关于建立预算绩效评价体系的思考和建议

关于建立预算绩效评价体系的思考和建议 (局领导班子调研课题) 我国 1994 年分税制改革的成功，使得各级政府财政收入 规模得以迅速扩张。但由于长期以来的重收入管理轻支出管理， 我国财政支出管理制度的弊端日益显现，逐渐表现出与公共财 政的不相适应。党的十六届三中全会和中共中央建立健全教 育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要均提出 要“建立预算绩效评价体系” ，这标志着我国财政管理已逐步 从重财政收入管理向加强财政支出管理和提高财政支出效益的 新阶段转变。我市自建市以来尤其是近几年来，经济迅速发展， 财政支出规模日益增大，但财政支出是否有效，投入产出比如 何，却始终“不识庐山真面目” 。因此，分析和借鉴国内外发 达国家和地区的有益经验和做法，逐步构建起一套适应我市实 际的预算绩效评价体系，加快开展公共支出的绩效评价工作， 从而提高预算编制的科学性，促进财政支出效率的提高，缓解 财政收支矛盾，已成为我市深化预算管理改革以适应新形势变 化所面临的一项重要任务。 一、国内外预算绩效评价的现状 1、与预算绩效评价体系相关的几个概念 建立预算绩效评价体系的直接目的是为了更好地开展预算 绩效评价工作，最终服务于政府绩效管理。预算绩效评价是与 政府绩效管理、政府绩效预算紧密联系在一起的。 政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，而政府绩效 管理是指运用科学的方法、标准和程序提高政府组织绩效的一 系列活动的总称。通过绩效管理提高政府管理水平，提高政府 的执行力和公信力，建设服务型政府，是当代行政改革的主要 内容之一。 绩效预算是将政府绩效管理与公共预算改革结合起来的一 种讲求绩效为目的、以结果为导向的预算管理模式。这种模式 是根据部门的业绩和成效来分配财政资源，目的在于降低政府 运行成本，提高财政资金的使用效率。 预算绩效评价即财政支出绩效评价（或公共支出绩效评价） ，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准， 按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经 济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡 量比较和综合评判，其核心是强调财政支出管理中的目标与结 果及其结果有效性的关系。它是公共财政的重要组成部分，与 绩效预算、绩效监督共同组成一个完整而有效的财政绩效管理 体系。它是构建财政绩效管理体系的基础，为编制绩效预算和 实施绩效监督提供参照依据和衡量尺度。 预算绩效评价体系是指由一系列与预算绩效评价相关的评 价制度、评价指标体系、评价方法、评价标准以及评价机构等 形成的有机整体，由绩效评价制度体系、绩效评价组织体系和 绩效评价指标体系三个子体系组成。预算绩效评价体系的科学 性、实用性和可操作性是实现对财政支出绩效客观、公正评价 - 3 - 的前提。 预算绩效评价体系作为财政支出管理制度的一个重要组成 部分，由于其强调政府部门的公共支出效率和责任，注重结果 导向和对民众公共需求的回应，成为现代政府部门进行资源配 置，提高财政资金使用效益和政府行政效率，改善政府形象的 一项重要手段，是当今世界各国行政改革的新形势。 2、国内外预算绩效评价现状 国外预算绩效评价是随着财政管理体制改革而逐步发展起 来的，在 19 世纪后期和 20 世纪初，西方国家在建立公共财政 阶段主要是通过建立预审程序、审计制度等来控制财政资金运 行的合法性和合规性。从 20 世纪 20 年代到 70 年代，开始采 用合理性的绩效评价。20 世纪 80 年代至今，很多发达国家和 一些发展中国家纷纷开展所谓“新公共管理”革命，将预算绩 效评价寓于公共支出管理中，逐步研究和建立起比较完善的预 算绩效评价体系，美国是发达国家中开展预算绩效评价工作的 典型代表。 我国财政支出绩效评价始于 20 世纪 80 年代，率先进行该 项工作的部门有国家计委、财政部和国家审计署等综合部门， 以及交通部、铁道部、水利部等行业管理部门。2000 年开始部 门预算改革以来，一些地方政府在试点的基础上开始推行财政 支出绩效评价。2001 年湖北省财政厅根据财政部的安排在该省 恩施土家族自治州选择了 5 个行政事业单位进行评价试点。 2002 年，湖北省又在全省范围内进行扩大试点，河北、湖南、 福建等省进行了小规模试点。2004 年，在广州市设立了全国首 个省级财政支出绩效评价机构。以此为突破口，地方政府绩效 预算改革蓬勃发展。随后，广东、浙江、江苏、河北等具有代 表性的省和南海等一大批市政府建立了专职机构进行项目绩效 评价。2008 年 10 月 17 日，全国“公共预算与政府绩效管理论 坛”在河南省焦作市召开，表明了我国地方政府正试图通过绩 效预算改革尝试提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资 源、提供公共服务等方面能力的一种现实迫切诉求。 我省目前主要是省级和无锡、镇江等市开展了预算绩效评 价工作。2003 年无锡市在全省率先开始探索财政支出绩效管理， 省财政厅于 2005 年选择了省级电子政务项目作为绩效评价改 革的起步试点项目，我市在 2008 年也配合省财政厅对我市农 村小城镇建设项目财政支出进行了绩效评价。我省的预算绩效 评价工作主要以财政专项资金为突破口，实施绩效评价的主体 由财政部门、项目实施部门、专家三方组成，体现绩效评价的 客观性、公正性。经过几年的实践，这些地区开展绩效评价的 舆论环境已逐步改善，部门单位自我约束、内部规范的项目管 理机制也逐步形成，管理水平和用财水平普遍得到提高，省里 准备从 2009 年开始在全省全面推开专项资金的绩效评价，并 逐步扩大绩效评价结果的公布范围。 二、我市建立预算绩效评价体系的必要性 建市以来，我市的经济社会发展获得了长足发展，财政收 支规模迅速扩张，全市一般预算收入规模由建市之初的 3.42 亿元增加到 2008 年的 46.5 亿元，年均增长 24.3%；全市一般 预算支出也由建市之初的 亿元增加到了 2008 年的 93.5 亿元， - 5 - 年均增长 %。作为一个发展中地区，要实现跨越式发展，需要 财政投入大量的资金保民生、促发展，而我市的实际可用财力 一直未能与财政收入同步增长，收支矛盾非常大，如何提高有 限财政资金的使用效益也成为财政部门的一项重要任务。一直 以来，市委市政府采取了较多措施加强支出管理，从 1999 年 开始至今，推行了政府采购、会计集中核算、部门预算、国库 集中支付等一系列财政改革，在规范我市财政支出管理方面发 挥了巨大作用。然而，财政支出管理中仍然存在一些问题，主 要表现为：预算执行与预算编制仍然存在“两张皮”现象，追 加预算较多，预算数与决算数差距较大；公用支出占支出的比 重较大，且逐年上升；项目支出分散，财政资金使用效益不高； 大部分非税收入未纳入预算管理，综合预算流于形式，政府无 法统筹使用全部财政资源等。因此，建立预算绩效评价体系， 是在市场经济条件下，进一步深化我市财政管理制度改革，加 强预算支出管理，提高资金有效性的客观选择，也是提高政府 预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。 1、建立预算绩效评价体系是我市财政预算管理科学化、精 细化的必然要求 长期以来，由于我市经济发展滞后，财力薄弱，属于“吃 饭财政” ，经济社会事业发展所需资金主要来自于上级财政转 移支付，我市财政支出分配基本上是以“规模”而不是以“绩 效”作为基本取向。各部门在编制部门预算时往往采取多编、 虚编、超编的办法，项目编报的随意性很大，缺少规划性，财 政部门也只能在有限的财力总盘子内，在确保行政事业单位正 常运转的情况下，围绕市委市政府确定的重点项目在各部门之 间平衡分配；各部门在资金使用上也缺乏投入产出观念，财政 给多少钱就花多少钱，不计成本、不讲效益，存在权责脱节、 责任不明等弊端，浪费比较严重。通过建立财政支出绩效评价 体系，对财政支出管理进行相应的绩效衡量和评判，了解和掌 握资金分配效果、使用效率和产出结果，使财政资金分配依据 从主观臆断落实到绩效上，实现由人为分配到制度分配的转变， 使预算申请环节具有更多理性成分来克服原有的弊端，预算的 拨付依据更令人信服，使用款部门必须对项目进行全面考虑， 必然有助于实现我市财政支出的科学化、精细化管理。 2、建立预算绩效评价体系是我市财政支出决策科学化、规 范化的客观要求 社会主义市场经济体制下，财政在社会资源的配置、收入 公平分配和宏观经济调控方面发挥着至关重要的作用。财政支 出决策的合理性与科学性与否，直接关系到财政是否能充分发 挥上述作用，关系到我市经济社会能否稳定、和谐、跨越发展。 近年来，我市财政支出快速增长，政府机构规模日益扩大，民 生支出上升，政府运行成本不断增加，导致财政支出的压力很 大。尤其是 2008 年下半年以来，为了积极应对国内外宏观经 济因素的不利影响，我市制定出台了大量扩大内需促增长的政 策措施，配套安排了大量财政资金投入。投入大量的财政资金 实施这些政策措施而是否实现了预期的目标或实现的程度如何， 如果没有实行绩效评价，只能是“雾里看花” ，谁也说不清楚。 因此，只有通过建立预算绩效评价体系，并借助特定的方法模 - 7 - 型，对财政支出对社会经济生活所产生的影响、作用与效益等 进行分析评价，获取财政运行机制的相关信息，才能客观地反 映我市财政支出政策的有效性和效率，逆向检验财政决策的正 误，为今后的财政支出决策提供依据，从而不断提高财政支出 决策水平，提高财政管理的水平。 3、建立财政支出绩效评价体系，有利于完善我市财政管理 中的监督体系 目前，我市财政监督主要是监督执行财政纪律的情况，也 就是对财务合理性、合规性和资金安全性的监督，而较少监督 支出使用后的效率和效果。财政支出中绩效方面信息的缺失从 而导致财政监督信息的不对称、不完全，使得财政部门无法有 效监控财政资金的流向和流量。而建立预算绩效评价体系，可 以增加财政支出关于有效性和效率方面的监督信息，反映出财 政支出使用后的作用及对社会经济生活各方面的影响以及如何 完善和改进等信息，有利于全面展示财政资金投入数量、使用 情况、对预期目标的贡献及其影响，也有利于提高财政支出使 用的透明度，满足管理者和公众对财政资金使用过程进行有效 监管的信息需求。 4、建立财政支出绩效评价体系，有利于优化我市财政支出 结构 我市的公共财政还在完善中，财政支出范围和结构存在许 多不合理的地方，财政还存在着不少“缺位”和“越位”的问 题。通过建立预算绩效评价体系，一是有助于建立财力的有效 保障机制。预算绩效评价目标的制定，将部门职能和事业发展 规划与财政资金的供给范围和结构紧密结合在一起，通过一系 列绩效评价指标的监控，限制财政资金的使用范围和方向，通 过最终评价，判定财政支出结构的合理性和有效性，使财政支 出从不适合财政介入或不应由财政负担的领域适时退出。二是 有助于建立起财政支出的自我调整机制，使财政支出紧紧围绕 社会经济目标，不断根据形势的发展调整优化财政支出结构。 三是有助于建立起财力的自我加强机制，使财政化被动为主动， 大大压缩许多没有明确的发展前景与预期绩效较差、重复 盲 目的支出项目，提高财政支出活动的效率性、科学性。 总之，建立预算绩效评价体系，实质上是建立一套完整的 财政支出行为约束机制(包括行政约束和舆论约束)，使各支出 使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管 理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环； 也有助于增加财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财 的民主性、透明度与社会参与性。这是我市经济发展到一定阶 段的客观要求，是提高我市政府决策水平和建立高效政府的需 要，是我市财政体制改革的必然要求，也是我国财政支出管理 制度创新的内在要求。 三、我市建立预算绩效评价体系存在的问题 开展预算绩效评价工作是继财政收支两条线、财政综合预 算、国库集中支付、政府采购等改革之后，进一步深化财政管 理体制改革的重要内容之一，由于我市市情所在，要建立预算 绩效评价体系，还存在着以下问题： 1、未形成政府公共支出讲效益的舆论环境 - 9 - 开展预算绩效评价是预算管理理念和模式的一种创新。它 首先要求人们对政府管理职能形成一种思想共识，注重政府管 理活动的产出和结果，并主张以公共部门提供服务的效率和质 量作为衡量政府业绩的根本性标准。当前，我市对财政支出的 管理仍是 “重分配、轻绩效” ，在一些上级有硬性考核的民生 支出等方面主要关注投入规模的增加，对项目资金的使用评价 侧重于“节约资金多少” ，对项目的经济效益、政治效益和社 会效益缺乏一种科学而规范的评价。大多数人对绩效评价的概 念不清楚，常常将其与监督审计、追踪问效等概念混淆。每年 编制部门预算时部门单位上报的项目没有绩效目标或者是绩效 目标不明确，事前没有一个具体的实施进度计划和使用资金所 要达到的效果，资金使用的随意性大等。在这样一种舆论环境 下，推进预算绩效评价首先就会因为人们旧观念的影响而产生 巨大阻力。 2、未形成政府公共支出讲效益的制度环境 从我国国家层面讲，对公共支出的绩效考评也是正处于探 索阶段，目前尚未从立法角度建立一套严格的绩效考评制度， 因此，我们开展预算绩效评价尚无章可循。于我市而言，由于 绩效评价尚未提上政府工作日程，政府也未就此进行调研并出 台规章来指导预算绩效评价工作的开展。财政支出本身错综复 杂的利益关系，也增加了评价工作的难度。因此需要我们对其 他国家和地区的绩效考评方法与制度进行深入的分析和研究， 并加以借鉴利用，结合我市的实际，形成具有我市特色的适用 的绩效考评政策和制度，才能为预算绩效评价工作的顺利开展 提供制度保障。 3、未形成政府公共支支出讲效益的监督环境 目前我市财政监督存在的主要问题一是对财政支出审查的 内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性 和有效性的评价；二是对财政支出审查的范围仅限于财政支出 本身以及延伸的单位财务；三是对财政支出审查的目标仍仅限 于“鉴证”形式，通过查找财政、财务存在问题，规范财政管 理，尚未转变为发现管理中存在问题，找出原因，提出政策建 议。 4、未建立研究和落实绩效评价工作的专职机构和队伍 建立绩效评价体系是一项理论和政策性强、涉及面广、工 作量大、内容复杂的系统工程。无论是评价制度规范的制定、 评价指标体系和评价标准的确定、评价工作的组织实施，还是 评价结果的具体应用，都必须有专门的机构和专业人才专项负 责。我市虽然设有绩效评价处，也是与产权交易中心合署办公， 且配备人员较少，缺乏这方面的专业人才，其他行政主管部门 基本上没有设置绩效评价机构并配备人员，不利于我市预算绩 效评价工作的开展。 5、财政支出绩效评价的技术基础薄弱 目前我市政府的许多部门信息技术较为落后，基本上没有 建立起有效的、覆盖面广的数据库。由于缺乏数据共享体系， 财政系统要准确把握社会经济的发展情况，准确把握政府提供 的公共产品、公共服务的数量和质量，难度极大。同 时，实 施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出，这需要构建一 - 11 - 套合理的统计指标体系和会计核算制度，目前这方面与实施绩 效评价所必需的方法还有一定的差距。 四、构建我市预算绩效评价体系的对策建议 构建预算绩效评价体系不仅是预算管理方法和技术的创新， 也是公共行政、财政管理和预算理念的革新和管理机制的转变。 我市在今后一个时期，应当按照构建社会主义和谐社会的要求 和完善公共财政制度的方向，将绩效管理的理念和方法引入公 共支出和公共部门的管理之中，逐步建立起与公共财政相适应， 以科学、规范的预算绩效评价体系为手段，以提高政府管理效 能和财政资金使用效益为核心的绩效预算管理制度。现阶段， 首要的任务是构建一大科学、规范而完整的预算绩效评价体系， 主要从以下几个方面着手： 1、加强调研宣传，积极营造建立预算绩效评价体系的良好 氛围 加强财政支出管理，建立预算绩效评价体系，推进预算绩 效评价工作，是学习实践科学发展观的重要体现。开展绩效评 价不仅仅是财政部门的事情，而是资金使用单位和财政部门的 共同责任。充分调动各方面的积极性是推动建立预算绩效评价 体系的基础。财政部门应当组织力量加强对绩效评价体系的研 究，充分利用各种工作会议、调研座谈、培训、讲课以及财税 网站等信息、媒体渠道进行宣传，以事实和数据宣传这样一个 观点：要解开收支矛盾的死结，必须在拨款与效果之间建立以 提高财政效率为目标的财政预算绩效评价制度，让市领导、各 部门单位以及社会了解建立预算绩效评价体系对于提高政府管 理绩效的必要性和重要意义，引导全社会牢固树立公共支出的 “绩效”观念，为顺利开展绩效评价工作获得强大的舆论支持。 2、建立健全相关规章制度体系，为绩效评价工作的顺利开 展提供必要的制度保证 制度保障是开展预算绩效评价的前提和基础。首先，应该 确立绩效评价的地位，在国家和省未出台相关的法律法规之前， 可通过市政府出台政府规章，促使政府部门自觉开展绩效评价 工作，使绩效评价成为政府部门公共管理的基本环节和重要内 容。其次，要从制度上树立绩效评价的权威性。绩效评价机构 在政府部门应具有相应的地位和相对的独立性，享有调查、评 价有关政府部门活动的权力，同时保证绩效评价结果能够得到 有效的传递和反馈，切实改进政府部门的公共管理。再次，要 颁布有关评价工作的具体规章制度，明确评价的组织管理、相 关各方的责任与权利、评价对象、评价内容、实施程序和方法、 结果及绩效报告的效力和约束等，使绩效评价工作有法可依、 有章可循，把绩效评价纳入正常发展的轨道。同时随着各项评 价工作的展开，制定相应的细则和办法，逐步建立和完善绩效 评价的制度规范，从制度上保障评价工作的开展。 3、加强绩效评价的机构和队伍建设，建立健全预算绩效评 价的组织实施机制 预算绩效评价工作涉及政府各部门单位和社会公众，工作 的开展需要有专职且级别较高的机构协调各方面关系，每一个 方案的出台需要各类不同的专家、人员，对参与评价人员要求 - 13 - 也很高。应当在市人大、市政府、政府各部门设立绩效评价机 构，市人大机构负责对全市预算绩效评价计划和执行情况的审 查，体现人大对政府预算的监督；市政府机构负责组织政府各 部门制定建立预算绩效评价体系所需的各项规章制度、评价指 标和评价标准，便一统一开展绩效评价工作；财政和其他行政 主管部门的绩效评价机构具体负责评价方案的落实、评价结果 反馈等。积极加强绩效评价队伍建设，一方面要在政府各部门 抽选人员专职负责绩效评价工作，另一方面要建立市级绩效评 价专家库，聘请科研院所专家学者、社会各行专业人士参与绩 效评价工作，将社会公众纳入到评价主体的范畴之内，同时要 加强对绩效评价人员的业务培训，更好地保障政府公共部门预 算绩效评价的准确性和全面性，使政府公共部门将精力更多地 放在公众真正需要解决的问题上。 4、构建一套科学、合理、有效的预算绩效评价指标体系和 评价体系，为绩效评价的顺利开展提供具体操作方法及衡量尺 度 预算绩效评价指标体系是开展预算绩效评价工作的中心环 节，也是整个绩效评价体系构建的难点。财政支出内容的复杂 性、支出对象的层次性及支出效益的多样性，决定了设计一套 科学、合理的指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前 利益与长