关于“三农问题”的一点看法

关于“三农问题”的一点看法 第四期青干班 郭强 “三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题。同时可以说是一个从所 事行业、居住地域和主体身份来说明同一个群体的问题。即广大乡村区域内， 主要从事种植、养殖业，身份为农民的大部分国民的生存状态的改善与产业发 展以及社会进步问题。 对于这一问题，学界已有众多论述，但论述多集中在户籍改革和土地流转 上，貌似逐渐取得了共识，但其实实际操作中的深层次问题少有人论及。笔者 在豫北的一个中等城市的远郊工作，结合工作中的体会，提出以下几个问题加 以讨论。 一、 农民的定义是什么 这个问题乍一看似乎不言自明，农民即从事农业生产的人。但事实上在笔 者工作地区，凡是“先富起来的”的农民都不是从事的农业生产。而一般的青 壮年也仅是在农忙时节回乡从事农业劳动，平时在外打工。也就是说他们的大 部分工作时间和大部分的工作收入都是和非农产业而非农业联系起来的。而从 各地大力提倡劳务输出也可从侧面证明这一点。同时近年来又有资本投入农业， 通过租赁土地和雇佣劳力进行农业生产，这些人虽从事的是农业，但很少有人 认为他们是农民。因此，从职业身份定义农民似嫌不妥。笔者认为“三农问题” 中的农民实指村民，即具有农民户口（也即具有村民资格） ，长期居住在乡村区 域并享有相应土地收益权的人。 这样一来就引出了本文提出的三个观点：1、农业发展和农民增收的不一致 性；2、农村而非农业给农民提供的生活保障；3、土地的使用权低收益和补偿 高收益使得农民不愿脱离农村。 二、 农业发展和农民增收的不一致性 我国是一个人口大国，粮食问题在中国有特殊的意义。粮食不仅仅是一种 农产品，它还关系到社会稳定和国家安全。因此中央对粮食问题一向非常关注， 要求粮食稳产、高产。但作为种植业，粮食的单产增加是缓慢的。而我国的农 民人均耕地面积又比较少。粮食是否增收和相当一部分农民收入增加没有很大 关系。以笔者所在地区为例，农民人均耕地不足两亩，一年两季，亩产小麦 1000 斤，玉米 1000 斤。小麦、玉米单价一元多些。除去化肥、种子、浇水、 收割等投入，每亩收入超不过 1000 元。一个农民从每年种植粮食所得超不过 2000 元。但其在城市打零工，每天收入在 50 元左右。 （新乡市最低工资标准， 1080 元/月） 。这就形成了农业发展和农民增收内在的不协调：发展水果、蔬菜、 花卉、油料、烟草等经济作物种植可以大幅度提高农民收入，势必减少粮食种 植面积，但我国国情又决定了不能大量减少粮食种植面积。如果从事粮食生产， 收入和外出打工相比相当低。推动农业科技进步和兴修农业基础设施虽然能提 高粮食产量，增加农民收入，但需要人力投入，减少外出打工收入。所以有机 会外出打工的农民对农业科技进步和农业基础设施不感兴趣。在劳务收入占农 业总收入比重较大情况下，劳务经济越发展，外出打工人员越多，越不利于农 业发展。有人可能会认为，外出务工农民多了，正好可以推进土地使用权流转， 加快农业机械化提高农业劳动生产率。笔者看法是如果种植经济作物，规模经 营确实可能有较高回报，易于吸引社会资本投入。但种植粮食却不大可行。美 国的大农场实行机械化，农民有较高的收入。但其收入是依靠较多土地数量上 而非单位土地产出率上。美国耕地面积 28 亿亩，而农民仅占人口比例的 1.8%，即六百万左右。农民人均土地 470 亩左右。所以家庭农场都在千亩以上。 可以设想，如要通过土地使用权转让达到这样的经营规模，需要和几百户农民 签订协议。根据上文计算，每亩粮食收入超不过 1000 元，租地成本每亩 300500 元（笔者所在地区价格） ，净收益每亩低于 500 元。很难吸引社会资本 投资粮食种植领域。实际上转包别人家土地的往往为不具备一技之长，外出打 工收入较少的本村农民。这些人文化素质不高，也无大的资本积累，很难进行 机械化生产。 农民为了增收，外出打工从事二、三产业，农业生产留给了妇女、儿童及 老人。造成了农业生产人力投入不足。农业效益较低，农民有了积蓄也愿意投 资于二、三产业而非农业。这又造成物力投入不足。正是这种农业发展和农民 增收内在的不协调，阻碍了农业的现代化。 三、农村而非农业给农民提供了生活保障 中共十七届三中全会后，土地承包经营权流转问题成为理论界关注的热点。 在强调稳步推进土地承包经营权流转的学者中，普遍存在承包田提供了一定的 社保功能的认识，即在我国社会保障不完善的情况下，土地为农民提供了就业 渠道，保障了其基本生活。但从上文的分析来看，在农民身体健康尚可的情况 下，外出打工比务农收入更高。而其年老体弱时，从事农业劳动也未必胜任。 以笔者来看，只是农村生活的成本也比较低，为大部分农民提供了一个温饱有 余的生活的物质基础。从这方面来说，农村而非农业给农民提供了生活保障。 所以，外出到城市打工，把家庭安在农村的模式成为主流。这一模式的形成的 根本原因在于，大部分农民的务工收入不足以支撑其在城市的体面生活，而非 所谓严格的户籍政策。所以，进城务工农民“双向流动” ，大部分人口在农村生 活的现实恐怕要在今后相当长一段时间内继续保持。 四、土地的使用权低收益和补偿高收益 以土地从事农业生产尤其是粮食生产的收益，上文已经分析过，相当低。 这并非政府压低粮食价格，中国粮食的售价已超过美国，所以通过提高粮食收 购价格提高土地收益不太可行。但是相对的，当土地被政府征用后，获得的收 益却远远高于种植粮食的收益，虽然认为政府征地是对农民权益的侵害的认识 基本是主流。以笔者所在地区为例，征地区片综合地价（征地补偿安置费和社 会保障费）为 74700 元，实际操作中地上附着物和青苗补偿费为 10000 元左右。 除去村集体部分，农民每亩实际分配 65000 元左右。而一些靠近城区用于房地 产建设的土地补偿，农民每亩可获得超过 10 万的补偿。目前银行一年期存款利 率为 3.5%，五年期为 5.5%，民间借贷利率多为 12%以上。以资金的时间价值 来看，土地被征用的收益远远大于从事农业（尤其是粮食）的收益。因此，虽 然政府征用土地的补偿标准广受非议，实际上几乎所有农民都希望自己承包的 土地被政府征收。而也就由于预期土地被征用获得的较高收益，使得农民不愿 交回承包地，哪怕给其解决城镇户口。根据我国的农村土地承包法第二十六条 规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包 的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草 地。 ”在笔者所在地区（豫北中等城市的远郊区） ，现在不但农民不愿转出户口， 相反一些已获得城镇户口的原村民积极的办理户口回迁，为的就是申请宅基地 和参与未来的征地赔偿分配。这种现状使得认为只要进行户籍改革就可大大加 快农村人口向城市流动的观点显得有些一厢情愿。其原因在于城乡二元分割主 要在于基础设施投入上，即农村的教育、医疗、生活环境大大落后于城市。但 在众多中小城市，农民和市民体现在户籍上的福利差异并不大。很多城市的失 业人员生活水平还不如农民。因此，农民的理性选择是在城市从事二、三产业 获得相对从事农业较高的收入，同时保留“农民”身份以及与之相联系的宅基 地和承包地的使用权和补偿索取权（即遇到征地拆迁时获得补偿的权利） 。不论 宅基地还是承包地，补偿索取权的利益都要大于使用权收益。这也是农村存在 承包地撂荒和无人居住的老宅基的原因。结果就是土地无法实现集约经营。 对策 笔者认为解决“三农”问题的核心在于减少农民数量。因为中国农业的土 地生产率并不低，低的是劳动生产率。劳动生产率低造成农民收入低。提高劳 动生产率的瓶颈在于人均耕地少，而非技术上达不到。规模经营仅能提高劳动 生产率不能提高土地生产率。农民数量减不下来，规模经营就不可能达到。而 单家独户的小农经济下实现农业现代化也是相当困难。 减少农民数量需从两方面入手。一、加大农村地区的教育投入，既包括义 务教育也包括职业教育，通过教育提高农民在城市的就业能力，为其长久在城 市生活奠定基础。二、明确农民的土地财产权利。农村的耕地、宅基地名义上 都属于集体所有，农民仅有使用权。但事实上无论是平时还是政府征用时，收 益是属于农民个人的（至少是大部分） 。收益又仅是和“农民身份”相联系的， 即无论该农民是否从事农业劳动，只要具有村民户口就享有相关土地收益。比 如如果农民把他名下的承包地租出去，种粮直补是发给该农民而非实际耕种人。 因此，如要农民有意愿脱离“农民身份” ，必须明确农民的土地财产权利，而土 地财产权利又不以其改变身份而变化。明确农民土地财产权利并非土地私有化， 因为将目前农民占有的土地明确其个人所有从逻辑上来讲是讲不通的。我国大 部分农村在土地发包时，是按照人口分的，但因为土地承包权三十年不变，事