关于实施税收专业化管理的若干思考

随着市场经济的进一步发展,税源结构发生了较大的变化,税收征管情况也发生了较大的变 化,特别是现有税收管理方式存在的问题,如征纳双方信息不对称,管理力量不足,导致征而不 管,税务管理员忙于日常事务处理,疏于对纳税人的管理等,导致税收征管效率和质量不高,影 响了税收管理水平的提高.笔者认为，实行税收专业化管理是解决目前税收管理难题的有效 途径.同时，要实施税收专业化管理,必需对现有税收管理方式进行改革和创新。本文通过对 当前税收征管中存在问题的列举和分析，对实施税收专业化管理，谈自己一些粗浅的看法。 一、当前税收管理中存在的问题分析 1、税务机关内部管理机构设置不合理,导致基层税务分局管理自主性低.目前各县市局机 关科室设置过多,分工过细, 基层税务分局设置过少,导致了大机关,小基层的管理格局,出现了 基层税务分局日常事务过多,忙于应付的问题.如我局目前有 11 个科室(中心), 而基层税务分 局只有 4 个,如果每个科室,每个月布置 4 项工作,基层税务分局就有 44 项工作需要完成,而实 际工作中远远大于此数, 基层税务分局为了完成市局布置的工作,就要把工作交办给管理员 去做,使管理员忙于日常事务,疏于日常管理,影响了基层税务分局的管理自主性和工作积极 性.同时,由于机关科室设置过多,工作少,人员多,出现人浮与事的问题。 2、纳税人多,干部少,征管力量严重不足.目前,纳税人越来越多,但干部编制有限,新招得干 部每年只有 2-3 个,特别是干部年岭结构老化 ,对新情况不适应,信息化应用程度低,人均户管 达到 800 户以上,导致出现实在无法管,就放任不管的问题。 3、户管不清,数据不明,监控管理不力. 目前,加大了办税服务厅的建设,进一步完善了征管 流程,开展了一窗式,一站式服务,大大方便了纳税人,特别是网上申报,网上认证,网上抄报税的 推行,纳税人基本上不用到税务机关办事,导致了纳税人于税务管理员的正面接触,管理员放 松了对纳税人生产经营情况和税源状况的监控。 4、干部业务素质有待于进一步提高,税务管理风险增大.一是税收执法人员业务不熟，违 反执法程序引起的执法风险。部分税务干部,不深入学习和钻研税收业务，凭经验、凭关系 执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。 如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集 证据或收集的证据证明力不强等。三是执法人员随意执法留下风险隐患。四是因忙于日常 事务,引起的行政不作为而产生的风险。 二、实行税收专业化管理的基本思路 税收管理专业化是指根据纳税人实际情况和管理的不同特点，突破现有按属地、划片管 户的单一方式，对外实施以分行业管理和分规模管理等分类管理办法、根据纳税人属地、 风险等级实行分级税收管理，对内坚持管户与管事相结合，通过建立高素质的税收管理专 业人才队伍，实行个人管理和团队管理有机结合，以信息化为支撑，优化征管资源配置， 以提高征管质量,防范执法风险为目标的税收管理办法。 实行税收专业化管理,科学的分类管理办法是必要的保证.具体可分为: 1、按经营规模大小,实行分类管理。即在一定范围内打破地区界限，按纳税人经营规模 （注册资本、经营收入、应交税金）设立税收专业管理岗位，明确税收管理员，进行税收 征管。对重点税源指定专人或组建专业团队，如建立重点税源管理股,实施专业化管理；对 非重点税源在属地管理基础上，实施专业化管理。一是重点税源精细化管理，试行“税源大 户“ 制管理模式,实行管户制.二是一般税源集约化管理，实行专业管理与户籍管理相结合模 式，实行管事制。三是特殊税源个性化管理，根据特殊行业特点，制定行业税收管理办法。 四是个体税源社会化管理，积极发挥协税护税作用,有条件的可按区域实行委托代征。 2、按税收风险等级,实行分级管理。即将税收遵从差异化管理作为重要的基础性工作， 通过风险管理,提高管理质量，依据企业税收风险程度，实施分级税收管理。对低风险企业， 以优化服务为主，在纳税服务尤其是对大企业个性服务方面，引导企业从内部控制制度入 手，强化企业税务风险自我防控,提高纳税人税法自主遵从度；对中等风险企业，开展提醒 服务,帮助企业自行提高纳税遵从度，提高申报真实性；对高风险企业，启动纳税评估或专 项检查，强制提高纳税遵从度。 三、 实行税收专业化管理的前提条件 1、进一步完善税收管理员制度.一是完善税收管理岗责体系。重组属地管理税收管理员 职能，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业（重点税源） 、风险监控应对、中小企业行 业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能剥离出来；把制度性安排、事务性管理等 服务职能保留其中。二是优化税收征管业务流程。建立与征管信息系统相配套的征管流程， 规范与优化税源监控、税款征收、税务稽查、税收法制、纳税服务等业务流程，规范征管 程序，使各部门权责明确、各司其职。 2、调整税收管理机构职能职责.按照专业化管理要求，在确保机构数量和整体结构相对 稳定的基础上，调整机构职能，明确岗位职责，优化内部分工，实施税收分级管理。根据 各类别纳税人的管理要求、管理难度和税收管理员的综合素质，科学配置税务管理资源， 优先保证对大企业和重点税源的监控管理需要，把综合业务素质高的管理员配置到风险等 级高、业务复杂程度高、专业化管理要求高、综合技术应用要求高的管理岗位。既要抽调 业务素质好、责任心强的税务干部充实到专业化管理机构中，又要兼顾属地化管理机构需 求，合理确定税收管理员的管户数量，最大限度的发挥税收管理员的工作潜能。如建立大 企业管理科或大企业管理分局,实行集中管理,实行对大企业的专业化管理. 3、进一步完善纳税评估制度.一要将纳税评估岗位职责适度集中。根据总局“降低频率、 加大深度、提高效率、注重效益“的原则，专业化纳税评估职责集中到县市区及以上税务机 关。对于重点税源一般应有纳税评估科开展专业评估，对非重点税源可以选择设置日常评 估岗,由基层税务分局开展日常评估。二要建立专业化评估员队伍。目前纳税评估人员基本 由各基层分局设岗，实施二级评估,使评估质量低下、评估显效缓慢。纳税评估专业化管理 要有专业化组织机构和专业化评估人员，应单独设置纳税评估机构，如分局建立纳税评估 股,建立评估员制度，将纳税评估从属地责任区管理职能中分离出来，集中到专业团队等更 高层面，选择政治素质高、业务能力强的干部专门从事专业化综合评估和税收风险分析、 识别、应对工作。 4、进一步建立税收专业化管理的运行机制.当前，应以宁波市局为主体，全面推行税收 专业化管理机制建设,以县市（区）局为主力，夯实税收专业化管理基础，形成上下级机关 纵向互动、同级职能部门横向联动、整个系统协调联动的税收管理格局。一是建立纵向互 动机制。即从宁波市局到县市（区）局,基层税务分局到税收管理员四级，不同层级按照各 自税源管理职责，既分工又联系进行税源管理。二是建立横向联动机制。各级税务机关要 成立征管质量监控分析领导小组，建立税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查“四位一 体“ 联动机制，各部门各司其职，密切配合，统一监控分析税源变化，统一下达风险预警指 标和纳税评估重点，统一考评征管状况。三是建立外部协作机制。加强与地方党政相关部 门沟通和协作，逐步建立经济税源信息（第三方信息）的共享机制，完善综合治税、协税 护税的体制，为专业化管理创造良好的机制保障。 四、实行税收专业化管理的具体方法 (一)因地制宜,结合实际,合理选择税收专业化管理的方法。 根据税源结构特点，选择几种方法的组合，分别在全局范围内实施。如城区分局的纳税 户数多、税源集中、行业门类相对齐全，即在分局范围内实行以分规模为主，分行业、分 事项为辅的管理模式；其他分局的纳税户数少、税源相对分散，则以属地管理为主，辅以 分类管理，即在分局范围内实行以分规模为主或以分行业为主的管理模式,结合属地管理模 式。 对工作事项则充分考虑不同层级管理资源的优势，适当集中部分重要、复杂事项至县市 (区)局机关科室和宁波市局机关处室进行实体化运作，以突出管理重点，减轻基层负担， 节约征纳成本，提高征管质量。应集中的事项主要包括：对全局征管质量影响程度较大 的重大或复杂的事项。如大额税收优惠和税收减免的调查、审批；大企业的税收风险应对、 中小企业的行业性风险监控及其他征管疑难事项等。量少、涉及面较窄，但技术含量高、 基层不经常涉及、集中管理有助于提高专业化程度的征管事项。如转让定价调查、预约定 价谈签、处置企业改组改制等事项。跨区域、跨部门，需要上级部门沟通协调的征管事 项。如对外与大企业定点联系，开展高层次纳税服务，解决大企业的涉税诉求；与第三方 交流沟通，获取数据信息。 （二）以信息化建设为依托，建立科学的专业化管理方法体系。对大企业，考虑其生产 经营复杂、管理信息化程度较高、跨区域经营、内控制度与程序相对统一、有纳税遵从的 主观意愿等特点，按照精细化管理、个性化服务的思路，主要致力于深入掌握大企业经营 管理及税源情况和完善服务机制。一是开展企业内控及风险管理体系分析，通过生产及管 理流程研究、利用行业税源监控分析系统,开展行业信息分析、加强第三方信息利用等手段， 准确把握大企业经营规律及核算特点，增强大企业管理的针对性。二是实行产业链动态监 控，深入分析大企业在产业链中的地位和作用，密切关注国家产业政策调整及相关上下游 企业经营变化，及时掌控产业链调整对大企业税源的影响，增强大企业管理的关联性。三 是搭建税收测算模型，利用企业原材料投入产出比等各项参数，判断大企业生产能力和纳 税能力，增强大企业管理的预见性。四是突出与大企业点对点沟通，在重大事项发生时主 动关注，服务前移。 对中小企业，考虑其数量众多、规模不大、流动频繁、税法遵从度参差不齐等特点，按照 行业管理、集约化服务的思路，主要致力于强化税基管理、日常监控评估和分类纳税辅导。 一是加强源头管理，密切与工商、地税及政府部门间的信息传递和工作配合，统一确认新 办企业管属，避免产生漏征漏管。同时，在新办税务登记、发票审批、一般纳税人认定等 环节从严把关，深入了解企业实际生产经营状态等各方面情况，对财务核算不健全的企业 实行所得税核定征收。二是加强日常税源监控和评估。针对区域范围内的重点行业，通过 对行业基础信息的调查研究，结合对历年来典型评估案例、稽查案例的剖析，逐步形成行 业税收管理手册。税收管理员以行业税收管理手册为指导，查找中小企业税收管理的风险 点，进而采取有针对性的管理措施。三是分类加强纳税辅导服务。对新办企业，通过纳税 辅、办税指南等，及时帮助办税人员了解熟悉办税流程及规定；对已开业的中小企业，通 过政策咨询解读日等载体，分行业、分税种宣传税收法律法规及政策，并突出对账簿设置、 财务核算情况的检查辅导。 对个体零散税收，考虑其数量众多、规模小、账务不健全、纳税额少等特点，按照网络管 理、社会化服务的思路，主要致力于户籍管理、定额管理等。切实强化国税、地税联合征 管及委托代征工作，有效发挥国税、地税联办和市场、街道等受托代征单位作用，建立较 为完善的个体护税协税网络及社会化服务机制。 五、实行税收专业化管理需要正确处理的关系 （一）进一步提高对税收专业化管理的认识,正确处理税收管理科学化与精细化的关系.专 业化管理的根本是科学化，基础是精细化。离开科学化搞专业化，就会丧失根本；忽略精 细化搞专业化，就会半途而废，不能取得管理实效。税收专业化管理不仅包括对纳税人的 管理，也包括对税务机关、对税务干部的管理，需要分别研究管理对象的不同特点，采取 相应的管理模式。要从资源效益最大化的角度认识专业化管理。专业化并不意味着管理资 源的专有化。要避免简单机械地理解专业化，不能把专门化等同于专业化。 （二）进一步加强税收风险分析,积极开展风险管理,正确处理税收专业化管理与风险管理 的关系。风险管理是深化专业化管理的重要基础。要将风险管理理念贯穿于不同类型企业、 不同事项管理的全过程。科学界定各层级税务机关的风险管理职能。县（市）级以上税务 机关主要承担税收风险战略规划、风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务技术支持 等工作，为基层税务机关开展风险应对提供目标、指导和支撑；各基层税务分局,主要是根 据上级规划部署和风险识别排序结果，有针对性地组织开展风险应对工作，推进分局税收 管理实体化，建立分局税收管理风险分析领导小组,开展涉税风险分析,逐步让分局的业务骨 干承担从税收管理员职能中分解集中的部分风险监控职能。要科学分解税收管理员职责， 深化管事与管户有机结合的体制建设，把风险应对的主要职责从税收管理员职责中分离出 来，税收管理员专门从事制度性安排的调查、核查、巡查以及日常纳税服务等工作,做到管 户与管事相结合。 （三）进一步加强对高素质专业人才的培训管理,正确处理税收管理专业人才与复合型人 才培养的关系.要创新培训手段和方法，建立相对固定的培训实践基地，注重采用情景模拟、 案例教学等方式，增强干部的感性认识和动手能力。要加强与审计署特派办、中介机构的 交流沟通，聘请富有审计、会计、税务筹划等实际工作经验的人士担任兼职教师，促进信 息资源及工作技能的共享。如派干部到审计署特派办,会计师事务所挂职锻炼,开展实务操作,培 养干部动手能力,同时,对业务骨干,进行法律,