关于积极稳妥发展小城镇的思考

关于积极稳妥发展小城镇的思考 建设和发展小城镇，不仅是我国城市化道路的重要途径， 更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问 题的重大战略举措。江总书记强调“实 施西部大开发和加快 小镇建设，都是关系我国经济和社会发展的重大战略问题”。 当前，许多地区都在加大力度，加快小城镇建设步伐，掀起 了一股城镇化建设热潮。但是，在对发展小城镇的认识和实 践上，也存在着一些误区和不容忽视的问题。如有的认为建 设小城镇就是把农民变成市民，圈地、搞市政建设；也有的理 解为发展小城镇就是“ 县改市” ，“县改区” 、“乡改镇”。有的不从 实际出发，盲目攀比，一哄而上，乱铺摊子，结果市场建起来 了，却“有 场无市” ，造成资源浪费、空亏财 力；有的忽视调查 研究，不重民意，不按经济规律办事，搞“ 政绩工程”、 “形象工 程” ，结果决策失 误 ，搞成“ 烂尾”工程；有的仅靠动员行政力 量，搞小城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效 不大；有的光顾眼前利益，单纯算经济帐，忽视经济、社会和 环境的协调发展，不注重社会效益、生态效益和长远利益， 对小城镇的可持续发展造成隐患，等等。这些问题解决不好， 小城镇的发展就要走弯路，经济建设就要遭受损失。因此， 正确认识和把握城镇化发展战略的精神，理清建设和发展小 城镇的思路，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。 一、发展小城镇，要深刻理解和把握我国城镇化发展的 战略和方针 “十五 ”计划纲要提出的我国城 镇化 战略和方针，科学、全 面地体现了我国城镇化的客观要求。首先，实施城镇化战略， “要遵循客观规律，与 经济发展水平和市场发育程度相适应， 循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展 的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”。推进城镇 化，转移农村人口是一个长期、艰巨的历史任务，必须从城 乡经济发展水平出发，量力而行，稳步推进，而不能一哄而 起，互相攀比竞赛。我国幅员辽阔，各地城镇化各有特点，就 全国而言，应实行区域化、多样化的城镇发展模式，不搞一 刀切。我国的城镇化水平(城镇人口占总人口的比例)，1949 年时仅有 106，到 1978 年达到 179，29 年中城镇化水 平上升 73，年均增长 025 个百分点。到 1990 年，据第 四次人口普查结果，全国城镇化水平已达 262，比 1978 年提高 83，年均增长 069 个百分点。2000 年第五次人 口普查，全国城镇化水平已达 361，比 1990 年上升 99 个百分点。年均增长 099 个百分点，城镇化速度比 80 年代 年平均快 o3 个百分点。根据城镇化的一般规律，城镇化水 平在 30一 60时期是城镇化发展最快的时期，我国目前 正处于这个阶段。随着农业生产力水平的提高和工业化进程 的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟。 其次，城镇化具有丰富的内涵，既包括发展大中城市， 也包括发展小城市和小城镇；既表现为人口由乡村向城镇转 移，城镇区域的扩张，还表现为生产要素向城镇集中、城镇 经济的繁荣、功能的完善以及社会经济生活由农村型向城市 型的过渡。推进城镇化，要立足国情、省情、市情、县情，在 提升大中城市发展水平的同时，更快地发展一批处于县域范 畴内的小城市和小城镇，使不同规模和功能的城市和城镇之 间相互补充、协调发展。 再次，发展小城镇是城市化进程中必然要求，是城镇化 的普遍规律。在经济社会发展和城镇化进程中，大中城市和 小城镇各具有特色地担负着不同的功能，发挥着相应的作用， 城镇化要走大中小城市与小城镇协调发展的道路。在现阶段 多元城镇化的道路中，小城镇是吸收农村剩余劳动力的重要 场所，小城镇建设是实现城乡一体化、农村城市化的突破口， 是整个国民经济持续发展的重要结合点。发展小城镇，一方 面可以拉动内需，启动市场，推动乡镇企业集约化经营，营 造良好的民营经济的发展环境，加快招商引资步伐，促进第 三产业的发展，提升县域经济的发展水平。另一方面，发展 小城镇，可通过农业产业化带动农村经济的发展，促进农村 劳动力向非农产业转移，增加农民收入；完善农业社会化服 务体系，实现农业的规模经营和农村现代化，为农村地域居 民提供生产生活服务，逐步改变农村生活方式，提高城镇文 明水平。从发达国家城镇化的历史看，发展小城镇也是世界 城市化的共同特点。我国农村人口多，地理条件差，发展小 城镇则更是推进城市化的一条必不可少的途径。 第四，我国的城镇化战略中明确提出要“有重点地发展 小城镇”，而不是重点发展小城镇。在大城市、中小城市、小 城镇多元化发展中，发展小城镇是推进城镇化的一种必不可 少的重要途径，但不是主要途径，更非唯一途径。当前我国 已有 2 万多个建制镇，小城镇数量增长的阶段已基本过去。 如果全面发展小城镇势必造成新的重复建设、资源浪费和环 境污染。而只有集中力量有重点、高质量地发展，才能提高 小城镇的规模效益，形成特色，辐射更大的地域空间，避免 小城镇过于分散、规模过小造成的种种经济社会问题。 最后，发展小城镇要重视生态环境建设，注意小城镇建 设中的环境保护和可持续发展问题。长期以来我们在城市发 展，特别是小城镇发展过程中，对生态环境问题重视不够， 甚至以掠夺性开发利用资源、污染破坏生态环境为代价发展 经济。其突出表现为工业乡土化、分散化，大面积农村生态 环境恶化，水土资源污染，山林植被破坏。 ”98 年有关组织对 世界城市污染情况进行分析，全球污染最严重前 10 个城市 中，有 7 个城市是中国的。所以，在小城镇建设中，要使建筑 密度设计合理，工业项目实行“三同时 ”，防止污染及其它公 害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用， 不能再走“先污染、后治理 ”的老路。无 论是城镇经济发展，还 是市政工程建设，都必须注意合理利用资源，保护生态环境， 坚持可持续发展方针。以创造良好的人居环境为中心，绿化 美化城镇环境，搞好小城镇公共设施建设和社区服务，使小 城镇经济、社会和环境协调发展，改善和提高城镇居民的生 活水平和质量。 二、发展小城镇应解决好几个问题 建设和发展小城镇是一项艰巨、复杂的系统工程，也是 当前和今后较长时期农村改革和发展的重要任务，如何建设 和发展小城镇是十分值得重视和研究的问题。探索在政府引 导下运用市场规律推进小城镇建设，要着重解决好以下几个 问题： 1把科学规划、合理布局作为发展小城镇的奠基工程 小城镇的发展不能靠搞运动和行政命令，要依靠市场 机制的作用，农民进小城镇要靠市场吸引。但是，小城镇不 是完全自发能够形成的，特别是宏观布局上要有控制，城镇 建设上要有规划，政府的引导作用不能放弃。政府在推进小 城镇建设中的重要作用，首先体现在遵循城镇化发展规律， 编制和完善城镇发展规划上。强化规划的调控主要包括：一 要提高规划的科学性。从根本上说城镇化水平是由经济发展 水平决定的，没有农业经济和工业经济的发展，以及市场流 通的活跃，就不可能有农村城镇化。同时，城镇发展还受人 口、资源、地理环境等自然条件的制约。因此，发展小城镇， 要有合理的布局和分工，重点发展有潜力的县城和县域中基 础好、发展潜力大的中心镇。要按照市场经济的需求，因地 制宜，因势利导，立足优势，突出特色，规模适度，注重实效， 科学确定小城镇的经济布局和市场定位，走集约式城镇化道 路。城镇规划应同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔 接，以使小城镇成为联接广大小集镇、农村与大中小城市的 纽带，形成较强的推动经济发展的聚集效应和扩散效应。二 要注重规划的超前性、协调性。城镇建设规划关系农村现代 化的百年大计，必须面向未来，面向现代化，要体现地方特 色，突出时代感和文化底蕴，有适度的超前性。要以可持续 发展思想为指针，坚持高起点、高标准，统一规划，适度超前； 同时，又要全面协调、合理布局、抓住重点、量力而行，分步 实施。其中包括经济、社会、生态环境的协调，各产业发展与 基础设施的协调，城镇功能的健全、规模适度、空间的合理 分布、以及物质文明和精神文明的协调等。三要加强规划的 指导性、可操作性。制定规划要以“农村工业化，农业现代化， 农村城镇化、城乡一体化”作为基本发展目标，建立完善的规 划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度， 制定保证规划得以实行的措施和法规，确保规划具有科学性 和可行性，并综合运用经济、法律和行政手段，严格依规建 设，有序发展。使小城镇建设适应城市化和社会化大生产及 现代生活的要求，迈上新台阶。 2.把发挥比较优势，发展特色经济，增强城镇经济实力， 作为发展小城镇的根本措施 立足小城镇的功能定位，以市场为导向，发挥比较优势， 形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济，是搞活城镇经 济的战略方向。经济发展是小城镇的基础，如果没有良好的 经济基础，再好的城镇规划也只能是“纸上谈兵” 。加快小城 镇建设步伐，必须以发展城镇经济为先决条件，以经济大发 展促进小城镇的大发展。小城镇与小城镇之间，小城镇与城 市之间，既存在经济上的依赖和合作，也存在着竞争关系。 如果一个小城镇在合作和竞争的过程中，没有自己的特色， 没有专业化、专门化的效率，就会在别的小城镇和城市强有 力的竞争中衰落。因此，小城镇的发展，要根据城镇资源、区 位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较 优势，扬长避短，突出特色，在“个性” 上下功夫，开 发拳头产 品，选准项目，培育发展主导产业，走以市兴镇、产业立镇之 路，形成自己的独特优势，走出一条各具特色的发展道路。 如以龙头企业为主体，发展加工主导型小城镇；以农业产业 化为对象，发展主导型小城镇；以专业市场为依托，发展市场 主导型小城镇；以旅游、文化资源为凭藉，发展旅游开发主导 型小城镇；以地理集散为依托，发展交通枢纽型小城镇；以吸 引外资为重点，发展开放主导型小城镇；以农业科技革命为 动力，发展科技主导型小城镇等。 产业集聚是农村城镇化的关键。有了发达的二、三产业 作支撑，才能使小城镇人气旺、商机多、经济兴。小城镇的活 力在于大力发展非农产业、民营企业及为农业产业化服务的 配套行业。要把引导乡镇合理集聚，扶持、提升改造乡镇企 业、完善农村市场体系，发展农业产业化经营和社会化服务， 发展第二产业、城乡经济结构调整与小城镇建设结合起来。 通过完善基础设施建设，健全社会化服务，改善城镇环境， 兴建工业小区，搞好市场建设，吸引乡镇企业进镇，鼓励新 办企业向镇区集中，吸引大中城市国有企业的技术、人才和 相关产业向小城镇转移，发展有比较优势的劳动密集型产业， 农畜产品为原料的加工业和为中心城市配套的工业，形成区 域特色经济。把加快第三产业发展作为城镇产业结构调整的 主要着力点，为农业、农村、农民提供市场信息、农业技术、 产品流通等多种服务。要放手让农民搞活生产和流通，创造 就业机会和条件，提高城镇吸纳就业能力，鼓励更多农民在 小城镇办厂、设店，发展民营经济，使小城镇成为农村经济、 社会发展的重要载体。 3把体制创新作为小城镇发展的动力 发展小城镇是城乡二元结构 消除的过程，旧的体制已经不能适应城镇建设的要求，必须 消除城镇化的体制和政策障碍，形成有利于城镇发展的体制 和政策环境，以求小城镇建设取得新的突破。 一是全面落实小城镇户籍制度改革，降低农民进入小城 镇的门槛，实行以居住地确定落户地点，以现行职业确定身 份的户籍管理制度。鼓励有技术、有资金的农民向小城镇聚 集，参与小城镇建设，形成有利于劳动力资源按市场经济要 求合理有序流动和配置的管理体制。二推进小城镇土地使用 制度改革。按既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进 城镇化的原则，妥善解决小城镇建设用地的供需矛盾。通过 租赁、招标、拍卖等方式有偿出让土地使用权，筹措施建设 资金。对小城镇规划区内的土地，坚持统一征地、开发、出让， 盘活存量建设用地，提高土地资源的整体效益。三是深化投 融资体制改革，逐步建立起多元化、多渠道的小城镇建设投 资机制。一方面，国家要加大对联接城镇与大中城市的交通 干道及配套设施的投入力度，加强对小城镇基础设施同财政 金融支持。另一方面，要通过制定和完善土地转让，集中统 建，招商引资，谁投资、谁受益的优惠政策，运用市场经济手 段，强化城镇理念，启动民间投资，鼓励和引导多种投资主 体筹资建城，使农民成为小城镇建设、投资和消费的主体。 四是深化城镇财政管理体制改革，按照分税制的原则，建立 有利于小城镇财政增长的新型财政体制。进一步改革和完善 县镇财政包干办法，调动镇级生财、聚财、理财的积极性，增 强小城镇的经济活力。五是积极探索农村财产制度和社会保 障制度的改革。允许农民将拥有的已经量化的集体财产变现， 或保留其迁入城镇后的分红权利，维护农民自身劳动成果； 保留农民户口迁移后对土地的承包权利，鼓励他们对承包的 有偿转让；允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准转 换城镇住宅用地；制定有利于吸引资金、人才的就业、住房、 教育、社会保障的制度和政策，切实解决进镇农民的后顾之 忧。 4.把规范建设、加强管理、做好服务作为小城镇健康发 展的保证 小城镇建设是一个系统工程，涉及社会多方面、多部门， 这就需要加强领导，健全机构，建立良好的规划、设计、建设、 管理秩序，各项政策制度协调配套，各方面、各部门通力协 作，高起点、高标准、高品位地抓好小城镇的建设和管理工 作。首先要根据城镇的功能定位和规模，加强供排水、交通、 能源、通信、防灾减灾等基础设施建设，完善社会服务和居 住服务功能。其次，要以创造良好的人居环境为中心，加强 城镇生态建设和污染综合治理，提高城镇生态环境质量。同 时，小城镇建设要体现地方特色和文化底蕴，同本地人文景