目标是什么？就是透明廉洁。顾名思义，权力的运行一定