关于培育发展社会组织的几点思考

关于培育发展社会组织的几点思考 【内容概要】近年来，我县社会组织的服务领 域不断扩大，服务能力持续增强，但由于我县社会 组织发展起步较晚，还存在总量相对不足、形成模 式单一、社会化程度低等问题。今后要加强和重视 发展社会组织的理念建设，构建社会组织参与社会 建设和管理的形成机制，完善社会组织管理体制机 制，加快建立起与人民群众日益增长的物质文化需 求相适应的社会组织。 十七大提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反 映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。 这是党在新时期、新阶段动员各种社会力量参与社会 建设和管理的一项重要举措。社会组织作为与政府机 关、企事业单位并列的第三部门，是各类组织中最基 本、最广泛、最活跃的一支社会力量，是承接政府、市 场、公民之间相互联系的纽带和桥梁，在弥补政府失 灵、市场 失灵方面具有独特的优势。培育和发展社会 组织，加 强对社会组织的管理，是社会建设的一项重 要任务。 一、我县社会组织发展现状 改革开放以来，我县社会组织的发展经历了一个 从无到有、从少到多、从小到大，不断成长壮大的过程。 延庆县社会组织包括注册登记社会团体、民办非企业 单位，以及未注册登记的草根组织。通过调查统计， 从 1992 年 11 月 7 日，县私营个体经济协会和县农机 安全互助协会正式在县民政局社团办注册登记，成为 我县最早注册登记的 2 个社会组织，截至到 2010 年 8 月底，我县在民政局社团办注册登记的社会组织共 计 196 个，会员数总数 54098 人，注册资金共计 1357.2 万元。 （一）社会团体规模与结构状况。 截止到 2010 年 8 月底，全县注册登记的社会团 体共计 147 个，占注册登记社会组织总数的 75%。其 中学术性 6 个、行业性 11 个、专业性 123 个、联合性 7 个。社会团体注册资金总数 495.2 万元，会员总数 53297 人。我 县 147 个社团组织分别挂靠在 44 个业务 主管单位。 业务范围涉及法律、工商服务业、教育、科 技研究、农业及农村发展等近 12 个行业，其中农业及 农村发展社团组织 89 家，占社会团体总数的 60.5%。 （二）民办非企业单位规模与结构状况。 从 2000 年 4 月 12 日，延庆县帝泉老年人服务中 心成为我县第一家民办非企业单位注册登记，到 2010 年 8 月底，全县注册登记的民办非企业单位共计 49 个，占注册登记社会组织总数的 25%。民办非企业单 位开办资金总数 916 万元，会员总数 754 人。业务主 管单位涉及民政局、教委、科委、劳动 局、体育局、司 法局、卫 生局、街道办等 9 个部门。分布在教育、社会 服务、法律、农业及农村发展、体育、生态环境、科技 研究、卫生、 职业及从业者组织等 9 个行业领域。 （三）草根组织规模与结构状况。 截止到 2010 年 8 月底，我县草根组织共计 150 个，其中社会团体性质 131 个，民办非企业单位性质 19 个。在街道或乡镇等部门登记备案的 80 个，占草 根组织总数的 54%，未进行登记备 案的 70 个，占草根 组织总数的 46%。草根组织会员总 数达到 4276 人，其 中党员 1033 人，占草根组织会员总数的 24%。政府资 助资金或接受捐助等形式获得的活动经费 36.12 万元， 主要以开展文体活动、慈善公益和提供社区服务为主。 按区域分类，我县草根组织分布在 12 个乡镇和城区 三个街道。12 个乡镇共有草根组织 96 个，千家店镇 拥有草根组织最多，为 35 个，乡镇草根组织会员总 数 2786 人，党员总数 462 人。城区三个街道共有草根 组织 54 个（香水园街道 21 个、儒林街道 19 个、百泉 街道 14 个），城区草根组织会员数 1490 人，党员总 数 571 人。 二、社会组织在和谐社会建设中发挥的作用 随着社会组织规模不断扩大，数量不断增长，社 会组织在提供社会服务，弥补政府失灵和市场失灵， 调处不同阶层群体间利益关系、整合社会力量参与社 会建设和管理等方面发挥着重要功能，不仅推动了地 方经济社会的发展，同时也促进了社会和谐。 （一）社会组织的社会服务领域不断扩大。 经过几年的发展，社会组织服务领域由初期的农 业及农村发展拓展到工商服务业、教育科研、慈善公 益、卫生保健、文化体育、生 态环境、社会服务、法律 援助等诸多领域。初步形成门类齐全、覆盖广泛的网 络体系，在经济、政治、文化和社会建设方面发挥了积 极作用。各种协会、养老机构等社会组织在妇女、儿童、 老年人、残疾人、贫困人口等社会弱势群体方面提供 了有效的社会援助，增进社会福利，促进了社会公平； 诸多民办教育培训机构，在增加劳动者技能，提高全 民文化素质等方面提供了有效的社会支持，等等。如 县计生协会累计发放小额贴息贷款 7449.645 万元，帮 助 4670 家独生子女家庭脱贫致富。社会组织的存在 有效地弥补了政府提供公共产品的不足，市场资源配 置不到位的缺陷。此外，公民通过志愿参与以无偿服 务他人、回报社会为特征的各种社会组织，有效地促 使全社会形成热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友 爱、共同 发展的社会氛围和人际关系，和人民群众社 会价值理性的回归，培养了公民社会意识，促进了社 会的和谐发展。 （二）社会组织服务地方经济能力增强。 社会组织能够动员社会力量和社会资源有效地帮 助政府、市场解决经济社会发展中的一些薄弱环节。 首先，促进就业。我县有 20 多家民办培训学校，在培 训劳动技能、促进就业等方面发挥了重要作用，直接 解决就业 700 多人。其次，促进农民增收。我县有农业 及农村发展方面的社会组织 89 家，占社会团体总数 的 60.5%。这几年中，这些社会组织协助政府，为农民 无偿提供农业种植、养殖培训技术，规范农产品价格， 增强农产品市场竞争力，拓宽农产品销售渠道，增加 农民收入，解决农民后顾之忧，发挥了重要作用。第三， 促进市场公平竞争。社会组织作为政府与企业之间的 组织形式，承担政府放权的一些具体事务，同时也能 为企业组织发展提供支持服务。我县社会组织尤其是 行业协会、商会等类型的社会组织，在促进政府与企 业沟通协调方面起到桥梁作用，在维护市场公平秩序 和良好市场竞争环境、为企业提供有价值的信息等方 面起到了积极作用。 （三）社会组织服务公民利益诉求能力增强。 随着改革不断深入，经济快速发展，人民生活水 平日益提高，不同社会阶层的利益取向趋于多元化， 对政府现有的利益协调机制提出了严峻挑战。首先， 中上层群体追求个性化的社会服务，舒适和享受，已 经“不差钱”，如看病就医，患者的高需求，对政府提 供公共产品的能力提出挑战，于是医患纠纷逐年增多。 其次，弱势群体阶层分享改革成果的诉求不断增强， 对政府社会服务管理体系的单调性及理念的局限性不 断提出挑战。事实说明，政府并非“万能”，需要借助 社会力量参与调处公民利益诉求，矛盾化解。实际上， 近年我县各类社会组织在服务公民利益诉求，化解社 会矛盾和问题起到了积极作用。据延庆县医学会统计， 2009 年共发生 14 起医患纠纷，70%的医患纠纷调处 达到了各方满意，有效地化解了医患矛盾，防止问题 进一步升级。 三、我县社会组织发展存在问题与原因分析 我县社会组织发展起步较晚，这就要求我们学习 和借鉴社会组织发达地区先进经验，努力建立符合具 有我县特色的社会组织发展模式。 （一）总量相对不足，无法满足社会需求。 随着人民群众物质文化水平的不断提高，对公共 服务等需求日益增强，并不断提出新的、更高的要求。 这就需要更多的社会组织来承担社会服务管理功能， 弥补政府在职能转型过程中提供公共产品不足、无法 充分满足人民群众需求的问题。我县注册登记社会组 织总数按 28.8 万的常住人口计算，每万人社会组织数 量仅为 6.8 个，与其他区县或其他发达地区相比，社 会组织数量排名处于下游水平，总量相对不足，尚不 能满足人民群众日益增长的物质文化需求。 （二）形成模式单一，社会组织社会化程度低。 我县社会组织中，“管办模式”依然是形成模式 的主流，政府力量介入成为社会组织创建的一种惯性 延续。在我 县注册登记的 196 个社会组织中，55%以 上属于官办，其法人代表也大多由行政官员兼任，行 政色彩较浓。“政社不分、官民不分”的困局使社会 组织运行机制僵化，导致社会组织普遍存在提供公共 服务、反映人民群众诉求等作用不能充分发挥。民办 非企业单位数量在各区县中排名垫底，其民办非企业 单位最能体现“民办”之意，但是其数量最少，与北 京市民办非企业单位数量多于社会团体数量的总体趋 势不相一致。 （三）管理侧重约束，培育、扶持机制较弱。 所有社团在向登记管理机关（民政局）申请登记前， 必须“经过有关业务主管部门审查同意”。“业务主 管部门”及“登记管理机关”构成当前政府对社会组 织的“双重管理”体制。由于社会组织注册登记前， 必须在政府相关部门或国家事业单位挂靠，而被挂靠 单位既不能从中获益，又必须为挂靠组织的任何问题 负全责，无形之中增加了挂靠单位的政治风险。这也 是当前社会组织面临的“注册困境”。所以“双重管 理”的重心仍偏向于规范和监管社会组织登记行为与 日常活动，限制约束机制较强，而对社会组织的政策 扶持、税收优惠、购买公共服务等核心内容很少涉及， 造成社会组织发展缓慢、社会组织作用难以充分发挥 作用。 （四）制约因素繁杂，自身生存发展困难。 资金、场地、人才等因素是当前所有社会组织共 同面临的难题。主要体现在以下几个方面：第一，注册 门槛高。根据社会团体登记管理条例和民办非企 业单位登记管理条例等法规规定，社会组织（社会团 体、民办 非企业单位、基金会）创建初期必须具备注册 资金、固定场所、会员数量等硬件条件，很多社会组织， 苦于诸上限制条件而无力成为法定的社会组织，只好 “法外生存”。第二，运转经费来源少、无保障。官办 社会组织资金状况相对较好。但是，自发的社会组织， 因没有政府背景，以及社会组织的非营利性质，只能 依靠捐赠或寻求政府资助，到处“化缘”，很难维持。 此外，社会组织的活动场所和公益活动等必须交税， 无营利， 还交税，无形中又增加了社会组织的负担。 从 1992 年我县开始有注册登记的社会组织起，先后 有 20 个社会组织被注销，占非官办注册登记组织的 20.7%。第三，社会工作人才缺乏。由于社会组织的公 益性、非营利性质，在人才引进方面不具吸引力，即使 引进了人才，队伍稳定性也较差，导致社会组织不能 向社会提供有效的专业性服务，社会组织的专业化也 就很难实现。 四、培育和发展社会组织的几点建议 总的来看，我县社会组织发展中存在的问题，既 具有我国社会组织发展中面临的共性问题，又具有自 身的特点。当务之急，是要加强和重视发展社会组织 的理念建设，构建社会组织参与社会建设和管理的形 成机制，完善社会组织管理体制机制，建立起与人民 群众日益增长的物质文化需求相适应的社会组织发展。 （一）树立“小政府、大社会”理念，逐步健全社会 组织参与社会服务管理的有效机制。 “小政府，大社会”是政府行政体制改革的主要 方向，而社会组织是实现这一个目标的主要因素。一 方面要转变政府总揽一切事务的思维模式，调动社会 组织这一社会力量参与社会建设和管理，分担政府事 务， 发展 经济，服务公民利益诉求，调处社会关系，化 解社会矛盾和问题，促进社会和谐的功能。另一方面 要大力培育公民意识。大力弘扬、宣传组织规范、社会 实效好、 发挥作用大的社会组织和个人先进事迹，鼓 励和号召公民自发地参与社会建设和管理，吸引更多 社会精英参与社会组织发展，营造社会建设人人有责、 社会和谐人人共享的局面。 （二）加大政府购买服务力度，构建培育社会组织 新机制。 建立专项资金，有序“释放”出一部分政府承担 的社会公共事务，通过政府购买、补贴、奖励社会组织 服务的具体方式，鼓励社会组织参与社会服务管理， 探索用社会力量解决政府提供公共产品不足的问题。 政府在购买社会组织服务项目时，要降低对社会组织 的门槛儿，鼓励草根组织参与项目申报，以此来培育 和孵化社会组织。在项目评估审定、资金使用监管、项 目成效验收、引入奖惩机制等方面，逐步规范，逐步形 成科学完善的培育新机制。 （三）搭建“枢纽型”组织体系，健全社会组织监管 机制。 通过构建“枢纽型”社会组织，推进“政社分开” ，使社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财 务等方面彻底分开，逐步把业务主管职能从政府部门 剥离出来，构建“枢纽型”社会组织管理体系，根据 有关法律、法规，承担起业务主管单位职责，对相关社 会组织进行日常监管，依法坚决取缔非法社会组织， 严厉打击各种非法活动。加强社会组织党建工作，以 服务为工作切入点，反映社会组织实际问题，解决社 会组织在资金、场地、人员等方面的实际困难。建立社 会组织管理工作联席会议制度，加强工作联系和信息 沟通，提供服务，促进社会组织健康发展，推进社会组 织的社会化、专业化。 （四）突破制度约束，建立健全社会组织发展的激 励机制。 激励机制是鼓励、动员社会力量参与社会建设和 管理的有效手段。在现有的法律框架下，通过“税费 减免”，扶持社会组织发展。因社会组织具有非营利 性质，因此，可以考 虑采取以下方式：社会组织年度审 计费用由政府与社会组织共同承担。社会组织活动场 所免征税。社会组织接受捐赠数额较大适当缴税。允 许社会组织适当收取服务费，维持其正常运转。试行 社会组织星级评估机制。从社会组织保障条